劉德民

加強(qiáng)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作的制度實(shí)踐

劉德民

黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部是一個(gè)地區(qū)或部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人，在領(lǐng)導(dǎo)班子中居于核心地位，其素質(zhì)高低、品德優(yōu)劣、作風(fēng)好壞，直接關(guān)系到本地本單位的事業(yè)發(fā)展，甚至一定程度上影響到區(qū)域內(nèi)黨群、干群關(guān)系及黨風(fēng)廉政建設(shè)的發(fā)展。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的重中之重。黨的十八大從提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的高度指出：“要進(jìn)一步加強(qiáng)干部人事制度改革，加強(qiáng)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、管理和監(jiān)督。”從實(shí)踐看，當(dāng)前對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的制度和手段雖多，但還不夠嚴(yán)密、不夠科學(xué)、不夠有效，必須引起高度重視。本文試結(jié)合鹽城市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)近年來(lái)的探索與實(shí)踐，就此問(wèn)題作一探討。

一、鹽城市加強(qiáng)對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督的實(shí)踐探索

近年來(lái)，鹽城市在加強(qiáng)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督工作中，始終堅(jiān)持大膽創(chuàng)新、積極實(shí)踐，突出重點(diǎn)、健全制度，有力提升了監(jiān)督工作的整體效能，較好地促進(jìn)了各級(jí)黨政正職干部依法履職、廉潔從政。

堅(jiān)持教育為先，加強(qiáng)廉政提醒。始終把加強(qiáng)教育擺在重要位置，根據(jù)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的崗位特點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)展教育引導(dǎo)。充分利用鹽城電視臺(tái)、中國(guó)鹽城網(wǎng)、鏡鑒網(wǎng)、移動(dòng)手機(jī)報(bào)等載體，采取上廉政黨課、觀看專(zhuān)題教育片等形式，不斷加大對(duì)“一把手”的教育提醒力度，進(jìn)一步營(yíng)造社會(huì)各界參與監(jiān)督的良好氛圍。自2006年起，連續(xù)七年在全市組織開(kāi)展“510”領(lǐng)導(dǎo)干部警示教育活動(dòng)，通過(guò)組織違紀(jì)違法人員現(xiàn)身說(shuō)法、圖片展覽、組織領(lǐng)導(dǎo)干部到監(jiān)獄接受警示教育等形式，促進(jìn)各級(jí)“一把手”樹(shù)立自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)。建立黨政“一把手”上廉政黨課制度，要求每年年中、年終分別為本地本部門(mén)全體干部職工上一堂廉政黨課。加強(qiáng)對(duì)“一把手”選拔任用中的廉政教育，嚴(yán)格實(shí)行任前考廉、考察示廉等制度。對(duì)新上任的科級(jí)以上干部，及時(shí)按照干部管理權(quán)限，由市縣黨委常委進(jìn)行任前廉政談話(huà)，不斷增強(qiáng)其廉潔從政意識(shí)。與此同時(shí)，從關(guān)心、愛(ài)護(hù)干部的角度出發(fā)，積極探索實(shí)施信訪(fǎng)預(yù)警告誡制度，對(duì)群眾反映黨員領(lǐng)導(dǎo)干部一些構(gòu)不成違紀(jì)或輕微違紀(jì)的問(wèn)題，通過(guò)函詢(xún)、談話(huà)等形式告誡其本人，從而使領(lǐng)導(dǎo)干部受到教育和警醒，及時(shí)認(rèn)識(shí)并改正錯(cuò)誤，防止問(wèn)題繼續(xù)發(fā)展和蔓延。這項(xiàng)制度實(shí)施以來(lái)，全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共發(fā)出《信訪(fǎng)函詢(xún)通知書(shū)》562份，實(shí)施信訪(fǎng)談話(huà)225人次、誡勉談話(huà)118人次，其中涉及黨政正職56人次。

積極創(chuàng)新思路，強(qiáng)化分權(quán)制衡。如何對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力從制度層面進(jìn)行規(guī)范和制約，是我們近幾年來(lái)大膽探索和實(shí)踐的重要內(nèi)容。2006年，我們?cè)跂|臺(tái)、大豐兩市試行了“一把手”四個(gè)不直接分管和集體討論末位表態(tài)制度。即“一把手”不直接分管人事工作，干部選拔任用實(shí)行民主推薦、集體研究，并按照公推公選、公開(kāi)選拔或競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式?jīng)Q定任用；不直接分管財(cái)務(wù)工作，單位明確一名分管領(lǐng)導(dǎo)簽核發(fā)票，“一把手”定期對(duì)單位的財(cái)務(wù)支出情況進(jìn)行審核把關(guān)，重大支出集體研究；不直接分管工程建設(shè)工作，工程建設(shè)項(xiàng)目由集體研究決定；不直接分管招投標(biāo)工作，項(xiàng)目招投標(biāo)委托招投標(biāo)管理部門(mén)實(shí)施。集體討論末位表態(tài)制，即涉及重大決策、重要干部的推薦、任免和獎(jiǎng)懲以及重要建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)安排和大額度資金的使用，除緊急處置突發(fā)事件外，都要由黨委（黨組）、總支（支部）會(huì)議集體討論后決定，集體討論時(shí)班子主要負(fù)責(zé)人末位表態(tài)，“一把手”事先不定調(diào)子，討論時(shí)不首先表態(tài)，重要事項(xiàng)投票表決，表決結(jié)果記錄在案。這一制度實(shí)施之后，班子成員對(duì)“一把手”決策方面的評(píng)價(jià)明顯好轉(zhuǎn)，投訴反映較以往大幅降低。

深化曬權(quán)述評(píng)，提升監(jiān)督實(shí)效。加強(qiáng)對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力行使監(jiān)督，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督的重要切入點(diǎn)。近年來(lái)，我們?cè)谡J(rèn)真研究黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部崗位特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在阜寧、建湖等地探索推行了訪(fǎng)廉、述廉、問(wèn)廉、評(píng)廉、用廉為主要內(nèi)容的科級(jí)“一把手”向縣委常委會(huì)、紀(jì)委常委會(huì)述廉評(píng)議制度。這一制度2010年實(shí)施以來(lái)，對(duì)試點(diǎn)地區(qū)所有科級(jí)“一把手”產(chǎn)生了較大震動(dòng)，得到了較好的社會(huì)反響。目前市紀(jì)委正在調(diào)研總結(jié)，計(jì)劃將這項(xiàng)工作在全市推開(kāi)并向上延伸到市級(jí)層面，以進(jìn)一步提升監(jiān)督層次、擴(kuò)大監(jiān)督效果。

加大查案力度，發(fā)揮震懾作用。加大對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法行為的查辦力度，充分發(fā)揮查辦案件的監(jiān)督功能，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督的重要手段。近年來(lái)，我們堅(jiān)持嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案，不斷加大對(duì)“一把手”違紀(jì)違法案件的查辦力度。2007年以來(lái)，全市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案查處科級(jí)以上干部482人，其中黨政正職干部143人，占29.7%；移送司法機(jī)關(guān)的科級(jí)以上干部70人，其中黨政正職干部23人，占32.9%。與此同時(shí)，堅(jiān)持充分發(fā)揮案件查辦的治本功能，堅(jiān)持“一案雙報(bào)告”制度，及時(shí)剖析黨員干部特別是“一把手”走上違紀(jì)違法道路的深層次原因，幫助發(fā)案單位查找教育、制度、監(jiān)督等方面存在的問(wèn)題和不足，采取有效措施，幫助建章立制，堵塞管理漏洞。2011年，我們還專(zhuān)門(mén)針對(duì)“一把手”違紀(jì)違法高發(fā)的態(tài)勢(shì)，圍繞規(guī)范、制約和監(jiān)督“一把手”權(quán)力行使，開(kāi)展了“四個(gè)一”系列教育活動(dòng)，即集中組織召開(kāi)“510”與“一把手”違法案件剖析大會(huì)、出臺(tái)規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)行的“四不直接分管”制度、組織“一把手”到監(jiān)獄或看守所接受警示教育、組織部分“一把手”向市紀(jì)委全委會(huì)報(bào)告履職情況等系列活動(dòng)，有力地促進(jìn)了“一把手”廉潔從政意識(shí)的提高。

二、對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督難的原因分析

這幾年，我們?cè)诩訌?qiáng)對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督方面進(jìn)行了一些探索與實(shí)踐，也采取了一系列的有力舉措，但是對(duì)“一把手”違紀(jì)違法案件的信訪(fǎng)反映仍然很多。2010年以來(lái)，在反映縣處級(jí)干部的信訪(fǎng)舉報(bào)223人中，擔(dān)任“一把手”的59人，占26.5%，其中縣（市、區(qū)）黨政正職8人，市直部門(mén)黨政正職18人。對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督難的原因是多方面的，在客觀上主要有體制和機(jī)制的因素，也有傳統(tǒng)習(xí)俗和人際關(guān)系的因素。在主觀上有監(jiān)督主體與客體的監(jiān)督意識(shí)問(wèn)題，也有被監(jiān)督者思想認(rèn)識(shí)和個(gè)人素質(zhì)的問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有以下四個(gè)方面：

權(quán)力過(guò)度集中導(dǎo)致監(jiān)督難。在現(xiàn)行的工作機(jī)制下，往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)“一把手”責(zé)任，黨政正職對(duì)一切問(wèn)題最終“拍板”，其手中握有人、財(cái)、物以及職位、機(jī)會(huì)等重要資源的實(shí)際決定權(quán)。以縣級(jí)地方黨委為例，雖然有規(guī)定縣委常委會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重大事項(xiàng)，縣委書(shū)記名義上只有一票，但卻擁有會(huì)前醞釀權(quán)、會(huì)議召集權(quán)、議程確定權(quán)等至關(guān)重要的權(quán)力，甚至具有對(duì)不同意見(jiàn)的最終裁決權(quán)，權(quán)力高度集中極易形成個(gè)人專(zhuān)權(quán)。

權(quán)力運(yùn)行封閉導(dǎo)致監(jiān)督難。黨內(nèi)重大事項(xiàng)決策、重大任務(wù)部署、干部的提拔、調(diào)動(dòng)和處理，一般都是常委會(huì)或書(shū)記辦公會(huì)研究決定，黨政正職手中權(quán)力邊界較為模糊，人、財(cái)、物以及重大決策方面實(shí)際權(quán)限沒(méi)有明確規(guī)定，加之權(quán)力公開(kāi)不夠，使黨內(nèi)外監(jiān)督難以及時(shí)有效，給腐敗留下了一定的機(jī)會(huì)和空間。

體制機(jī)制缺陷導(dǎo)致監(jiān)督難。在我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力體系中，明確規(guī)定了各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)都必須在編制、經(jīng)費(fèi)乃至人事安排上聽(tīng)從“一把手”安排，這就使“一把手”既是理論上的監(jiān)督對(duì)象，又是事實(shí)上的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督誰(shuí)，怎樣監(jiān)督，監(jiān)督到什么層次，都必須聽(tīng)從同級(jí)“一把手”的安排。因此，很難對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督。

思想觀念因素導(dǎo)致監(jiān)督難。一方面，少數(shù)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)還持有一定的特權(quán)思想，從心理上抵制監(jiān)督，主動(dòng)、自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，甚至把所在的地方和單位看成自己的“私人領(lǐng)地”，認(rèn)為監(jiān)督是對(duì)自己的冒犯，把班子內(nèi)部的監(jiān)督看成是拆臺(tái)，把不同意見(jiàn)看成是“雜音”，甚至還有的對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)；另一方面，從監(jiān)督主體干部群眾來(lái)說(shuō)，有相當(dāng)一部分同志沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到自己既是被監(jiān)督者，又是監(jiān)督者。有的擔(dān)心影響上下級(jí)關(guān)系，怕遭到打擊報(bào)復(fù)；有的雖然對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)干部的錯(cuò)誤和違法違紀(jì)行為內(nèi)心極為反對(duì)，但抱著事不關(guān)己、高高掛起的態(tài)度；還有的從自身利益考慮，對(duì)“一把手”事事附和，甚至為了取悅領(lǐng)導(dǎo)放棄原則。

三、圍繞權(quán)力的配置和運(yùn)行，進(jìn)一步深化對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督

對(duì)黨政“一把手”監(jiān)督難，固然有監(jiān)督者和被監(jiān)督者認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，但更重要的是監(jiān)督機(jī)制不順和監(jiān)督制度不完善問(wèn)題。結(jié)合新的形勢(shì)要求，我們認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督管理，關(guān)鍵是要圍繞權(quán)力配置和運(yùn)行把好“五關(guān)”，保證權(quán)力的正確行使，防止權(quán)力被濫用。

把好配置關(guān)，確保權(quán)力結(jié)構(gòu)合理。權(quán)力被濫用，以權(quán)謀私行為得以發(fā)生，一個(gè)根本原因就是權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、配置不科學(xué)、運(yùn)行不規(guī)范和內(nèi)部缺乏有效的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)黨政正職的監(jiān)督，前提首先要解決好權(quán)力配置問(wèn)題，對(duì)其過(guò)分集中的權(quán)力，進(jìn)行必要的分解和制約，真正使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對(duì)獨(dú)立行使。鄧小平同志曾指出：“領(lǐng)導(dǎo)干部的情況，上級(jí)不是能天天看到的，下級(jí)也不是能天天看到的，而同級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)成員彼此是最熟悉的?！币虼?，在一個(gè)班子內(nèi)部形成既高效運(yùn)行、又相互制約的合理分工，是加強(qiáng)對(duì)黨政正職以及班子成員之間相互監(jiān)督的根本辦法。這幾年，鹽城探索推行的一把手“四不直接分管”制度，就是這方面的有益嘗試。同時(shí)，要建立健全班子成員之間監(jiān)督失察追究制度，一旦發(fā)生問(wèn)題，對(duì)相關(guān)責(zé)任人要進(jìn)行問(wèn)責(zé)追究，以硬性規(guī)定保障、推動(dòng)班子內(nèi)副職對(duì)正職的監(jiān)督。

把好決策關(guān)，確?？茖W(xué)民主決策。決策權(quán)在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于重要位置。要進(jìn)一步明確黨政正職的決策權(quán)力范圍，規(guī)定哪些問(wèn)題必須集體討論決定，哪些問(wèn)題實(shí)行分工決策，規(guī)范需要集體決策的重大事項(xiàng)范圍。要堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和民主決策，不斷深化和健全民主集中制，重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用，必須按照“事前告知、議題表述、充分討論、末位定論、如實(shí)記錄、備案存檔”的步驟，進(jìn)行集體決策，真正做到?jīng)Q策科學(xué)化、民主化、程序化。建立健全公眾參與、專(zhuān)家論證和決策行為相結(jié)合的決策機(jī)制，強(qiáng)化專(zhuān)家在決策論證中的作用，保障人民群眾參與決策。

把好執(zhí)行關(guān)，推行權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行。推行權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行，首先要規(guī)范黨政正職各類(lèi)權(quán)力行使的規(guī)則和程序，完善執(zhí)行權(quán)的全程監(jiān)控，最大限度地減少權(quán)力不當(dāng)行使的空間和條件。要進(jìn)一步深化黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)等各項(xiàng)公開(kāi)制度，最大限度地增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度和群眾知情度。要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)督方式，積極推行黨內(nèi)情況通報(bào)、情況反映、廉政承諾、述職述廉、民主評(píng)議、問(wèn)責(zé)罷免等制度，同時(shí)把黨內(nèi)監(jiān)督與專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾民主監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，整合監(jiān)督資源，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。特別要落實(shí)好群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)，嚴(yán)肅查處壓制批評(píng)、打擊報(bào)復(fù)等嚴(yán)重侵犯黨員民主權(quán)利的行為，保證人民群眾和普通黨員監(jiān)督權(quán)的行使。

把好問(wèn)責(zé)關(guān)，保證權(quán)力責(zé)任一致。從公共管理的核心理念來(lái)看，權(quán)力和責(zé)任必須一致，這是基本的原則。只有這樣，才能保證掌權(quán)者謹(jǐn)慎用權(quán)、合理用權(quán)。有權(quán)必須有責(zé)任，沒(méi)有責(zé)任的權(quán)力是無(wú)限度的、不合理的權(quán)力。要按照“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”的要求，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核，推行權(quán)力問(wèn)責(zé)制，針對(duì)黨政正職領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行情況，制訂量化考核標(biāo)準(zhǔn)，定期組織評(píng)議考核，將權(quán)力運(yùn)行情況的評(píng)議融入干部年度考核和黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的檢查之中。實(shí)行權(quán)力運(yùn)行情況責(zé)任倒查和跟蹤問(wèn)責(zé)制，對(duì)因失職瀆職、濫用職權(quán)，不作為、亂作為的，嚴(yán)肅追究黨紀(jì)責(zé)任、政紀(jì)責(zé)任和法律責(zé)任。

把好懲治關(guān)，強(qiáng)化監(jiān)督制約效力。如果沒(méi)有懲治，任何監(jiān)督都是乏力的。懲治不僅可以使監(jiān)督更具權(quán)威性和威懾力，而且也是最有效的監(jiān)督形式。這些年，鹽城在加大力度查處“一把手”違紀(jì)違法案件的同時(shí)，注重對(duì)“一把手”典型案件進(jìn)行剖析通報(bào)，在全市形成了較好的警示和震懾作用。因此，對(duì)黨政正職濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落的，要加大懲處力度，始終保持懲治腐敗的強(qiáng)勁勢(shì)頭。尤其要圍繞黨政正職腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的部位和環(huán)節(jié)，著力查辦利用決策權(quán)中飽私囊、利用人事權(quán)收受賄賂等行為，提高腐敗成本，讓濫用職權(quán)者在政治上身敗名裂、經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)、心理上追悔莫及。

（作者系中共鹽城市委常委、市紀(jì)委書(shū)記）

責(zé)任編輯：張功杭