吳歡歡, 蔣 力

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 211100; 2.浙江省水利水電勘測設(shè)計院,浙江 杭州 310002)

一直以來,水利水電工程征地補(bǔ)償依據(jù)《土地管理法》及《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令471號)(以下簡稱“條例”)的相關(guān)規(guī)定,執(zhí)行土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的16倍。2004年10月,國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號)[1]，明確規(guī)定,要完善征地補(bǔ)償辦法,各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價,征地補(bǔ)償做到同地同價。截至2010年1月,除北京市、西藏自治區(qū)外,絕大部分省、自治區(qū)、直轄市均已公布了新的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),其中大多數(shù)選擇了統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價相結(jié)合的方式制定新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)償費(fèi)用都得到了不同程度的提高,通常為統(tǒng)一年產(chǎn)值的20～30倍。全國各地的其他建設(shè)項(xiàng)目已逐漸按照“同地同價”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,相較于其他建設(shè)項(xiàng)目,水利水電工程由于其規(guī)模大、一次征地量大且廣,但實(shí)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他建設(shè)項(xiàng)目,低標(biāo)準(zhǔn)帶來了很多復(fù)雜的問題、給社會發(fā)展帶來了很多不穩(wěn)定因素。

國內(nèi)學(xué)者對同地同價的主要含義理解大體上有兩種:一種是指在征地補(bǔ)償中要同地同價,同地是指相同的土地,同價是指綜合區(qū)片價,指征地補(bǔ)償要按統(tǒng)一區(qū)域中的土地區(qū)片價來對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償;另一種理解是指國有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地要同地同價。本文探討的同地同價政策僅指征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照各省區(qū)市政府公布的區(qū)片綜合地價執(zhí)行,所討論的范圍僅限于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同對水電項(xiàng)目的影響分析。

很多學(xué)者已經(jīng)提出水利水電工程征地補(bǔ)償需要實(shí)行同地同價原則。錢慧文[2]提出對水利等公益性項(xiàng)目征地補(bǔ)償時要實(shí)行同地同價的原則。劉卓穎等[3]選取了24個有代表性的水利水電項(xiàng)目,計算比較了同地同價法和現(xiàn)行的16倍法兩種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下的土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用,研究了同地同價政策對水利工程土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用的影響。筆者以浙江省K工程為例,探討實(shí)行同地同價的征地標(biāo)準(zhǔn)會給征地補(bǔ)償帶來哪些影響,并提出解決的措施。

1 K工程主要移民影響及測算

K工程位于浙江省杭嘉湖東部平原,工程主要建設(shè)項(xiàng)目和內(nèi)容為:河道拓浚整治,新建沿河兩岸堤防和護(hù)岸工程,建設(shè)泵站,新建、接長、加固和拆建跨河橋梁等。工程涉及杭州、嘉興、海鹽、桐鄉(xiāng)、海寧、德清等市縣共計21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)76個行政村。建設(shè)征地及拆遷處理范圍內(nèi)永久占用土地共計436.712 hm2(表1);拆遷居民和集體房屋48.06萬m2,涉及遷移人口1 162戶4 946人;其中城鎮(zhèn)居民房屋5.90萬m2,人口196戶897人;農(nóng)村居民房屋42.16萬m2,人口966戶4 049人;涉及事業(yè)單位14家,拆遷房屋2.17萬m2,企業(yè)單位117家,拆遷房屋19.32萬m2;工程施工臨時占地共計857.8 hm2,其中14 hm2租用石料場,其余臨時占地地類均為耕地。

表1 工程永久占地明細(xì) hm2

注：數(shù)據(jù)來源于K工程移民安置計劃報告。

表2 同地同價較16倍補(bǔ)償金額對比

注：數(shù)據(jù)來源于浙江省政府公布的征地區(qū)片價標(biāo)準(zhǔn)。

本次測算基本依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T21010—2007)[4]中的土地一級分類標(biāo)準(zhǔn),將土地分為耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地共12類。由于水電工程移民安置的特殊性,對商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地等地類并未按征(占)用的實(shí)物進(jìn)行補(bǔ)償,而是結(jié)合移民安置方式和安置規(guī)劃納入規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行征收,不具對比性;此外,對收益較大的魚塘、葦塘、藕塘等地類在水利工程土地補(bǔ)償中以塘地予以單列。因此,本文僅針對具有較強(qiáng)對比性、列入水利工程土地補(bǔ)償項(xiàng)目的耕地、園地、塘地、林地、草地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地等7類進(jìn)行對比分析和研究。根據(jù)表1中K工程的移民影響基本數(shù)據(jù),用同地同價的標(biāo)準(zhǔn)與移民規(guī)劃中16倍的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較測算,詳見表2。

從表2中可以看出同地同價相比較于16倍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了顯著的提高,特別是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的江干區(qū),土地補(bǔ)償額的增幅甚至達(dá)到了288.02%。若水電項(xiàng)目移民征地能做到同地同價,則移民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)用將大幅度提高。這僅僅是資金方面的靜態(tài)計算,我們也應(yīng)該客觀地看到,若實(shí)行同地同價可能會帶來正反兩方面的影響。

2 同地同價政策帶來的正面影響

同地同價原則最先出現(xiàn)在2005年7月國土資源部印發(fā)的關(guān)于《征地區(qū)片綜合地價測算指導(dǎo)性意見(暫行)》中，指出,在制訂征地區(qū)片綜合地價時要遵循“同地同價原則”。即“在同一區(qū)片內(nèi),不同宗地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差異。”[5]這是各界對同地同價原則最為普遍的解釋且?guī)缀跏俏ㄒ坏睦斫?。按照對這一原則的理解,相同的地塊不管是何種類型的項(xiàng)目均應(yīng)該執(zhí)行同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),若水利水電工程同其他建設(shè)項(xiàng)目均執(zhí)行同地同價政策將會有如下益處。

2.1 有利于構(gòu)建和諧社會

土地是不可再生資源,是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料,對農(nóng)民土地的征用,就意味著農(nóng)民喪失了生存的源泉,征用土地時給予農(nóng)民合理的補(bǔ)償直接關(guān)系到社會能否和諧穩(wěn)定。1949年以來,我國共修建了8.6萬多座水庫,產(chǎn)生了2 300多萬水利水電工程被征地農(nóng)民。作為工程建設(shè)的一部分,對征地農(nóng)民的安置是一項(xiàng)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及相關(guān)政策、制度的調(diào)整,移民安置工作中日益凸顯出一些重大問題,其中征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯著低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是問題的焦點(diǎn)所在。在全國的征地補(bǔ)償執(zhí)行同地同價政策的大背景下,水利水電項(xiàng)目堅(jiān)持“16倍”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在移民中形成了較強(qiáng)的抵觸情緒,移民普遍覺得這是不公平待遇,自身利益受到了侵犯,征地工作在實(shí)施過程中常遇到移民阻撓,工作難度較大,群體事件時有發(fā)生,給社會發(fā)展帶來了很多不穩(wěn)定因素。從對K工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的資金分析來看,實(shí)行同地同價后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯提高,無疑使移民在獲得公平補(bǔ)償且獲得更多利益后,能夠減少因不公平待遇引起的群體性事件,更有利于維護(hù)社會穩(wěn)定,構(gòu)建和諧社會。

表3 K工程實(shí)行同地同價對項(xiàng)目投資的影響

2.2 有利于促進(jìn)水利水電事業(yè)的發(fā)展

水利水電等公益性工程建設(shè)項(xiàng)目是惠及全民的,相比于商業(yè)開發(fā),它們建成后投入使用的社會效益更加不可估量。近年來,我國水利水電事業(yè)發(fā)展如火如荼,但“重工程、輕移民、重搬遷、輕安置”的做法時有發(fā)生,移民安置工作的不到位儼然已經(jīng)成為外界為本行業(yè)貼上的一張“標(biāo)簽”,成為遏制發(fā)展的瓶頸。若水利水電工程移民能夠真正做到“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”,解決好移民安置工作,將更加有利于促進(jìn)水利水電事業(yè)的發(fā)展。

實(shí)行同地同價政策一方面能夠提高工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),讓移民獲得更多的收益,在資金方面保證移民的安置與恢復(fù),特別是較為發(fā)達(dá)的地區(qū),農(nóng)民的土地早已伴隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增值,如果此時再以16倍的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償,顯然是不合適的。浙江省政府近年來公布的區(qū)片綜合地價均是經(jīng)過土地估價部門的嚴(yán)謹(jǐn)評估后制定的較為合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平相適應(yīng)。在K工程中,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的江干區(qū)補(bǔ)償增幅最高,達(dá)到了288.02%;另一方面能夠減少征地矛盾,不因移民的攀比而造成抵觸事件,在心理方面保證移民的平衡感與接納感,讓項(xiàng)目移民成為行業(yè)發(fā)展的助力而不是阻力。

2.3 有利移民獲得更多收益,促進(jìn)生計恢復(fù)

由于水利水電項(xiàng)目屬于公益性征地,并非民事行為,而是行政行為,事實(shí)上就使土地征用兩個法律關(guān)系的主體,即國家與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位不平等,土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方自愿和一致,而是基于國家單方面意志,無需被征用土地的所有人同意,這種政治經(jīng)濟(jì)一體化權(quán)力格局令原本就處于弱勢地位的移民更加孤立無助[6]。長期以來在水利水電工程建設(shè)中,一次性征用的土地較多,對移民的影響非常大,但是征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往顯著低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,也顯著低于國內(nèi)其他一般建設(shè)項(xiàng)目,嚴(yán)重?fù)p害了本行業(yè)移民的利益。

若實(shí)行同地同價政策,從表2中K工程來看,土地補(bǔ)償款的增幅最低也可以達(dá)到0.77%,移民的收益有了顯著提高,能夠更好地利用補(bǔ)償款進(jìn)行生計恢復(fù)。合理充分的貨幣補(bǔ)償能確保被征地農(nóng)民生活不下降,并且能隨著當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展自主選擇繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或是轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)安置。

3 同地同價政策帶來的負(fù)面影響與建議

同地同價政策的執(zhí)行能夠解決因水利水電工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低帶來的移民自身利益受到損害,與其他項(xiàng)目移民攀比帶來的社會不穩(wěn)定因素,進(jìn)而影響整個水利水電事業(yè)發(fā)展等問題,但同時也需要理性地認(rèn)識到,若執(zhí)行同地同價政策同樣會帶來一些負(fù)面風(fēng)險。

3.1 移民投資成本的增加

實(shí)行同地同價后,根據(jù)K工程測算土地補(bǔ)償款能夠在原來的基礎(chǔ)上增加51.43%,移民總投資將增加6.93%(表3)。水利水電工程屬于公益性建設(shè)項(xiàng)目,項(xiàng)目建設(shè)不以盈利為目的,投資業(yè)主的收益率比較低,若投資成本進(jìn)一步增加可能會加劇項(xiàng)目業(yè)主投資風(fēng)險,在移民投資占整個項(xiàng)目投資比越來越大的趨勢下,實(shí)行同地同價政策必將使得同一項(xiàng)目業(yè)主需要投入更多的資金,不利于本行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

水利水電工程屬于國家公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程,應(yīng)當(dāng)同其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,如公路鐵路項(xiàng)目一樣享受國家稅收減免的優(yōu)惠政策。根據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》(國務(wù)院第511號令,以下簡稱《占用稅暫行條例》)第九條規(guī)定,鐵路線路、公路線路、飛機(jī)場跑道、停機(jī)坪、港口、航道占用耕地,按每平方米2元的稅額征收。但同樣按照《占用稅暫行條例》執(zhí)行,經(jīng)統(tǒng)計分析,大部分地區(qū)水利工程的耕地占用稅稅額幅度在20～40元/m2之間,占用基本農(nóng)田的,在規(guī)定一般耕地適用稅額的基礎(chǔ)上提高50%,稅額幅度在30～60元/m2之間。同樣是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,水利水電工程征地僅耕地占用稅一項(xiàng)就需要付出比公路鐵路等其他建設(shè)工程10～30倍的成本,若能將稅費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)降到與公路鐵路項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)水平,那么項(xiàng)目業(yè)主在這部分減少的資金完全可以抵消因同地同價政策執(zhí)行帶來的征地補(bǔ)償款的增加。具體分析見表4。

表4 K工程同地同價后同稅的投資對比

3.2 同地同價可能帶來同庫不同策

由于區(qū)片綜合地價是以省為單位進(jìn)行發(fā)布的,各省各地方公布的價格標(biāo)準(zhǔn)差異較大,很多大型的水利水電工程會跨市或跨省建設(shè),若實(shí)行同地同價政策,則需要分別按照省級公布的征地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,會帶來同一工程不同標(biāo)準(zhǔn),即同庫不同策問題。如K工程涉及杭州市、湖州市、嘉興市共3市6區(qū),區(qū)片綜合地價不盡相同,最高的杭州市江干區(qū)達(dá)到了2 625 000元/hm2,而最低的湖州市德清縣征地綜合地價只有450 000元/hm2,同一個水電項(xiàng)目,兩個不同區(qū)縣的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則差了2 175 000元/hm2,造成了同庫不同價的情況,也會帶來移民的攀比心理,為項(xiàng)目帶來風(fēng)險。

建議實(shí)施的辦法是在相鄰的邊界地區(qū)采取的標(biāo)準(zhǔn)就高不就低,國家在實(shí)施該項(xiàng)工程前應(yīng)當(dāng)事先調(diào)查項(xiàng)目涉及地方的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),采取就高的原則專門制定該項(xiàng)目工程的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。采取就高的原則一方面能夠保證不損傷土地補(bǔ)償費(fèi)用較高地區(qū)移民的利益,不因本項(xiàng)目建設(shè)使得他們土地得到的收益部低于本地區(qū)其他移民;另一方面也是防止補(bǔ)償費(fèi)用較低方的移民產(chǎn)生攀比心理,認(rèn)為同一個項(xiàng)目為什么不執(zhí)行同樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),從而帶來移民的抵觸情緒,不利于項(xiàng)目的進(jìn)展與實(shí)施。在不搭界的地區(qū)依然嚴(yán)格按照地方制定的綜合區(qū)片價進(jìn)行補(bǔ)償,保證當(dāng)?shù)卣叩膱?zhí)行,避免帶來其他移民的不滿。

3.3 后扶政策與同地同價政策共同實(shí)行可能會引起其他項(xiàng)目移民的攀比

水利水電能源工程屬于國家重點(diǎn)扶持的項(xiàng)目,是為了“公共利益的需要”,按照“前期補(bǔ)償補(bǔ)助、后期扶持”的政策要求,符合條件的受影響移民將有資格享受國家專門的后期扶持政策,可選擇現(xiàn)金直補(bǔ),也可采取項(xiàng)目扶持,還可以實(shí)行兩者相結(jié)合。若實(shí)行同地同價后,本行業(yè)內(nèi)移民在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高的同時又能享受后扶政策,而其他項(xiàng)目的移民卻沒有資格享受,可能會引起其他項(xiàng)目移民的攀比心理,引發(fā)其他項(xiàng)目移民的不滿情緒。

我國水利水電工程建設(shè)期長、淹沒損失大、占地范圍廣,很多大型項(xiàng)目搬遷的是整個城,移民所有的生產(chǎn)資料甚至社會網(wǎng)絡(luò)均被破壞,給他們的生活帶來了極大的影響,不僅僅影響目前的人口,甚至對子孫后代也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響,因此,國家需要對這些移民有政策上的長期幫扶,保證他們的長遠(yuǎn)生計。雖然實(shí)行同地同價政策后,移民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有了提高,但是為了移民長期有效的發(fā)展與恢復(fù),還是應(yīng)該繼續(xù)執(zhí)行后期扶持政策,保證移民的長遠(yuǎn)生活有保障。

4 結(jié) 論

水利水電工程建設(shè)是關(guān)系到國計民生的大事,對項(xiàng)目征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的改革也是在長期實(shí)踐基礎(chǔ)上提出的,從目前的形勢來看,實(shí)行同地同價政策已是發(fā)展的必然趨勢,是保證移民利益,維護(hù)社會和諧穩(wěn)定,促進(jìn)水利水電事業(yè)發(fā)展的必要條件。本文在對浙江省K工程進(jìn)行征地補(bǔ)償測算的基礎(chǔ)上,分析在實(shí)行同地同價政策的過程中,需要考慮到正反兩方面的影響,既要保證移民收益也要考慮項(xiàng)目投資的風(fēng)險性;既要保證水電項(xiàng)目移民收益,也要照顧一般項(xiàng)目移民心理,在衡量多方的基礎(chǔ)上保證社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

[1]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院關(guān)于深化改革 嚴(yán)格土地管理的決定[EB/OL].[2005-08-12].http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/12/content_22138.htm.

[2]錢慧文.基于公益性水利工程傳統(tǒng)征地模式的分析思考[J].水利經(jīng)濟(jì),2009,27(6):47-50.

[3]劉卓穎,姚玉琴.同地同價政策對水利工程土地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用的影響[J].水利水電科技進(jìn)展,2011,31(3):40-42.

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[5]王曉映.論土地征收中的同地同價補(bǔ)償[J].新視野,2010(1):24-26.

[6]陳文澤,李蓉軍.機(jī)會主義、價格誠信與制度安排[J].財經(jīng)科學(xué),2007(6):69-75.