甘肅革命老區(qū)振興中的“三農(nóng)”問(wèn)題研究

李 明

（甘肅省財(cái)政廳，蘭州 730000）

甘肅革命老區(qū)包括甘肅的慶陽(yáng)、平?jīng)觥足y市會(huì)寧縣。在八年抗戰(zhàn)和三年解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間甘肅革命老區(qū)為奪取全國(guó)抗戰(zhàn)勝利和全國(guó)解放做出了巨大的貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放以后，甘肅革命老區(qū)和全國(guó)一樣，“三農(nóng)”問(wèn)題在各個(gè)方面都取得了巨大的成就。但由于特殊的自然地理環(huán)境和經(jīng)濟(jì)區(qū)域處于的劣勢(shì)性、生態(tài)脆弱性等等方面，使“三農(nóng)”問(wèn)題表現(xiàn)出其特殊性。當(dāng)前，甘肅革命老區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)依然薄弱，農(nóng)村總體上發(fā)展仍然落后，與城市的差距日趨擴(kuò)大，農(nóng)民人均純收入依然較低，農(nóng)民生活水平與城市居民相差較為懸殊。至今，“三農(nóng)”問(wèn)題仍是甘肅革命老區(qū)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的最大難題。

一、甘肅革命老區(qū)三農(nóng)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)業(yè)化水平低

1.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，抗御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。陜甘寧革命老區(qū)地處蒙古高原和黃土高原的交界地帶，自然條件嚴(yán)酷，干旱、低溫凍害、冰雹等多種自然災(zāi)害頻發(fā)，降水量小而蒸發(fā)量大，水資源嚴(yán)重缺乏。如表1所示，平?jīng)鍪腥司?、畝均水資源占有量分別只有598立方米和241立方米，為全國(guó)的22%和13.2%，全省的54.4%和43.1%；慶陽(yáng)市人均、畝均水資源占有量分別只有360立方米和110立方米，為全國(guó)的13%和6.02%，全省的32.7%和19.7%。平?jīng)鍪泻蛻c陽(yáng)市無(wú)論是人均水資源占有量還是畝均水資源占有量與全國(guó)、全省水平相比，懸殊比較大。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源量2000立方米為嚴(yán)重缺水邊緣，人均1000立方米為人類生存起碼要求。從數(shù)字可以看出，平?jīng)鍪泻蛻c陽(yáng)市人均水資源量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際上滿足人類生存的最低要求。就是和周邊地市相比，也處于劣勢(shì)。這種自然條件對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)提出了很高的要求。但從實(shí)際來(lái)看，革命老區(qū)大多水利設(shè)施修建于二十世紀(jì)六、七十年代，經(jīng)過(guò)幾十年的運(yùn)行，不少工程存在老化嚴(yán)重、效益衰減等問(wèn)題，雖然各級(jí)政府近年來(lái)投入了大量人力、財(cái)力、物力進(jìn)行建設(shè)，但由于地方財(cái)政困難，市、縣級(jí)配套資金落實(shí)難度大，一定程度上制約了水利可持續(xù)發(fā)展的步伐。當(dāng)前，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施總體上仍是供不應(yīng)求，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力較低，大面積的災(zāi)害頻繁發(fā)生，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

表1 甘肅省革命老區(qū)降水量和蒸發(fā)量比較

2.農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。當(dāng)前，革命老區(qū)農(nóng)林牧漁結(jié)構(gòu)不盡合理，種植業(yè)在農(nóng)業(yè)增加值中比重較高，而畜牧業(yè)、林業(yè)增加值在農(nóng)業(yè)增加值中所占的比重仍然較低。以慶陽(yáng)為例，2010年慶陽(yáng)市種植業(yè)和畜林業(yè)農(nóng)業(yè)增加值所占比重分別為為80.1%和16.3%。從產(chǎn)值情況看，2010年種植業(yè)和畜林業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重分別為78.2%和14.4%。2011年慶陽(yáng)市農(nóng)、林、牧、漁及服務(wù)業(yè)分項(xiàng)增加值占總增加值的比重依次為79.89%、1.09%、15.59%、0.01%和3.43%。可見(jiàn)，無(wú)論是增加值還是總產(chǎn)值種植業(yè)比重均偏高，畜牧業(yè)、林業(yè)發(fā)展總體呈下降趨勢(shì)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理致使農(nóng)產(chǎn)品供給總量無(wú)法滿足工業(yè)化需求，難以滿足城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)后對(duì)農(nóng)產(chǎn)品提出的需要。

3.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低。革命老區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展總體上還處在起步階段，主要表現(xiàn)在：特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局分散，農(nóng)產(chǎn)品基地規(guī)模普遍偏小，龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力不足，專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)體系還未完全形成，與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)相關(guān)的技術(shù)和信息服務(wù)體系的建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和品牌化開(kāi)發(fā)等尚處在較低層次，農(nóng)民從特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的收益較低，特色產(chǎn)業(yè)投融資難，農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)缺乏等。這些問(wèn)題的存在，影響和制約了甘肅革命老區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展。從生產(chǎn)的產(chǎn)品看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求產(chǎn)品的商品率，而老區(qū)主要表現(xiàn)為自給自足，商品化程度低。較低的商品率致使農(nóng)業(yè)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)跟不上，產(chǎn)業(yè)鏈條短，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)處于低層次的原料生產(chǎn)階段。從投入和資本積累看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求高投入、高產(chǎn)出，積累少，導(dǎo)致了老區(qū)農(nóng)業(yè)自我發(fā)展能力較差，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（二）農(nóng)民收入增長(zhǎng)不穩(wěn)定，貧困人口較多

1.農(nóng)民收入增長(zhǎng)不穩(wěn)定。從表2可知，近五年慶陽(yáng)市、平?jīng)鍪泻蜁?huì)寧縣農(nóng)民人均純收入自2006年至2010年年均增幅波動(dòng)性較大，例如2007年慶陽(yáng)市農(nóng)民人均收入增幅只有8.3%，2008年增幅高達(dá)17.5%，2009年又回落到12.6%。由此可以看出農(nóng)民收入增長(zhǎng)不穩(wěn)定，忽高忽低受政策影響較大。

表2 2006—2010年農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)單位：元 ／%

2.貧困人口較多。根據(jù)國(guó)家確定的最新扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，慶陽(yáng)市的華池縣、環(huán)縣、合水縣、寧縣、鎮(zhèn)原縣，平?jīng)鍪械那f浪縣、靜寧縣和白銀市會(huì)寧縣列入其中。甘肅革命老區(qū)是甘肅省貧困人口相對(duì)較集中的地區(qū)之一，農(nóng)民人均純收入在全省平均水平以下。按2011年人均純收入2300元的新扶貧標(biāo)準(zhǔn)，慶陽(yáng)市貧困人口高達(dá)93.49萬(wàn)，貧困發(fā)生率為43.3%，整體性貧困、收入性貧困、生態(tài)性貧困特征十分明顯。而且貧困人口收入水平很低，慶陽(yáng)市貧困地區(qū)農(nóng)民收入平均只有2573元，與全國(guó)、全省、全市農(nóng)民人均純收入分別相差3346元、735元和581元。雖然目前溫飽問(wèn)題已基本解決，但由于大多數(shù)貧困戶缺乏穩(wěn)固持續(xù)的增收渠道。收入低而不穩(wěn)，一旦遭遇天災(zāi)人禍，極易返貧。

（三）農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低

1.城鎮(zhèn)化水平滯后，城鄉(xiāng)收入差距較大。城鎮(zhèn)化水平是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)志。如表3所示，慶陽(yáng)市2005年和2010年的城鎮(zhèn)化水平分別為20.0%和28.1%。平?jīng)鍪?005年和2010年的城鎮(zhèn)化水平分別為21.3%和33%。盡管兩市從2005年到2010年5年間城鎮(zhèn)化率提高了8.1%和11.7%。但橫向?qū)Ρ?，慶陽(yáng)市和平?jīng)鍪谐擎?zhèn)化率還遠(yuǎn)低于甘肅省和全國(guó)平均水平。城鎮(zhèn)化率低使得甘肅革命老區(qū)中小城鎮(zhèn)在吸納農(nóng)村人口、集聚產(chǎn)業(yè)、為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供多方面服務(wù)的作用沒(méi)有得到有效的發(fā)揮，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低。

在城鄉(xiāng)人均收入方面，盡管在“十五”和“十一五”期間，在國(guó)家西部大開(kāi)發(fā)政策和強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的大力支持下，革命老區(qū)農(nóng)村居民的人均純收入在持續(xù)增加。如表3所示，慶陽(yáng)市和平?jīng)鍪修r(nóng)民人均純收入從2005年的1739元和1940元分別上升到2010年的3154元和3115元，但是相對(duì)城鎮(zhèn)居民的收入增長(zhǎng)趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，這種增長(zhǎng)幅度是微乎其微的。從城鄉(xiāng)收入比方面來(lái)看，2010年慶陽(yáng)市和平?jīng)鍪械某青l(xiāng)收入比為3.95∶1和 3.7∶1，遠(yuǎn)高于全國(guó) 3.2∶1的水平，如表 4所示慶陽(yáng)和平?jīng)鍪腥司青l(xiāng)收入差距越來(lái)越大，而且這種差距有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)。

表3 “十五”和“十一五”期間革命老區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展主要指標(biāo)單位：%／元

表4 2006—2011年慶陽(yáng)市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)額的比較單位：元

2.農(nóng)村全面小康實(shí)現(xiàn)程度低。從全面建設(shè)小康社會(huì)的六大方面—經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、生活質(zhì)量、民主法制、文化教育和資源環(huán)境—的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2010年中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度達(dá)到80.1%，西部為71.4%。而根據(jù)2010年甘肅省慶陽(yáng)市農(nóng)村全面小康監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，2010年，慶陽(yáng)市農(nóng)村全面小康建設(shè)綜合實(shí)現(xiàn)程度僅為32.3%，比2009年提高了5.9個(gè)百分點(diǎn)，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合實(shí)現(xiàn)程度為-12.82%，社會(huì)發(fā)展綜合實(shí)現(xiàn)程度為82.10%，資源和環(huán)境綜合實(shí)現(xiàn)程度為31.43%。從表5中國(guó)四大區(qū)域全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度和表6慶陽(yáng)市和甘肅省全面小康實(shí)現(xiàn)程度比較可以看出，慶陽(yáng)市農(nóng)村的全面小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度與東中部地區(qū)的差距非常懸殊，與全省全面小康實(shí)現(xiàn)程度的差距也比較大，特別是慶陽(yáng)市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平指標(biāo)為負(fù)，生活質(zhì)量、文化環(huán)境和資源環(huán)境指標(biāo)也很低，從一定程度上講，甘肅革命老區(qū)實(shí)現(xiàn)甘肅省十二次黨代會(huì)提出的2020年與全國(guó)同步步入小康社會(huì)和黨的十八大報(bào)告提出全面建成小康社會(huì)任務(wù)非常艱巨。

二、制約甘肅革命老區(qū)三農(nóng)發(fā)展的突出因素

（一）特殊的自然環(huán)境及水資源缺乏

甘肅革命老區(qū)地處蒙古高原和黃土高原的交界地帶，境內(nèi)山大溝深、自然條件嚴(yán)酷，耕地較為貧瘠，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。一是水土流失嚴(yán)重。慶陽(yáng)市和平?jīng)鍪械靥廃S土高坡，水土流失面積占總面積的87%，每年流失的土壤總量達(dá)1.68億噸。嚴(yán)重的水土流失，使農(nóng)村失去大量地表有機(jī)土壤，使得革命老區(qū)的耕地愈加貧瘠，并導(dǎo)致土地退化，生態(tài)惡化。二是水資源短缺，農(nóng)業(yè)缺水問(wèn)題嚴(yán)重。以慶陽(yáng)市為例，慶陽(yáng)地處黃土高原溝壑區(qū)，降水是全市河流的主要補(bǔ)給形式，年平均降水量只有561毫米，蒸發(fā)量高達(dá)2000毫米，干旱災(zāi)害頻發(fā)。

表5 2000—2010年中國(guó)四大區(qū)域全面建設(shè)小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)程度單位：%

表6 2010年慶陽(yáng)市和甘肅省全面小康實(shí)現(xiàn)程度單位：%

（二）市場(chǎng)的制約

甘肅革命老區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式，生產(chǎn)方式落后，農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度很低?？傮w上看，農(nóng)業(yè)還具有自足自給的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特征，沒(méi)有轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和市場(chǎng)化運(yùn)作為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)軌道上來(lái)。當(dāng)前，平?jīng)龊蛻c陽(yáng)兩市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)依然存在諸如生產(chǎn)規(guī)模小、技術(shù)含量少、市場(chǎng)化程度低、資金短缺和人才匱乏等問(wèn)題，這些因素極大的限制了這些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，也使其帶動(dòng)農(nóng)戶、增加農(nóng)民收入的作用受到限制。市場(chǎng)制約還表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是甘肅革命老區(qū)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)發(fā)育程度低，部分縣區(qū)市場(chǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施和軟件建設(shè)滯后，各種產(chǎn)銷合作組織、民間流通組織等市場(chǎng)中介組織發(fā)展滯后。以慶陽(yáng)市為例，全市2011年僅有1戶國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)，223家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)中年銷售收入過(guò)2000萬(wàn)的僅33戶，過(guò)億元的僅5戶。龍頭企業(yè)量少質(zhì)弱，“龍頭”作用發(fā)揮不充分。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化各要素之間的配置不盡合理，“訂單農(nóng)業(yè)”、“公司+專業(yè)合作社+基地+農(nóng)戶”等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式作用發(fā)揮不充分，“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制尚未建立。二是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的經(jīng)常波動(dòng)。農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展滯后，缺乏良好的收購(gòu)機(jī)制，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抗御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)，增產(chǎn)不一定增收，增收不一定持續(xù)。三是近年來(lái)電價(jià)、水價(jià)、油價(jià)、種價(jià)、飼料和化肥等生產(chǎn)資料價(jià)格較大幅度的上漲，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，一定程度上抵消了減免農(nóng)牧業(yè)稅、糧食補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來(lái)的收益，直接影響了農(nóng)民增收的幅度。同時(shí)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格快速上漲的同時(shí)，勞動(dòng)力及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)價(jià)格也呈快速上漲趨勢(shì)。生產(chǎn)投入的增加，使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲給農(nóng)民增加的收入被抵消。農(nóng)民增收很有限，得到的實(shí)惠不多。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施的制約

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)民增收必不可少的基礎(chǔ)條件，更是新農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，甘肅革命老區(qū)當(dāng)?shù)卣e極爭(zhēng)取和籌措資金，狠抓農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，相繼實(shí)施并建成了一大批基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)灌溉、人畜飲水、鄉(xiāng)村公路、農(nóng)業(yè)基地等建設(shè)項(xiàng)目，極大地改善了農(nóng)村用電、用水、交通條件和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。但是，甘肅革命老區(qū)由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，農(nóng)民行路難、吃水難、看病貴、保障低的問(wèn)題仍然比較突出。如表7所示，革命老區(qū)清潔能源利用率，自來(lái)水通道率依然非常低，行政村油路通達(dá)率和自來(lái)水入戶率依然較低。

（四）科技水平和農(nóng)民自身素質(zhì)的制約

農(nóng)民收入的提高，歸根到底要依靠科技進(jìn)步和農(nóng)民自身素質(zhì)的提高。然而，由于諸多因素的制約，甘肅革命老區(qū)農(nóng)業(yè)科技水平卻相當(dāng)落后，農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)也不健全，科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推動(dòng)作用不顯著。尤其在革命老區(qū)部分縣，農(nóng)業(yè)科技水平不高已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的提高?，F(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣部門與龍頭企業(yè)之間的聯(lián)合程度也較低，從而阻礙了把分散的農(nóng)戶組織起來(lái)形成規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)度，影響了農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)向千家萬(wàn)戶的推廣和向農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的滲透，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

表7 2011年慶陽(yáng)市農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

農(nóng)民自身素質(zhì)的高低也直接影響著農(nóng)民家庭生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展和收入的水平。如表8所示，根據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，目前慶陽(yáng)平?jīng)鰞墒修r(nóng)村勞動(dòng)力文化程度相對(duì)偏低，農(nóng)村勞動(dòng)力70%以上屬于初中以下的文化程度。農(nóng)民素質(zhì)的低下一方面限制了農(nóng)民自身從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，也使外出務(wù)工的領(lǐng)域狹小，多數(shù)農(nóng)民仍靠出賣苦力掙錢。另一方面在當(dāng)?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民由于對(duì)日新月異的農(nóng)業(yè)科技掌握不熟練，也難以適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的要求，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，直接制約著農(nóng)民增收。

表8 2010年慶陽(yáng)市，平?jīng)鍪修r(nóng)村勞動(dòng)力文化程度構(gòu)成

三、促進(jìn)甘肅革命老區(qū)三農(nóng)振興的總體思路和財(cái)稅政策建議

（一）繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)三農(nóng)的投入

1.以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，加大對(duì)水利設(shè)施投入力度。水利是農(nóng)業(yè)的命脈。水利設(shè)施是制約甘肅革命老區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主要障礙因素。因此，增加農(nóng)業(yè)水利設(shè)施投入，加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件已勢(shì)在必行。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施包括很多方面，但就目前甘肅革命老區(qū)現(xiàn)狀看，中央和省級(jí)財(cái)政首先應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)大中型灌排工程、水資源利用工程、水土保持工程的投入，提高老區(qū)供水保障能力。一是中央財(cái)政在安排基本建設(shè)投資規(guī)模時(shí)，應(yīng)保證預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資比例向甘肅革命老區(qū)在內(nèi)的老少邊窮地區(qū)傾斜，確保財(cái)政對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的投入穩(wěn)步增長(zhǎng)。省級(jí)財(cái)政應(yīng)積極爭(zhēng)取中央財(cái)政加大對(duì)老區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，加快推進(jìn)農(nóng)村飲水安全建設(shè)，全面解決農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問(wèn)題。積極推進(jìn)集中供水工程建設(shè)，提高農(nóng)村自來(lái)水普及率，發(fā)展城鄉(xiāng)一體化供水。大力推進(jìn)污水處理回用，積極開(kāi)展再生水、雨洪水、礦井水和苦咸水的利用。二是要發(fā)揮財(cái)政稅收的導(dǎo)向作用。在財(cái)政政策方面，財(cái)政可以利用財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，鼓勵(lì)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金加大對(duì)老區(qū)重點(diǎn)水利工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的信貸支持。引導(dǎo)更多社會(huì)資金增加農(nóng)業(yè)投入，同時(shí)擴(kuò)大財(cái)政資金導(dǎo)向范圍，增加財(cái)政資金與社會(huì)資金投入的比例。在稅收政策方面，建議國(guó)家稅務(wù)部門對(duì)社會(huì)資金來(lái)甘肅革命老區(qū)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)投資給予更大幅度的稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)的農(nóng)業(yè)投資稅負(fù)，提高農(nóng)業(yè)投資的吸引力，引導(dǎo)工商資金、信貸資金、民營(yíng)資本等投入農(nóng)業(yè)，改變老區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀。

2.加大科技和教育投入，促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收。科技是第一生產(chǎn)力，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本動(dòng)力。針對(duì)甘肅革命老區(qū)科技教育落后的現(xiàn)狀，一是要加大農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入，采取各種形式培訓(xùn)農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)技能，促進(jìn)教育環(huán)境改善和人力資本累積效應(yīng)的形成。二是加大農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)投入，從根本上擺脫農(nóng)民看病難的困境，提高勞動(dòng)者身體素質(zhì)和生產(chǎn)能力。三是應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中專項(xiàng)列入農(nóng)民及農(nóng)民工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，讓農(nóng)民及農(nóng)民工從政府提供的公共服務(wù)中吸取更多的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代科技知識(shí)的“營(yíng)養(yǎng)”，提高務(wù)工、務(wù)農(nóng)技能及科技素質(zhì)，增強(qiáng)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和闖市場(chǎng)的本領(lǐng)。

3.加大對(duì)生態(tài)投入，努力改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。甘肅革命老區(qū)實(shí)施退耕還林十多年來(lái)，缺林少綠、干旱多沙、生態(tài)環(huán)境極其脆弱的黃土高原發(fā)生了重大變化。但是，隴東黃土高原溝壑區(qū)的植被覆蓋度依然較低，水土流失仍然很嚴(yán)重，礦產(chǎn)資源的不當(dāng)開(kāi)采等生態(tài)破壞現(xiàn)象未得到有效遏制；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題更加突出，面源污染難以得到有效的遏制，將進(jìn)一步加劇水體、土壤的污染和生態(tài)系統(tǒng)退化，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。建議中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)對(duì)甘肅革命老區(qū)實(shí)施退耕還林、退牧還草、公益林補(bǔ)償、天然林資源保護(hù)、三北防護(hù)林體系建設(shè)及黃土高原丘陵溝壑區(qū)和小流域綜合治理等重點(diǎn)生態(tài)工程給予財(cái)力傾斜，加大轉(zhuǎn)移支付力度，著力推進(jìn)黃土丘陵溝壑區(qū)、干旱風(fēng)沙區(qū)、土石山區(qū)水土流失綜合治理，加大坡耕地綜合整治及淤地壩建設(shè)力度，促進(jìn)工礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)。加強(qiáng)基本農(nóng)田（草場(chǎng)）和農(nóng)村能源等建設(shè)，積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，切實(shí)解決好農(nóng)牧民吃飯、燒柴、增收等長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。

（二）財(cái)政要支持發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)

甘肅革命老區(qū)地處西部，水資源不足，生態(tài)環(huán)境脆弱，區(qū)位條件不利，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化發(fā)展緩慢，但是革命地區(qū)物產(chǎn)豐富，盛產(chǎn)油料、蕎麥、小米、燕麥、黃豆等特色小雜糧，是甘肅優(yōu)質(zhì)農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地，是全國(guó)蘋果生產(chǎn)最佳緯度區(qū)，具有比較優(yōu)勢(shì)的特色農(nóng)產(chǎn)品繁多。所以應(yīng)立足老區(qū)本地資源優(yōu)勢(shì)，按照市場(chǎng)需求，因地制宜，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。目前，慶陽(yáng)市、平?jīng)鍪泻蜁?huì)寧縣初步建立起了一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)。慶陽(yáng)市確立了草畜、果品、瓜菜三大優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。平?jīng)鍪写蛩阕龃笞鰪?qiáng)“金果”、“紅?！眱纱笃放浦еa(chǎn)業(yè)。這些規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)，需要大量的投入。作為財(cái)政職能來(lái)講：一是應(yīng)建立“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。進(jìn)一步加大支農(nóng)力度，確保每年預(yù)算內(nèi)用于農(nóng)業(yè)支出的增幅高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅；不斷完善對(duì)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)移支付制度，簡(jiǎn)化和歸并過(guò)多的專項(xiàng)撥款種類，在扶持政策上區(qū)別對(duì)待。省市縣財(cái)政在預(yù)算中安排專項(xiàng)資金支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，著力推進(jìn)甘肅革命老區(qū)優(yōu)質(zhì)糧、果、蔬、畜等特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大加工規(guī)模，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。著力優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，大力發(fā)展旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)；積極引進(jìn)和培育大型農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，打造具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的知名品牌；培育馬鈴薯、玉米、小雜糧、果品、羊絨、皮毛、牛羊肉等特色農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群，建設(shè)一批特色果蔬農(nóng)產(chǎn)品加工基地，支持有條件縣區(qū)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。二是加強(qiáng)融資支持。省市財(cái)政要把農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)列為重點(diǎn)扶持對(duì)象，積極予以信貸支持，幫助企業(yè)解決技術(shù)改造資金和運(yùn)轉(zhuǎn)資金困難等問(wèn)題。同時(shí)積極采取有效措施引導(dǎo)工商資本、民間資本和個(gè)人資金投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。三是加強(qiáng)特色基地建設(shè)。引導(dǎo)龍頭企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)域，采取“公司+基地+農(nóng)戶”、“協(xié)會(huì)+基地+農(nóng)戶”等多種模式，建設(shè)一批高效益的特色農(nóng)產(chǎn)品基地。積極發(fā)展農(nóng)業(yè)合作組織，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)組織化程度。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，為農(nóng)民持續(xù)增收增強(qiáng)后盾

長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源城鄉(xiāng)配置失衡，造成了城鄉(xiāng)居民所享受公共服務(wù)的巨大差異。

近年來(lái)，在革命老區(qū)廣大農(nóng)村初步建立了農(nóng)村社會(huì)救助體系、農(nóng)村醫(yī)療保障體系及農(nóng)村五保戶供養(yǎng)機(jī)制等等。但由于財(cái)力所限，這些保障體系的覆蓋面還相當(dāng)有限，保障層次還相當(dāng)?shù)汀＝窈髴?yīng)不斷加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，逐步建立和完善與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，以基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、最低生活保障為重點(diǎn)，城鄉(xiāng)對(duì)接、多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系。一是應(yīng)建立健全以低保、五保、入學(xué)救助、住房救助、醫(yī)療救助、法律援助和臨時(shí)救助等為主要內(nèi)容的救助制度，不斷完善農(nóng)村社會(huì)救助體系。二是應(yīng)積極探索建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立“以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、政府予以扶持”的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，使農(nóng)民養(yǎng)老由靠子孫變?yōu)榭孔约?、社?huì)和政府共同養(yǎng)老。三是應(yīng)不斷改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療財(cái)政補(bǔ)助和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，著力解決農(nóng)民看病難、看病貴問(wèn)題，盡可能使更多的人從中受益，有效防止農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”，為農(nóng)民持續(xù)增收鋪好路，搭好橋。

（四）建立農(nóng)業(yè)保障體系和保險(xiǎn)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力

農(nóng)業(yè)相對(duì)經(jīng)濟(jì)效益較低的“弱質(zhì)性”和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)地位的特殊性，決定了建立健全農(nóng)業(yè)支持和保障體系成為農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)民收入增長(zhǎng)急需解決的問(wèn)題。從發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)看，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中，大都形成了一套較為完善的農(nóng)業(yè)保障體系。不同類別的政策措施從不同角度發(fā)揮作用，共同實(shí)現(xiàn)既能穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又保障農(nóng)戶收入的政策目標(biāo)。甘肅革命老區(qū)地處西北內(nèi)陸，干旱半干旱地區(qū)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，特別是抗擊自然災(zāi)害和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱。要改變這種狀況，一是要盡快建立起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)預(yù)警機(jī)制，完善信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，及時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)以銷定產(chǎn)。二是政府應(yīng)積極建立和推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)機(jī)制。中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)老區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的財(cái)政支持和扶持，進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御災(zāi)害的能力，使農(nóng)民的災(zāi)害損失能降到最小程度。中央和省盡快考慮將老區(qū)特色產(chǎn)業(yè)蘋果列入全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，這對(duì)于減少和降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)災(zāi)害損失，促進(jìn)果產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保老區(qū)農(nóng)民增收有著重要作用。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金，用于農(nóng)產(chǎn)品豐收或歉收市場(chǎng)調(diào)節(jié)，保護(hù)農(nóng)民利益，改變過(guò)去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)和收益不對(duì)稱的弊端，構(gòu)筑農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)控制體系，加大對(duì)農(nóng)村保險(xiǎn)的扶持力度，降低農(nóng)村的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）發(fā)揮財(cái)稅政策及資金的導(dǎo)向作用，吸引和帶動(dòng)社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)，為農(nóng)民持續(xù)增收解決“瓶頸”問(wèn)題

甘肅革命老區(qū)農(nóng)村金融環(huán)境欠佳及農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資本匱乏是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的重要因素之一。作為財(cái)政，一是應(yīng)通過(guò)財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等手段，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向擁有好項(xiàng)目和有資產(chǎn)擔(dān)保及良好信譽(yù)的農(nóng)民提供貸款，幫助他們完成資本原始積累并迅速發(fā)展壯大。二是應(yīng)對(duì)發(fā)展后勁強(qiáng)、對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展影響大的龍頭企業(yè)在創(chuàng)業(yè)階段實(shí)行稅收、信貸、貼息等方面的優(yōu)惠政策，促使其盡快做大做強(qiáng)，成為帶動(dòng)農(nóng)民持續(xù)增收的中堅(jiān)力量。三是應(yīng)積極運(yùn)作成立中小企業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，通過(guò)設(shè)立政府擔(dān)?；稹⒇?cái)政參股等方式，吸引其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人投資入股，在收取一定費(fèi)用、共享收益的同時(shí)，為中小企業(yè)緩解貸款抵押擔(dān)保難的問(wèn)題。四是應(yīng)建立對(duì)農(nóng)村“一事一議”建設(shè)公益設(shè)施的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助制度，對(duì)農(nóng)戶投資投勞興建直接受益的生產(chǎn)生活設(shè)施也給予適當(dāng)補(bǔ)助，充分發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村中的主體作用。五是應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，建立由地方財(cái)政、農(nóng)村信用社、貸款者三家共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的支農(nóng)信貸資金風(fēng)險(xiǎn)管理及補(bǔ)償機(jī)制，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收提供最有效的融資支持，逐步解決其“瓶頸”制約問(wèn)題。

〔1〕 聶華林，李長(zhǎng)亮編.中國(guó)西部三農(nóng)問(wèn)題調(diào)研報(bào)告[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

〔2〕 聶華林，張濤，馬草原編著.中國(guó)西部新農(nóng)村建設(shè)概論[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2007.

〔3〕 王華新主編.縣域經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策研究[M].武漢：湖北人民出版社，2004.

〔4〕 曲瑋，王建兵.甘肅農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與解決“三農(nóng)”問(wèn)題對(duì)策研究——新時(shí)期甘肅農(nóng)民增收的新思路[J].開(kāi)發(fā)研究，2004年02期.

〔5〕 劉克勇編著.公共財(cái)政支持“三農(nóng)”政策研究[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2010.