曹海林，張 青

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210098)

1 問題及其分析方法

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)田水利的建設(shè)、管理環(huán)境發(fā)生了重大變化，這些變化帶來的諸多挑戰(zhàn)制約農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。小型農(nóng)田水利的特殊性使得小型農(nóng)田水利在設(shè)施投資、運(yùn)作機(jī)制及灌溉組織等方面面臨的困境尤為顯著?？h級(jí)政府是中央政府、省級(jí)政府、地區(qū)級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，處于國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的接觸層面，因此研究縣級(jí)政府小型農(nóng)田水利供給現(xiàn)狀和優(yōu)化路徑，更符合當(dāng)今農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。

新沂市地處蘇北經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，隸屬江蘇省徐州市，屬于暖溫帶濕潤(rùn)型氣候區(qū)，以平原為主，境內(nèi)無高大山脈。該市屬淮河流域，沂、沭、泗水系，主要有兩大流域性河流(新沂河與老沭河)貫穿全境，中小河流縱橫交錯(cuò)，水資源比較豐富，目前可利用水資源總量達(dá)18.9億m3，其中，地表水3.1億m3，地下水1.8億m3，過境水和駱馬湖可調(diào)用水14億m3，該市擁有眾多的橋、函、渠、閘等水利設(shè)施，初步形成多功能的水網(wǎng)系統(tǒng)。近年來，新沂市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行高開穩(wěn)走，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)較好，新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，民生得到持續(xù)改善，改革開放向縱深推進(jìn)，各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步。

新沂市于2010年被列為江蘇省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣，包括合溝灌區(qū)、沂沭灌區(qū)、沂運(yùn)灌區(qū)、棋新灌區(qū)、高阿灌區(qū)、沂北灌區(qū)等六大灌區(qū)。近年，新沂市高度重視小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，截至2011年底，農(nóng)田水利有效灌溉面積達(dá)6.51萬hm2，糧食產(chǎn)量又創(chuàng)新高。現(xiàn)有機(jī)井494眼，塘壩204座，水庫(kù)30座，排灌站712座。新沂市小型農(nóng)田水利供給不斷發(fā)展的同時(shí)也面臨諸多困境，工程失修老化現(xiàn)象依舊普遍，農(nóng)民參與意識(shí)薄弱，政府支農(nóng)比重低，財(cái)政投入——產(chǎn)出效益不明顯，新沂市缺乏配套專項(xiàng)政策，農(nóng)村“一事一議”制度難以施行等，這些不利因素嚴(yán)重制約著新沂市小型農(nóng)田水利供給的發(fā)展。

錯(cuò)綜復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境致使縣級(jí)政府小型農(nóng)田水利供給的新型戰(zhàn)略安排研究迫在眉睫。SWOT(優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅)分析方法是一種組織內(nèi)部分析的工具，它可以從中找出自身具有的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)，明晰面臨的機(jī)遇和威脅，但是SWOT矩陣沒有考慮到組織改變現(xiàn)狀的主動(dòng)性和積極性?；赟WOT的SWOT-PEST矩陣集成作為一種整合創(chuàng)新方法，以其高度的統(tǒng)籌性和合理的聚類性，彌補(bǔ)了SWOT矩陣的局限，使整個(gè)分析在眾多行業(yè)和領(lǐng)域更容易操作，并得以廣泛運(yùn)用。運(yùn)用SWOT-PEST矩陣把影響新沂市小型農(nóng)田水利供給的政治(P)、經(jīng)濟(jì)(E)、社會(huì)(S)、技術(shù)(T)等因素放到統(tǒng)一框架內(nèi)進(jìn)行系統(tǒng)的SWOT分析，從而明晰小型農(nóng)田水利供給的環(huán)境條件，揭示問題關(guān)鍵所在，為小型農(nóng)田水利供給提供鮮明的戰(zhàn)略選擇。

2 新沂市小型農(nóng)田水利供給的SWOT-PEST矩陣集成分析

2.1 新沂市小型農(nóng)田水利供給的SWOT-PEST矩陣集成

組織的環(huán)境在很大程度上定義了管理者的選擇范圍。成功的戰(zhàn)略將是與環(huán)境吻合的戰(zhàn)略［1]。本文以新沂市為例，在總結(jié)借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，集成SWOT-PEST矩陣，把小型農(nóng)田水利供給的SWOT各個(gè)方面進(jìn)行了合理的分類(表1)，更加詳盡和細(xì)致地對(duì)影響新沂市小型農(nóng)田水利供給的各個(gè)因素進(jìn)行了分析。

2.2 新沂市小型農(nóng)田水利供給的SWOT戰(zhàn)略分析

2.2.1 優(yōu)勢(shì)分析

發(fā)展小型農(nóng)田水利供給所帶來的好處是大型水利項(xiàng)目無法企及的。完善小型農(nóng)田水利供給可以提高農(nóng)田生產(chǎn)能力和糧食總產(chǎn)量，增強(qiáng)抵御農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的能力，提升水資源利用率。①以水渠、機(jī)井、排水管等小型農(nóng)田水利設(shè)施為天然的合作紐帶，保證了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整體性和連貫性，促進(jìn)規(guī)?；a(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理模式，農(nóng)戶之間分工合作、統(tǒng)一作業(yè)。規(guī)?；?jīng)營(yíng)可以解放勞動(dòng)力，大量農(nóng)民有機(jī)會(huì)外出務(wù)工，獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的知識(shí)和經(jīng)濟(jì)收入，有助于加快農(nóng)村建設(shè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距［2]。②投入少、工期短、見效快、作用大是小型農(nóng)田水利最顯著的優(yōu)勢(shì)。小型農(nóng)田水利包括蓄水池、機(jī)井、排水溝、灌溉渠等一些小型項(xiàng)目，興修這些工程所需要投入的資金少、工程量小、工程期短，而其最終產(chǎn)生的效益卻十分顯著［3]。③新沂市得天獨(dú)厚的水資源優(yōu)勢(shì)，多功能的灌溉水網(wǎng)系統(tǒng)，較為充足的水庫(kù)蓄水，保證了小型農(nóng)田水利供給發(fā)揮其最大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益的可行性、科學(xué)性和有效性。

新形勢(shì)下，新沂市相關(guān)部門一是要以近年來不斷增加的各級(jí)政府公共財(cái)政投入為支撐，繼續(xù)增加人力、物力、財(cái)力，保障小型農(nóng)田水利建設(shè)向更高水平發(fā)展。另一方面市委、市政府要組織、帶動(dòng)相關(guān)專家小組經(jīng)行考察、科研工作，提供更加精準(zhǔn)權(quán)威的數(shù)據(jù)，注重科學(xué)技術(shù)的導(dǎo)入，使小型農(nóng)田水利整體發(fā)展水平得到有效提升［4]。

2.2.2 劣勢(shì)分析

新沂市小型農(nóng)田水利經(jīng)過多年發(fā)展，雖然已經(jīng)取得一定成就。但長(zhǎng)期以來我國(guó)各級(jí)相關(guān)政府重視大工程忽視小工程的理念偏差，直接導(dǎo)致當(dāng)前小型農(nóng)田水利存在政府忽視、市場(chǎng)失靈等問題。

根據(jù)目前全市供水布局現(xiàn)狀，新沂市分為六大灌溉水源區(qū)域:沂北灌區(qū)、沂沭灌區(qū)、沂運(yùn)灌區(qū)、棋新灌區(qū)、合溝灌區(qū)、高阿灌區(qū)。這些灌區(qū)的配套設(shè)施大多建于20世紀(jì)五六十年代，經(jīng)過多年的損耗，配套設(shè)施陳舊落后，輸水管道阻塞無法滿足正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，無力與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展相匹配，小型農(nóng)田水利面臨報(bào)廢的危險(xiǎn)。其次，新沂市小型農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)不明、管理方式落后，水利工程的附屬設(shè)施得不到有效維護(hù)，包括新安水利站、高流水利站、合溝水利站在內(nèi)的16個(gè)基層水利站的指導(dǎo)和監(jiān)督缺乏系統(tǒng)性和創(chuàng)新性，新沂市水利局和基層水利站的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督職能無法最優(yōu)化發(fā)揮。同時(shí)，務(wù)農(nóng)效益低、國(guó)內(nèi)物價(jià)上漲壓力等因素降低了工程建設(shè)參與方的積極性，導(dǎo)致新沂市小型農(nóng)田水利建設(shè)舉步維艱。

面對(duì)諸多劣勢(shì)，新沂市需要充分利用外部機(jī)遇來規(guī)避小型農(nóng)田水利建設(shè)存在的弱點(diǎn)。①憑借不斷增長(zhǎng)的財(cái)政投入大力整合轄區(qū)內(nèi)小型農(nóng)田水利資源，改善當(dāng)前大量設(shè)備老化、水利工程的附屬設(shè)施得不到有效維護(hù)、已有的灌溉系統(tǒng)逐漸遭到破壞、水利工程管理單位無力解決農(nóng)民的灌溉組織問題等困境。②公開小型農(nóng)田水利供給資金的使用情況，加強(qiáng)資金的監(jiān)督和管理。③加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利站的指導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮新沂市水利局部門領(lǐng)導(dǎo)職能。

表1 新沂市小型農(nóng)田水利供給的SWOT-PEST矩陣集成

2.2.3 機(jī)會(huì)分析

近幾年，小型農(nóng)田水利供給受到中央的高度重視，為其創(chuàng)造各種優(yōu)惠條件，以及我國(guó)快速發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為其營(yíng)造了良好的發(fā)展氛圍。新沂市小型農(nóng)田水利供給建設(shè)由此也處在發(fā)展的黃金階段。

2011年，“中央一號(hào)文件”規(guī)定加大農(nóng)田水利建設(shè)投入并拿出土地出讓金的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。全面開展小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，以點(diǎn)帶面，改變小型農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重滯后的現(xiàn)狀。國(guó)家為小型農(nóng)田水利的發(fā)展保航護(hù)駕，為其營(yíng)造一個(gè)良好的政策環(huán)境［5]。2011年新沂市以地區(qū)生產(chǎn)總值3013700萬元的成績(jī)躍進(jìn)中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣，2007—2011年中央、江蘇省、徐州市以及新沂市自身在小型農(nóng)田水利投入中的比重呈明顯增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中中央、省級(jí)財(cái)政投入尤為突出(表2)。近幾年，隨著我國(guó)政府大力普及九年義務(wù)教育，尤其是加大農(nóng)村教育的投入力度，新沂市農(nóng)民平均受教育程度得到顯著提升，農(nóng)民改變以往靠天吃飯觀念，認(rèn)識(shí)到配套水利設(shè)施對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極作用，農(nóng)民人均純收入近年穩(wěn)步提升(表3)，這些為小型農(nóng)田水利供給提供了潛在契機(jī)，營(yíng)造了一個(gè)良好的文化氛圍。

表2 2007—2011年各級(jí)對(duì)新沂市小型農(nóng)田水利投入情況 萬元

表3 新沂市地區(qū)生產(chǎn)總值及農(nóng)民人均純收入情況

新沂市政府應(yīng)帶頭把握良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，充分利用政策、社會(huì)和技術(shù)環(huán)境，集成外部環(huán)境和小型農(nóng)田水利設(shè)施自身優(yōu)勢(shì)于一體，最大化發(fā)展小型農(nóng)田水利供給建設(shè)。首先，進(jìn)一步加快完善相關(guān)符合該市實(shí)際發(fā)展的農(nóng)田水利法律制度，加強(qiáng)小型農(nóng)田水利的法制化建設(shè)，從法律的高度來支持、引導(dǎo)小型農(nóng)田水利事業(yè)的發(fā)展。其次，激發(fā)農(nóng)戶參與建設(shè)的積極性，把握黃金發(fā)展機(jī)遇，激發(fā)潛在能力，共同推動(dòng)小型農(nóng)田水利向更高水平發(fā)展。

2.2.4 威脅分析

小型農(nóng)田水利供給雖然擁有諸多自身優(yōu)勢(shì)和外部機(jī)會(huì)，但在發(fā)展中由于受到外部環(huán)境的威脅仍然處于不安全或者不確定的境地。①“中央一號(hào)文件”的深入貫徹落實(shí)，從上而下的政策執(zhí)行過程都仍需時(shí)間考驗(yàn)，具有顯著政策時(shí)滯。②新沂市縣域發(fā)展不平衡且存在重工輕農(nóng)的現(xiàn)象，政府部門忽視對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水利的管理和扶持，注重近市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)或有特色的地區(qū)，長(zhǎng)期以來的不平等待遇加劇了新沂市小型農(nóng)田水利供給的畸形發(fā)展。相對(duì)于其他社會(huì)生產(chǎn)生活領(lǐng)域的政府投入，小型農(nóng)田水利供給的投資比重仍需較大幅度的提高。③新沂市是蘇北地區(qū)工業(yè)較為發(fā)達(dá)的縣級(jí)市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生大量工業(yè)廢水，農(nóng)業(yè)種植中產(chǎn)生受農(nóng)業(yè)污染的水以及其他受污染的水源大量排放到郊區(qū)、鄉(xiāng)村，水資源受到污染，嚴(yán)重破壞小型農(nóng)田水利系統(tǒng)，使其無法充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，不利的農(nóng)村水環(huán)境阻礙了小型農(nóng)田水利供給的健康發(fā)展。

在這種不利狀況下，新沂市需要發(fā)揮政府指導(dǎo)作用，注重對(duì)第三參與方(第三參與方是指除政府和農(nóng)民以外的參與小型農(nóng)田水利設(shè)計(jì)、建設(shè)、維修、評(píng)估等相關(guān)業(yè)務(wù)的個(gè)人及企業(yè)事業(yè)團(tuán)體，這里主要是指工程建設(shè)者和農(nóng)田水利專家)的引導(dǎo)和支持［3]，提高自身競(jìng)爭(zhēng)力，規(guī)避威脅。同時(shí)，依靠近年來不斷實(shí)施的新沂市“高學(xué)歷人才引進(jìn)”計(jì)劃，組建強(qiáng)有力的智囊團(tuán)隊(duì)，作為農(nóng)田水利建設(shè)數(shù)據(jù)測(cè)算、動(dòng)態(tài)規(guī)劃、研發(fā)設(shè)計(jì)、有效實(shí)施、科學(xué)管理的專業(yè)性人才，以此抵御農(nóng)田水利建設(shè)自身的弱點(diǎn)，改善農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性和準(zhǔn)確度，提高其資源利用率。

3 新沂市小型農(nóng)田水利供給的新型戰(zhàn)略安排

3.1 堅(jiān)持政府主導(dǎo)，構(gòu)建多元化參與機(jī)制

新形勢(shì)下，新沂市各級(jí)相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)明確小型農(nóng)田水利設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，確立政府財(cái)政作為小型農(nóng)田水利供給的主體地位，將小型農(nóng)田水利供給納入政府公共財(cái)政范疇，加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施供給的科學(xué)規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、監(jiān)督、管理和維護(hù)工作。在工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)上，根據(jù)“誰投資、誰所有”的原則，合理明晰界定產(chǎn)權(quán)，有效推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革［6]。一方面，堅(jiān)持小型農(nóng)田水利的公益性，堅(jiān)持政府公共財(cái)政供給為主體，加大涉農(nóng)專項(xiàng)資金的投入。另一方面，針對(duì)當(dāng)前新沂市小型農(nóng)田水利供給主體缺位、投入不足等困境，積極探索，在市政府的引導(dǎo)下，因地制宜，因時(shí)而異，建立具有新沂特色的物業(yè)化管理、用水戶協(xié)會(huì)管理等形式的參與式管理制度，鼓勵(lì)農(nóng)民參與項(xiàng)目建設(shè)，提高農(nóng)民參與的積極性和熱情，構(gòu)建有效多元化參與機(jī)制。

3.2 加大人才培養(yǎng)和技術(shù)培訓(xùn)，提升科技支撐能力

科學(xué)技術(shù)是發(fā)展小型農(nóng)田水利供給的重要保障。新沂市需圍繞節(jié)水增效和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整這個(gè)中心，充分體現(xiàn)科技興農(nóng)與水資源可持續(xù)利用兩大戰(zhàn)略，從單純?yōu)檗r(nóng)業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)、農(nóng)村全面服務(wù)，從過去以新建為主，轉(zhuǎn)到以配套改造為主，以開源轉(zhuǎn)到節(jié)流為主，從粗放的管理逐步轉(zhuǎn)到依靠科技化、信息化、現(xiàn)代化的管理上來［7]。①提高科技創(chuàng)新能力，加大政府對(duì)小型農(nóng)田水利供給科研投入的同時(shí)面向生產(chǎn)一線需求，優(yōu)化并整合全市農(nóng)業(yè)科技資源，打破部門、學(xué)科、區(qū)域界限，加強(qiáng)與農(nóng)田水利科研院所和高等院校的聯(lián)合協(xié)作，開展優(yōu)質(zhì)便捷、輕簡(jiǎn)高效、環(huán)境友好等關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，形成一批具有應(yīng)用價(jià)值的科技創(chuàng)新成果［8]。②鼓勵(lì)號(hào)召水利部門職工積極參加在職學(xué)習(xí)，不斷提高個(gè)人素質(zhì)，對(duì)于新技術(shù)的推廣應(yīng)用工作應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)推廣，在實(shí)踐中培養(yǎng)出更多的技術(shù)業(yè)務(wù)骨干，不斷充實(shí)基層水利人力資源，強(qiáng)化基層水利站的服務(wù)職能。

3.3 改革創(chuàng)新，構(gòu)建具有新沂特色的農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)

為提高小型農(nóng)田水利供給工作效率，增強(qiáng)統(tǒng)一性、預(yù)見性和計(jì)劃性，改革創(chuàng)新謀發(fā)展，集中力量辦水利。新沂市需借鑒國(guó)內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持中共中央一號(hào)文件關(guān)于“民生優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧、人水和諧、政府主導(dǎo)、改革創(chuàng)新”的基本原則，嘗試建立為農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)服務(wù)的農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)，全面整合各部門涉水資源，最大化發(fā)揮資金優(yōu)勢(shì)，從而避免資源浪費(fèi)和破壞生態(tài)環(huán)境。

該委員會(huì)以新沂市委、市政府牽頭，配置各層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)并抽調(diào)市水利局、發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局等相關(guān)單位人員集中辦公，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮。其主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行國(guó)家、省、市水利建設(shè)管理有關(guān)政策、法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)組織全市范圍內(nèi)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃審查、批準(zhǔn)工作，委托具有相關(guān)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位完成農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的勘探、設(shè)計(jì)工作，負(fù)責(zé)對(duì)全市所有農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目和資金的監(jiān)督、管理工作;同時(shí)，按照“輕重緩急、分步實(shí)施”原則，整合各渠道、各層次、各方面的涉水資金用于農(nóng)田水利建設(shè)，特別是小型農(nóng)田水利建設(shè)，發(fā)揮項(xiàng)目資金的積聚優(yōu)勢(shì)，切實(shí)提高工作效率和服務(wù)水平［9]。

綜上所述，新沂市在面對(duì)小型農(nóng)田水利供給多元化的復(fù)雜環(huán)境中，必需明晰自身優(yōu)缺點(diǎn)及外部機(jī)遇、威脅，合理發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、弱化缺點(diǎn)、把握機(jī)遇、規(guī)避威脅，因地制宜、因時(shí)而異組合最佳戰(zhàn)略模式。同時(shí)，在新沂市市委、市政府主導(dǎo)下，發(fā)揮縣級(jí)政府組織的特殊作用，有效實(shí)施新型戰(zhàn)略安排，尋求小型農(nóng)田水利供給跨越式發(fā)展。

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