王文素 周劍南 寧方景

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081）

一、引言

2012年我國(guó)國(guó)債全年發(fā)行量達(dá)到16062.26億元，12月國(guó)庫現(xiàn)金余額達(dá)到20753.27億元，全年月均國(guó)庫現(xiàn)金余額更是達(dá)到27925.73億元①數(shù)據(jù)來源：中國(guó)人民銀行網(wǎng)站，http：//www.pbc.gov.cn.。財(cái)政“兜”中有大量現(xiàn)金無法獲得應(yīng)有的效益，同時(shí)又要大量借債，支付高額的利息成本，高負(fù)債與高現(xiàn)金余額并存現(xiàn)象十分突出。然而，2012年僅是本世紀(jì)以來歷年高負(fù)債與高現(xiàn)金余額現(xiàn)象同時(shí)存在的一個(gè)縮影?！埃ㄕ┙鑲某杀尽宫F(xiàn)金管理更加重要；對(duì)績(jī)效問題的關(guān)注也對(duì)現(xiàn)金管理產(chǎn)生了重要影響?！保⊿alvatore Schiavo-Campo&DanielTommasi，1999）。這種“雙高”現(xiàn)狀迫使政府開始關(guān)注國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益。

2006年，為在安全性與流動(dòng)性前提下盡可能提高國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益，身負(fù)管理財(cái)政資產(chǎn)責(zé)任的財(cái)政國(guó)庫部門展開了國(guó)庫現(xiàn)金管理工作。時(shí)至今日，我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金管理工作取得了一些成績(jī)，但是“雙高”的局面并沒有得到改善，甚至還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。為了扭轉(zhuǎn)這種局勢(shì)，我國(guó)政府于近日采取了一系列措施，以加速推進(jìn)對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金的管理工作。2013年3月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳向所屬各部委和直屬機(jī)構(gòu)發(fā)出了關(guān)于實(shí)施《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的任務(wù)分工，明確寫明新的國(guó)庫現(xiàn)金管理制度將會(huì)在2014年6月底前出臺(tái)并實(shí)施。不到一個(gè)月的時(shí)間，4月22日召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議明確提出“財(cái)政部將抓住國(guó)庫現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)和庫底目標(biāo)余額制度建設(shè)兩項(xiàng)重點(diǎn)工作，突破制約現(xiàn)金管理的體制難點(diǎn)，穩(wěn)步實(shí)施國(guó)庫現(xiàn)金管理”，并“建立有效溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制”。溝通和協(xié)調(diào)的主體是財(cái)政國(guó)庫與人民銀行，內(nèi)容是國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，目的是降低國(guó)庫現(xiàn)金管理工作對(duì)貨幣政策的干擾。

至今，我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金管理實(shí)踐開展僅近八年的時(shí)間，相關(guān)研究也僅進(jìn)行了十余年，起步較早的發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)）對(duì)該領(lǐng)域的實(shí)踐與相關(guān)研究的積累也不過30余年。時(shí)間的相對(duì)短暫，再加上社會(huì)主流觀點(diǎn)對(duì)該主題的相對(duì)漠視或過度謹(jǐn)慎，共同導(dǎo)致了該領(lǐng)域目前的研究水平仍處于未成熟階段，總體研究進(jìn)展相對(duì)于政府債務(wù)管理領(lǐng)域并不豐碩。“也許這是因?yàn)椋ㄍǔ５挠^點(diǎn)認(rèn)為）錯(cuò)誤的（政府）債務(wù)管理會(huì)隨著時(shí)間積累，并最終導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而不佳的政府現(xiàn)金管理所帶來的損失在質(zhì)和量上都較小，從而可以（較容易地）被糾正。但錯(cuò)誤的政府現(xiàn)金管理活動(dòng)不僅阻礙當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)的發(fā)展，同時(shí)也影響貨幣政策的效能。”（Mike Williams，2004）。理論相對(duì)現(xiàn)實(shí)滯后導(dǎo)致一系列有關(guān)國(guó)庫現(xiàn)金管理的問題亟待解決，其中由于國(guó)庫現(xiàn)金管理工作可能影響貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)問題成為了所有問題中十分突出的一個(gè)。流行觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)庫現(xiàn)金管理應(yīng)與貨幣政策相協(xié)調(diào)（賈康，閻坤，周雪飛，2003；王旭祥，2010；袁慶海，杜婕，2012）。然而，二者是否確實(shí)有協(xié)調(diào)的必要？這種必要性得以成立的基礎(chǔ)是否如流行的觀點(diǎn)所認(rèn)為的那樣堅(jiān)實(shí)？如果有必要進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)又應(yīng)怎樣展開？為回答這些問題，首先需要界定國(guó)庫現(xiàn)金管理的本質(zhì)。

二、國(guó)庫現(xiàn)金管理的本質(zhì)

在界定國(guó)庫現(xiàn)金管理的本質(zhì)之前，首先需要明確國(guó)庫現(xiàn)金與國(guó)庫現(xiàn)金管理的定義。本文所稱國(guó)庫現(xiàn)金是指暫時(shí)閑置在國(guó)庫單一賬戶中的財(cái)政資金。所稱國(guó)庫現(xiàn)金管理是指現(xiàn)行《中央國(guó)庫現(xiàn)金管理暫行辦法》對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金管理所下的定義，即在確保財(cái)政國(guó)庫支付需要前提下，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化為目標(biāo)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)。在明確國(guó)庫現(xiàn)金與國(guó)庫現(xiàn)金管理的定義之后，通過梳理國(guó)庫現(xiàn)金管理產(chǎn)生與發(fā)展的脈絡(luò)，方可準(zhǔn)確界定其本質(zhì)。

20世紀(jì)70年代，以經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家普遍遭遇了“石油危機(jī)”，危機(jī)的沖擊使這些國(guó)家陷入了財(cái)政困境。面對(duì)嚴(yán)重的財(cái)政壓力，這些國(guó)家的政府急需找到解決困境的新思路。經(jīng)過20世紀(jì)60年代后近20年時(shí)間的發(fā)展，私人部門的現(xiàn)金管理實(shí)踐已經(jīng)較為成熟，為政府部門提供了提高資金使用效率的范例。20世紀(jì)70年代末80年代初興起的被譽(yù)為“重塑政府”、“再造公共部門”的新公共管理運(yùn)動(dòng)，更是促使各國(guó)政府認(rèn)真考慮公共資源的管理問題。“1981年，一家私人機(jī)構(gòu)的調(diào)查報(bào)告顯示：聯(lián)邦政府如果能像企業(yè)那樣管理現(xiàn)金，將會(huì)節(jié)省一大筆資金，里根總統(tǒng)對(duì)此迅速做出反應(yīng)，要求聯(lián)邦政府學(xué)習(xí)企業(yè)現(xiàn)金管理的做法來管理聯(lián)邦政府現(xiàn)金?！保R洪范，2005）由此揭開了在借鑒私人部門現(xiàn)金管理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步開展國(guó)庫現(xiàn)金管理的歷史大幕，隨后，其他國(guó)家也紛紛引入國(guó)庫現(xiàn)金管理理論，國(guó)庫現(xiàn)金管理運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)開始興起。

從二十一世紀(jì)初開始，我國(guó)的國(guó)庫現(xiàn)金管理在正式確立前大體經(jīng)歷了初步準(zhǔn)備、萌芽與進(jìn)一步準(zhǔn)備三個(gè)階段，國(guó)庫現(xiàn)金管理工作雖沒有在這些階段正式展開，但卻是理解我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金管理本質(zhì)內(nèi)涵所不可或缺的注腳。2000年，我國(guó)開始推行國(guó)庫集中收付制度改革，先改革資金支付，后改革資金收繳，為我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金管理制度的產(chǎn)生準(zhǔn)備了條件。2001年3月，財(cái)政部和人民銀行發(fā)布《財(cái)政國(guó)庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，提出建立以國(guó)庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫集中收付為主要形式的國(guó)庫管理制度。雖然該改革試點(diǎn)方案沒有明確國(guó)庫現(xiàn)金管理這一概念，但提出了改進(jìn)國(guó)庫收支流程，提高資金使用效益的要求，也就是說將改革重心放在了國(guó)庫現(xiàn)金流的管理上，為以后開展全面的國(guó)庫現(xiàn)金管理奠定了基礎(chǔ)。2002年12月，財(cái)政部和人民銀行發(fā)布了《國(guó)庫存款計(jì)付利息管理暫行辦法》，規(guī)定人民銀行從2003年1月1日開始對(duì)國(guó)庫存款計(jì)付利息。國(guó)庫存款計(jì)息在加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管、提高財(cái)政資金使用效益以及防止財(cái)政資金國(guó)庫體外循環(huán)等方面起到了積極的作用，國(guó)庫存款計(jì)息可以稱得上是我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金管理制度的萌芽。從2003年開始，我國(guó)財(cái)政國(guó)庫管理領(lǐng)域逐步掀起了國(guó)庫現(xiàn)金管理研究和探討的熱潮，國(guó)庫現(xiàn)金管理理念被廣泛接受。同時(shí)，國(guó)庫管理制度改革的推進(jìn)和國(guó)庫資金清算體系的建立，以及財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)、國(guó)庫會(huì)計(jì)核算和統(tǒng)計(jì)分析等系統(tǒng)的上線運(yùn)行，為國(guó)庫帶來了現(xiàn)代化的會(huì)計(jì)核算、資金收付、數(shù)據(jù)處理和信息傳輸工具，國(guó)庫現(xiàn)金管理的準(zhǔn)備工作已基本就緒。2005年12月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)由財(cái)政部會(huì)同人民銀行開展對(duì)中央國(guó)庫現(xiàn)金的管理，我國(guó)現(xiàn)代意義上的國(guó)庫現(xiàn)金管理“大戲”正式拉開了序幕。2006年6月，財(cái)政部、人民銀行頒布了《中央國(guó)庫現(xiàn)金管理暫行辦法》，首次給出了國(guó)庫現(xiàn)金管理的官方定義，并明確了財(cái)政部和中央銀行在國(guó)庫現(xiàn)金管理工作中的職責(zé)分配：財(cái)政部主要負(fù)責(zé)國(guó)庫現(xiàn)金預(yù)測(cè)并根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果制定操作規(guī)劃，中國(guó)人民銀行主要負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)貨幣市場(chǎng)情況，財(cái)政部與中國(guó)人民銀行協(xié)商后簽發(fā)操作指令；中國(guó)人民銀行進(jìn)行具體操作。同年9月，財(cái)政部、人民銀行頒布了《中央國(guó)庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，同年10月，財(cái)政部、人民銀行與52家商業(yè)銀行簽署了《2006—2008年中央國(guó)庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款主協(xié)議》，正式確立了符合我國(guó)國(guó)情的國(guó)庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款運(yùn)行模式。此后每隔三年，重新簽訂中央國(guó)庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款主協(xié)議。這些文件標(biāo)志著我國(guó)初步建立了國(guó)庫現(xiàn)金管理的制度框架。

從國(guó)庫現(xiàn)金管理的歷史看來，其產(chǎn)生與迅速發(fā)展的根本原因在于滿足了面臨財(cái)政困境的國(guó)家提高財(cái)政資金使用效益——國(guó)庫現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化——的迫切需求，這也正是國(guó)庫現(xiàn)金管理的本質(zhì)涵義。

三、國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)模式的選擇

國(guó)庫現(xiàn)金管理的本質(zhì)是提高財(cái)政資金的使用效益，這個(gè)本質(zhì)本身并不意味著國(guó)庫現(xiàn)金管理需要與央行的貨幣政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，因?yàn)檫@還要取決于國(guó)庫現(xiàn)金管理是否影響貨幣政策？如果對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金管理確實(shí)影響貨幣政策，才需要選擇兩者協(xié)調(diào)的模式。下面依次來解決這兩個(gè)問題。

（一）國(guó)庫現(xiàn)金管理是否影響貨幣政策？

1996年，中國(guó)人民銀行正式將貨幣供應(yīng)量設(shè)定為貨幣政策中介目標(biāo)，其中M1是主要的中介指標(biāo)，M0與M2為觀測(cè)指標(biāo)。此后，人民銀行分別于2001、2002、2003和2011年四次對(duì)貨幣供應(yīng)量的統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行了修改。根據(jù)2011年最新修訂的貨幣供應(yīng)量統(tǒng)計(jì)口徑，國(guó)庫現(xiàn)金不屬于M0、M1或M2中的任何一個(gè)層次。

根據(jù)弗里德曼-施瓦茨（Friedman-Schwartz）分析范式：國(guó)庫現(xiàn)金管理活動(dòng)導(dǎo)致國(guó)庫現(xiàn)金的增減意味著社會(huì)資金流入或者流出國(guó)庫，體現(xiàn)在社會(huì)資金在中央銀行國(guó)庫與個(gè)人、銀行、企業(yè)等微觀主體之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移，從而國(guó)庫現(xiàn)金變化將直接影響個(gè)人與企業(yè)持有的現(xiàn)金余額、金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備金水平等貨幣變量，導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣發(fā)生波動(dòng)，再經(jīng)過貨幣乘數(shù)的放大，最終對(duì)貨幣供應(yīng)量造成了擾動(dòng)。一些學(xué)者從實(shí)證的角度驗(yàn)證了這種影響：王旭祥（2010）、中國(guó)人民銀行大連市中心支行現(xiàn)金管理課題組（2011）等的研究顯示國(guó)庫現(xiàn)金余額與貨幣供應(yīng)量之間存在著長(zhǎng)期穩(wěn)定的負(fù)向關(guān)系。上述分析思路較為常見，但存在一個(gè)被忽略的現(xiàn)象：對(duì)貨幣供應(yīng)量的影響不僅取決于基礎(chǔ)貨幣的變動(dòng)，貨幣乘數(shù)也在其中發(fā)揮著重要的作用，但由于影響貨幣乘數(shù)的因素多且復(fù)雜，或僅僅因被忽略，目前研究國(guó)庫現(xiàn)金管理對(duì)貨幣乘數(shù)的影響的論文還很少。袁慶海、杜婕（2012）通過擴(kuò)展 Cagan（1956）的外生貨幣供給決定模型，認(rèn)為國(guó)庫現(xiàn)金管理活動(dòng)導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣減少的同時(shí)也使貨幣乘數(shù)減小，進(jìn)而導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量在更大程度上減少。有學(xué)者另辟蹊徑繞開對(duì)貨幣乘數(shù)的討論，如陳建奇、李金珊（2008）通過建立在調(diào)整的準(zhǔn)備金數(shù)額（RAM）和調(diào)整的基礎(chǔ)貨幣（AMB）兩概念之上的理論分析框架，也推導(dǎo)出國(guó)庫現(xiàn)金與貨幣供應(yīng)量呈負(fù)向關(guān)系的結(jié)論。

在我國(guó)目前以貨幣供應(yīng)量為貨幣政策中介目標(biāo)的貨幣管理體制下，國(guó)庫現(xiàn)金管理活動(dòng)具有影響貨幣政策的潛力，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成威脅。國(guó)庫現(xiàn)金管理存在與貨幣政策進(jìn)行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。但這個(gè)基礎(chǔ)是否堅(jiān)實(shí)？需要通過下面的分析來回答。

（二）主動(dòng)協(xié)調(diào)與被動(dòng)協(xié)調(diào)

由于國(guó)庫現(xiàn)金管理確實(shí)會(huì)影響貨幣政策，因此國(guó)庫現(xiàn)金管理需要與貨幣政策協(xié)調(diào)以將可能的不利影響盡量降低，甚至完全消除。然而協(xié)調(diào)并不僅有一種方式，國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策兩者進(jìn)行協(xié)調(diào)的方式可以歸為兩類，即主動(dòng)協(xié)調(diào)與被動(dòng)協(xié)調(diào)。兩種協(xié)調(diào)方式的相同點(diǎn)是協(xié)調(diào)目標(biāo)均是將國(guó)庫現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的影響降到最低，甚或完全抵消。兩種協(xié)調(diào)方式的不同體現(xiàn)在：前者強(qiáng)調(diào)財(cái)政國(guó)庫部門通過調(diào)整自己的國(guó)庫現(xiàn)金管理工作來適應(yīng)貨幣政策，如在央行實(shí)行緊縮的貨幣政策時(shí)，財(cái)政國(guó)庫通過延后或取消本應(yīng)進(jìn)行的將部分國(guó)庫現(xiàn)金投入私人部門以獲取更高收益的計(jì)劃，以使國(guó)庫現(xiàn)金對(duì)貨幣政策的沖擊降到最小；后者強(qiáng)調(diào)財(cái)政國(guó)庫在進(jìn)行現(xiàn)金管理決策時(shí)，不將對(duì)貨幣政策的沖擊作為考慮因素，僅按照安全性、流動(dòng)性、收益性原則盡可能地提高國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益，財(cái)政國(guó)庫部門在國(guó)庫現(xiàn)金管理計(jì)劃制定完成后、計(jì)劃實(shí)施前，會(huì)盡快將計(jì)劃告知中央銀行，以使后者可以通過進(jìn)行相應(yīng)的貨幣政策調(diào)整來降低以至抵消國(guó)庫現(xiàn)金管理計(jì)劃施行后可能產(chǎn)生的不利影響。

理論上，兩種協(xié)調(diào)方式均可以實(shí)現(xiàn)將國(guó)庫現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策的不利影響降低、甚至完全消除的目的，究竟選擇哪種協(xié)調(diào)方式則還需要考慮兩種協(xié)調(diào)方式本身的特點(diǎn)。

（三）國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的協(xié)調(diào)模式的選擇

1.主動(dòng)協(xié)調(diào)會(huì)降低國(guó)庫現(xiàn)金使用效益

國(guó)庫現(xiàn)金管理在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生、發(fā)展的歷程都印證了：國(guó)庫現(xiàn)金管理存在的根本意義在于提高國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益。我國(guó)推行的單一賬戶改革，使財(cái)政收入，進(jìn)而國(guó)庫現(xiàn)金收入迅速增加，再加上國(guó)庫集中支付、政府采購(gòu)等改革使國(guó)庫現(xiàn)金的支出與收入之間產(chǎn)生的時(shí)滯增大，這種收入增加且支出延后就必然導(dǎo)致國(guó)庫現(xiàn)金余額的增加。我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金余額由2000年12月的3100.4億元上升到2013年3月的22757.24億元①數(shù)據(jù)來源：中國(guó)人民銀行網(wǎng)站，http：//www.pbc.gov.cn.，14年間增長(zhǎng)了634.01%，這樣巨量的資金面臨著嚴(yán)峻的保增值壓力。

在主動(dòng)協(xié)調(diào)模式下，如恰逢實(shí)行緊縮的貨幣政策，央行會(huì)阻撓國(guó)庫將增量現(xiàn)金投放回企業(yè)與個(gè)人部門，這部分資金在現(xiàn)行體制下就只能獲得單位活期存款利率水平的收益，而放棄了本可以在企業(yè)與個(gè)人部門獲得的更高的收益，這樣主動(dòng)協(xié)調(diào)使國(guó)庫現(xiàn)金的效益下降，下降的幅度是這部分國(guó)庫現(xiàn)金在企業(yè)與個(gè)人部門所獲得的收益與單位活期存款利率水平下的收益的差額。為對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金使用效益的下降進(jìn)行直觀的認(rèn)識(shí)，可以通過一個(gè)保守的估算來一窺究竟。假設(shè)國(guó)庫采取十分保守的現(xiàn)金管理方式：對(duì)庫底現(xiàn)金的五分之一進(jìn)行為期三個(gè)月的商業(yè)銀行定期存款。按照我國(guó)現(xiàn)行利率水平，主動(dòng)協(xié)調(diào)會(huì)使這部分國(guó)庫現(xiàn)金年損失2.25%的利息收益②數(shù)據(jù)來源：中國(guó)人民銀行網(wǎng)站，http：//www.pbc.gov.cn.。再假設(shè)國(guó)庫年平均庫底現(xiàn)金余額等于2013年3月的22757.24億元，則這部分國(guó)庫現(xiàn)金年損失收益高達(dá)113.79億元。隨著國(guó)庫現(xiàn)金管理改革的推進(jìn)，更多收益率高于三個(gè)月的商業(yè)銀行定期存款利息率的現(xiàn)金管理方式將被采用，更大比例的國(guó)庫現(xiàn)金余額將進(jìn)行國(guó)庫現(xiàn)金管理，主動(dòng)協(xié)調(diào)模式所引起的國(guó)庫現(xiàn)金使用效益損失也將更加巨大。

2.主動(dòng)協(xié)調(diào)會(huì)帶來額外的經(jīng)濟(jì)效率損失

在主動(dòng)協(xié)調(diào)模式下，央行對(duì)財(cái)政國(guó)庫的現(xiàn)金管理工作進(jìn)行干涉，除了影響國(guó)庫以提高國(guó)庫現(xiàn)金使用效益為目標(biāo)的現(xiàn)金管理活動(dòng)，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生進(jìn)一步的抑制效應(yīng)——額外負(fù)擔(dān)。

為說明這種現(xiàn)象，需假設(shè)三種情形。

情形一：假設(shè)財(cái)政國(guó)庫不開展任何國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，進(jìn)而也就不存在中央銀行對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金管理的干預(yù)，更不存在中央銀行對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金管理工作所引起的不利影響做出任何反應(yīng)。上面已經(jīng)說明，國(guó)庫現(xiàn)金的增加會(huì)導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量減少，在貨幣需求保持不變的情況下，供求的不平衡會(huì)將利率推高直至貨幣市場(chǎng)出清，而利率的上升會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩會(huì)造成財(cái)政收入的來源增長(zhǎng)放緩甚至下降，進(jìn)而財(cái)政收入增速放緩。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩也可能引發(fā)政府采取財(cái)政刺激政策，進(jìn)而財(cái)政支出增加，財(cái)政狀況惡化。

情形二：假設(shè)財(cái)政國(guó)庫為提高國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益而開展國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，中央銀行不干涉國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，也不對(duì)國(guó)庫現(xiàn)金管理工作所引起的不利影響做出任何反映。這種情形和上一種情形相比，變化僅是財(cái)政國(guó)庫部門開展了國(guó)庫現(xiàn)金管理工作。在這樣的情形下，財(cái)政收入的增加導(dǎo)致國(guó)庫現(xiàn)金增加，貨幣供應(yīng)量減小，利率有上升的壓力，進(jìn)而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有放緩的壓力；相應(yīng)地，財(cái)政狀況有惡化的壓力。但此時(shí)，財(cái)政國(guó)庫為提高國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益，通過一些渠道將這些現(xiàn)金投放回企業(yè)和個(gè)人領(lǐng)域，這樣貨幣供應(yīng)量就將趨近于甚至回到原來的水平，從而對(duì)利率、經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政狀況的影響降低以至完全抵消。國(guó)庫現(xiàn)金管理工作的效率，也即從國(guó)庫現(xiàn)金增加到這部分增加資金重新回到企業(yè)與個(gè)人領(lǐng)域的時(shí)間的長(zhǎng)短，決定著不利影響的大小。第二種情形說明國(guó)庫現(xiàn)金管理的開展在使國(guó)庫現(xiàn)金獲得更高的使用效益的同時(shí)，也使第一種情形下產(chǎn)生的不利影響減弱，但由于國(guó)庫現(xiàn)金的變動(dòng)確實(shí)在一段時(shí)間內(nèi)（從國(guó)庫現(xiàn)金增加到這部分增加資金重新進(jìn)入企業(yè)與私人部門的時(shí)間段）影響了貨幣供應(yīng)量，從而就影響了貨幣政策所預(yù)期要達(dá)到的目標(biāo)。

情形三：假設(shè)財(cái)政國(guó)庫為提高國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益而開展國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，中央銀行為使貨幣政策不受影響而干涉財(cái)政國(guó)庫的國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，由于不利影響通過調(diào)整國(guó)庫現(xiàn)金管理計(jì)劃而消除，故不需中央銀行對(duì)不利影響做出任何反應(yīng)。這種情形即是（“完全”）主動(dòng)協(xié)調(diào)模式。在此種情形下，如恰逢中央銀行實(shí)行緊縮的貨幣政策，財(cái)政國(guó)庫將本該需要提高效益的國(guó)庫現(xiàn)金投入企業(yè)與個(gè)人部門的過程就會(huì)受阻。經(jīng)濟(jì)因而除了受到緊縮的貨幣政策產(chǎn)生的抑制增長(zhǎng)效應(yīng)，還受到由于（全部或部分）國(guó)庫現(xiàn)金沒能返回企業(yè)與個(gè)人領(lǐng)域而導(dǎo)致了類似第一種情形下產(chǎn)生、第二種情形下先產(chǎn)生后減弱的額外負(fù)擔(dān)（表1）。這個(gè)額外負(fù)擔(dān)使中央銀行緊縮的貨幣政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的抑制作用超出了其本應(yīng)達(dá)到的效果，進(jìn)而導(dǎo)致貨幣政策效果偏離了其初始設(shè)定的目標(biāo)。

介于主動(dòng)協(xié)調(diào)模式與被動(dòng)協(xié)調(diào)模式之間的協(xié)調(diào)模式可以稱為半主動(dòng)協(xié)調(diào)模式，這種協(xié)調(diào)模式雖然不完全是主動(dòng)協(xié)調(diào)模式，也不完全是被動(dòng)協(xié)調(diào)模式，但因其帶有主動(dòng)協(xié)調(diào)的“成分”，因而也會(huì)帶來上述“完全”主動(dòng)協(xié)調(diào)模式所引起的各種不利影響，只是不利影響相對(duì)較弱，具體的不利影響程度則與其中主動(dòng)協(xié)調(diào)“成分”的“比重”高低成正相關(guān)。

因此，主動(dòng)協(xié)調(diào)與半主動(dòng)協(xié)調(diào)可能會(huì)降低國(guó)庫現(xiàn)金本可以達(dá)到的較高的使用效益水平，同時(shí)也引起了對(duì)經(jīng)濟(jì)額外的抑制效應(yīng)——額外負(fù)擔(dān)。在整體經(jīng)濟(jì)效率的角度上，這兩個(gè)因素決定了主動(dòng)協(xié)調(diào)與半主動(dòng)協(xié)調(diào)的協(xié)調(diào)模式都不是最佳選擇。

表1 三種情形所導(dǎo)致的后果

3.被動(dòng)協(xié)調(diào)是最佳的協(xié)調(diào)模式

主動(dòng)協(xié)調(diào)模式存在缺陷并不是選擇被動(dòng)協(xié)調(diào)模式的充分條件，是否選擇被動(dòng)協(xié)調(diào)還應(yīng)看其是否能降低或消除這兩種不利影響。

類比上述三種情形，我們建議實(shí)施第四種模式。假設(shè)財(cái)政國(guó)庫為提高國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益而開展國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，央行不干涉國(guó)庫現(xiàn)金管理工作，但財(cái)政國(guó)庫會(huì)在制定好現(xiàn)金管理計(jì)劃后盡快將計(jì)劃告知中央銀行，中央銀行通過調(diào)整貨幣政策來降低或抵消國(guó)庫現(xiàn)金管理活動(dòng)可能產(chǎn)生的不利影響。這種情形即被動(dòng)協(xié)調(diào)模式。和第二種情形相比，中央銀行采取了更積極的行動(dòng)來抵消國(guó)庫現(xiàn)金管理活動(dòng)可能帶來的不利影響。首先，由于這種情形下財(cái)政國(guó)庫的現(xiàn)金管理活動(dòng)沒有受到干擾，因而國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益同第二種情形下一樣保持高收益，且高于主動(dòng)協(xié)調(diào)（第三種情形）模式下國(guó)庫現(xiàn)金的收益。其次，由于財(cái)政國(guó)庫的現(xiàn)金管理工作不受干擾，財(cái)政國(guó)庫能更有效率地制定并實(shí)施現(xiàn)金管理計(jì)劃，從而以更快的速度將國(guó)庫現(xiàn)金重新輸送回企業(yè)和個(gè)人部門，貨幣供求不平衡、利率上升壓力、經(jīng)濟(jì)的下行壓力和財(cái)政狀況惡化的壓力均盡快得到了緩和，進(jìn)而在降低甚至消除了主動(dòng)協(xié)調(diào)帶來的經(jīng)濟(jì)效率損失。最后，由于財(cái)政國(guó)庫在制定好現(xiàn)金管理計(jì)劃后盡快告知中央銀行即將展開的現(xiàn)金管理工作，從而使中央銀行可以通過采取反向的貨幣政策調(diào)整來沖抵國(guó)庫現(xiàn)金管理工作所帶來的貨幣政策擾動(dòng)。比如，假設(shè)財(cái)政國(guó)庫制定將一定數(shù)額的國(guó)庫現(xiàn)金通過某些渠道輸送回企業(yè)與個(gè)人部門的現(xiàn)金管理計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃本身會(huì)導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量上升，在得知這個(gè)計(jì)劃后，正在實(shí)行緊縮貨幣政策的中央銀行就可以采取適當(dāng)?shù)牟僮鱽斫档拓泿殴?yīng)量，使其回到合適的水平，從而使貨幣政策不受國(guó)庫現(xiàn)金管理工作的影響。

由上述分析可見，被動(dòng)的協(xié)調(diào)模式在盡可能地提高國(guó)庫現(xiàn)金使用效益的同時(shí)，避免了主動(dòng)協(xié)調(diào)帶來的額外負(fù)擔(dān)，而且這種協(xié)調(diào)模式可以最大限度抵消國(guó)庫現(xiàn)金管理運(yùn)作給貨幣政策帶來的沖擊，因此被動(dòng)協(xié)調(diào)是最佳的協(xié)調(diào)方式。

四、結(jié)論和啟示

國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)模式的選擇是我國(guó)開展國(guó)庫現(xiàn)金管理實(shí)踐以來的一個(gè)熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題。在我國(guó)目前的貨幣管理體制下，由于國(guó)庫現(xiàn)金管理工作確實(shí)能影響貨幣政策，國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，但具體的協(xié)調(diào)方式究竟如何選擇則一直沒有得到重視與仔細(xì)的研究。本文將二者可能的協(xié)調(diào)模式劃分為主動(dòng)協(xié)調(diào)模式與被動(dòng)協(xié)調(diào)模式兩類，并通過對(duì)比分析兩類模式各自的優(yōu)劣，再?gòu)恼w經(jīng)濟(jì)效率的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選：主動(dòng)（或半主動(dòng)）協(xié)調(diào)模式因能在一定程度上降低國(guó)庫現(xiàn)金的使用效益、引起額外負(fù)擔(dān)，而被動(dòng)協(xié)調(diào)模式可以減輕甚至消除這兩個(gè)不利影響，從而成為協(xié)調(diào)國(guó)庫現(xiàn)金管理與貨幣政策的最佳模式。

由于國(guó)庫“位居公共財(cái)政與金融體系交叉地帶、事關(guān)央行金融監(jiān)督與貨幣政策、鏈接憲政民主之深厚法理”（王雍君，2012），所以涉及國(guó)庫的相關(guān)改革不僅受到財(cái)稅領(lǐng)域的關(guān)注，也受到金融領(lǐng)域（如中央銀行）的關(guān)注。去年對(duì)國(guó)庫經(jīng)代理問題的熱烈討論爆發(fā)的根本原因就是現(xiàn)行央行經(jīng)理國(guó)庫體制與國(guó)庫現(xiàn)金使用效益提高的現(xiàn)實(shí)需求的內(nèi)在沖突。當(dāng)我國(guó)國(guó)庫現(xiàn)金數(shù)量變得十分龐大，而財(cái)政支出壓力同時(shí)增大，這種沖突就顯得格外明顯。為理順財(cái)政、金融體制，提高國(guó)庫現(xiàn)金使用效益，改善財(cái)政狀況，將我國(guó)現(xiàn)行的主動(dòng)或半主動(dòng)協(xié)調(diào)模式調(diào)整為被動(dòng)協(xié)調(diào)模式，具有重要的實(shí)踐意義。值得欣喜的是，我國(guó)《預(yù)算法》的最新修正案草案已經(jīng)向著這個(gè)方向做出了有益努力。

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