基于課稅模式轉(zhuǎn)變視角下的個人所得稅征收管理框架分析

崔志坤

（中國社會科學院，北京 100836）

個人所得稅的課稅管理是個人所得稅制度良性運行和實現(xiàn)個人所得稅功能的重要保證?？茖W、合理的個人所得稅制度，如果沒有嚴密的征收管理制度作保障，同樣不能實現(xiàn)制度設計的初衷。中國個人所得稅改革面臨課稅模式的轉(zhuǎn)變，其征收管理制度的設計與完善對于保證課稅模式的順利轉(zhuǎn)變有重要的意義，在一定程度上講征收管理制度的完善決定著中國個人所得稅改革步伐的快慢。個人所得稅的征收管理制度改革與個人所得稅制度改革需要同步推進。

一、課稅方式的選擇

個人所得稅的課稅方式是指征稅機關(guān)采取什么樣的方式把個人所得稅稅款征收上來。從各個國家采用的課稅方式可以看出，主要采用源泉扣繳和自行綜合申報繳納兩種方式，而且大多是兩種方式相互結(jié)合。中國個人所得稅由分類課征模式向綜合與分類相結(jié)合的課征模式轉(zhuǎn)變，課稅方式的重構(gòu)是必然選擇。在綜合與分類相結(jié)合的課征模式下，為了保障稅收收入的連續(xù)性和及時性，源泉扣繳仍是必然選擇，而由于有綜合征收的因素，自行申報不可缺少。個人所得稅的有效征收需要這兩種方式的有機結(jié)合。

（一）源泉扣繳的制度設計

源泉扣繳的目的是為了在收入實現(xiàn)時能夠及時征收稅款，對工資薪金的源泉扣繳是重要的一個方面，幾乎在所有國家的稅制中都扮演了重要角色。簡單的源泉扣繳不會增加稅制設計的復雜性，而且可以依靠對雇主的管理，降低稅收征收成本。源泉扣繳以所得支付者為扣繳義務人，在每次向納稅人支付有關(guān)所得款項時，代為扣繳稅款。

1.源泉扣繳的重要性

（1）保障稅收收入的連續(xù)性和及時性。提供公共商品和公共服務是政府的責任，而履行這些責任是建立在政府能夠取得一定的稅收收入的基礎上。在一定程度上講，政府取得稅收收入應該具有連續(xù)性和及時性，否則就會影響政府機構(gòu)的順利運轉(zhuǎn)，提供公共商品和公共服務也就無從談起。源泉扣繳稅款是各個國家的通行做法，能夠保證政府取得稅收收入的及時性和連續(xù)性。源泉扣繳在許多國家有“稅收高效征集器”的美稱。

（2）降低稅收管理成本。源泉扣繳使征收機關(guān)不必面對每一個納稅人，而是由所得支付者代為扣繳稅款，征收機關(guān)只需面對稅款的代扣者，大大減少征收機關(guān)的工作量，管理對象大大減少，能夠用較少稅收管理成本籌集較多的個人所得稅。源泉扣繳方式，可以使征收機關(guān)將更多的力量用于其它方面稅收的征收和稽核。同時，征收機關(guān)通過加強對代扣代繳者的管理，能夠更容易發(fā)現(xiàn)存在的問題，因為通過要求代扣者建立詳細的備查記錄等方式，更容易對其審計和稽查，減少稅款的流失。

（3）減少綜合申報人數(shù)。對于一些中低收入者，如果沒有達到綜合征收標準，其源泉扣繳的稅款為最終繳納的稅款，不必要綜合申報，大大減少了綜合申報人數(shù)，降低了征收機關(guān)的管理負荷，提高了個人所得稅管理的效率。在征收機關(guān)管理力量有限的情況下，不失為一項重要的管理制度。

2.源泉扣繳的制度設計

（1）源泉扣繳對各方的影響。個人所得稅的源泉扣繳主要涉及到三方，即納稅人、代扣代繳方、稅務機關(guān)。源泉扣繳制度的設計對各方均會產(chǎn)生一定的影響。首先，納稅人與稅務機關(guān)的聯(lián)系被人為割斷。納稅人取得應稅所得發(fā)生納稅義務時，其稅款并不是由納稅人直接交到征稅機關(guān)，而是通過代扣代繳者將稅款交至稅務機關(guān)，在這個過程中，納稅人與稅務機關(guān)的聯(lián)系被人為割斷。這種“割斷”對納稅人產(chǎn)生兩種影響，一是納稅人對納稅義務的漠視，因為是代扣代繳，并不是直接繳納稅款，納稅人對稅款如何計算及繳納不是很了解；二是如果需要綜合申報的話，增加了納稅人的遵從成本，因為對于納稅人來講，需要關(guān)注收入及代扣代繳稅款的多少，并保留日常的收入記錄及代扣代繳稅款記錄，以便綜合申報。其次，源泉扣繳減輕了稅務機關(guān)的工作負荷。通過源泉扣繳，稅務機關(guān)不必與數(shù)量眾多的納稅人直接接觸，簡化了稅款的征收手續(xù)，降低了工作負荷。對于征收機關(guān)來講，管理好源泉扣繳稅款，主要是加強對代扣代繳方的管理與稅務審計。通過對綜合申報標準的控制，使一部分納稅人能夠免于綜合申報，使其源泉扣繳的稅款為最終稅款，也降低納稅人的稅收遵從成本。對于征管水平及稽查技術(shù)尚待完善的發(fā)展中國家來說，通過源泉扣繳稅款控制綜合申報人數(shù)是必然的選擇。第三、代扣代繳方在整個源泉扣繳過程中起到了連接納稅人和稅務機關(guān)的中介作用，各個國家均通常通過一定的法律對代扣代繳者制定一些基本規(guī)定，對其進行約束。代扣代繳方代扣代繳稅款行使的是一種法定義務，與稅務機關(guān)的義務一樣。代扣代繳稅款的成本可以看成是雇傭勞動力成本的一部分，對于這一部分成本雇傭方可以自行消化，或者要求稅務機關(guān)給予一定的補償。但從稅收征收的角度來看，這并不是雇傭方的責任與義務，因為稅款的征收是稅務機關(guān)義不容辭的責任。代扣代繳方在代扣代繳稅款過程中也會獲得一定的利益，主要是稅款代扣代繳后到將稅款交到政府手中這段時間資金時間價值，其相當于征收機關(guān)給予代扣代繳方一筆免息的貸款。但通常為了刺激代扣代繳方代扣代繳稅款的積極性，通過法律制度約束的同時會給予代扣代繳方一定的經(jīng)濟補償。

（2）加強源泉扣繳，降低扣繳成本。中國綜合與分類相結(jié)合的課稅模式的稅款的征收應加強對源泉扣繳的管理，并不能因為有綜合申報就放松其管理。第一、正如上文所言，源泉扣繳稅款是保證稅收收入連續(xù)性和及時性的重要措施；第二、源泉扣繳稅款是加強個人所得稅源泉管理的重要手段；第

三、根據(jù)中國目前的稅收征管現(xiàn)狀，需要通過對個人所得稅稅制要素的合理設計，加強源泉扣繳，減少綜合申報人數(shù)。

按照本文綜合與分類的個人所得稅制度設計，一是要對分類部分的所得項目進行源泉扣繳，主要是投資所得、資本利得、中彩所得、贈與所得、其他所得等；對于這部分所得，其代扣代繳的稅款為最終稅款。二是納入綜合申報范圍的所得項目，如工資薪金所得、個體經(jīng)營所得、勞務報酬所得等進行日常的代扣代繳。對于中低收入群體而言，如果達不到綜合申報標準，其日常的代扣代繳稅款即為最終稅款；當然中低收入納稅人也可以自主選擇進行綜合申報。

為了加強對代扣代繳稅款的管理，一方面通過稅法制定詳細、明確的代扣代繳辦法，必須給予納稅人代扣代繳稅款清單，為以后的綜合申報奠定基礎①；另一方面，為了鼓勵和刺激代扣代繳方代扣代繳稅款的積極性，同時盡量能夠降低稅收成本，需要對代扣代繳稅款的補償即手續(xù)費做出明確的規(guī)定，建議標準為代扣代繳稅款的1%左右①國稅發(fā)[1995]65號《個人所得稅代扣代繳辦法》規(guī)定，“對扣繳義務人按照所扣繳的稅款，付給2%的手續(xù)費”；財稅字[1994]20號《財政部國家稅務總局關(guān)于個人所得稅若干政策問題的通知》規(guī)定，“個人辦理代扣代繳稅款手續(xù)，按規(guī)定取得的扣繳手續(xù)費暫免征收個人所得稅”；國稅發(fā)[2001]31號《國家稅務總局關(guān)于代扣代繳儲蓄存款利息所得個人所得稅手續(xù)費收入征免稅問題的通知》中指出，“儲蓄機構(gòu)代扣代繳利息稅，可按所扣稅款的2%取得手續(xù)費，并免交個人所得稅”；2007年的《中華人民共和國個人所得稅法》第十一條規(guī)定，“對扣繳義務人按照所扣繳的稅款，付給2%的手續(xù)費”。。隨著納稅人會計電算化核算水平的提高，代扣代繳的成本越來越低，1995年以來所制定的2%的標準應適當降低，以降低整體的稅收征收成本。從表1中可以看出，很多國家的整體稅收成本也沒有超過2%。

表1 2006年中國與部分發(fā)達國家稅收征收成本率的比較

（二）自行申報的制度設計

由于個人收入形式的多樣性及收入來源的多元化，為加強個人所得稅的征收管理，發(fā)揮個人所得稅的功能，自行申報制度與個人所得稅的征收“天然”地聯(lián)系在一起。無論是在分類課征模式下，還是在綜合課征模式下或混合課征模式下，均需要制定相應的自行申報辦法。在綜合與分類相結(jié)合的課稅模式下，由于分類征收部分的稅款進行了日常代扣代繳，因此自行申報的對象僅限于法律規(guī)定的綜合征收部分。對于綜合征收部分的稅款，自行申報時進行匯算清繳。

1.自行申報的必要性

（1）加強個人所得稅源泉管理。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，個人收入水平的上升，收入形式多樣性，收入來源多元化，稅務機關(guān)面對數(shù)量眾多的納稅人，為了避免稅收流失，要求納稅人自行申報是必然的選擇。但在不同的課稅模式下，對自行申報要求不同：在分類課征模式下，由于納稅人大部分收入的稅款已源泉扣繳，僅有少部分未被扣繳稅款的收入，因此對自行申報要求較低；而在綜合課稅模式下，納稅人日常代扣代繳的稅款并不是最終應繳納的稅款，需要匯算清繳，因此對納稅人自行申報要求較嚴。無論在什么模式下，要求納稅人自行申報，都是加強稅源管理的重要舉措。從各國稅收征管的制度來看，自行申報制度建立在稅務機關(guān)能夠掌握納稅人稅收信息的基礎上，即如果納稅人滿足了自行綜合申報的條件而不自行申報，稅務機關(guān)能夠通過一定技術(shù)和手段發(fā)現(xiàn)之，從而加強對其的核查與征收。

（2）增強納稅人的納稅意識?！爸饔^性”較強的納稅意識與一個國家稅收的發(fā)展、一個國家歷史文化的發(fā)展有較強的聯(lián)系，但不可否認的是納稅意識是可以通過一定制度設計培養(yǎng)起來。當前由于納稅人的知識完備程度不同、獲取的信息多少不同、思維習慣的不同等，納稅人的納稅行為不可能是完全非理性的，也不可能時刻在完全理性的影響之下，而是在法律、制度、規(guī)章、收入水平、文化傳統(tǒng)等因素約束之下的有限理性行為，納稅意識不高不可避免。而在分類課征模式下，由于多數(shù)稅款均通過源泉扣繳，割斷了納稅人與稅務機關(guān)的聯(lián)系，不利于培養(yǎng)納稅人的納稅意識。同時，以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)及采用價內(nèi)稅的形式，稅款包含在價格之中，負稅人不知不覺中負擔稅收，將其置于“植物人”的境地，不利于納稅人納稅意識的培養(yǎng)。隨著所得稅等直接稅比重的上升，納稅人和稅務機關(guān)的聯(lián)系日益緊密，在綜合課征模式下，要求納稅人自行申報，無疑強化了納稅人的“稅意識”，通過制度設計可以逐漸增強納稅人的納稅意識，改善納稅人的有限理性行為，優(yōu)化納稅人的納稅行為，提高資源配置效率。綜合課征模式的順利運轉(zhuǎn)，也離不開納稅人較強的納稅意識。自行申報制度強化了納稅人與稅務機關(guān)的聯(lián)系，對于增強納稅人的納稅意識具有重要的作用。

（3）發(fā)揮個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配功能的重要體現(xiàn)。各個國家開征個人所得稅大多將調(diào)節(jié)收入分配功能作為其重要的功能，但這是建立在對個人所得稅嚴格的征收管理基礎上，如果個人所得稅稅收流失嚴重，尤其是高收入者逃避稅款現(xiàn)象猖狂，調(diào)節(jié)收入分配無從談起。自行申報制度，通過要求納稅人主動申報，對高收入者綜合累進課征，可以更完善地發(fā)揮個人所得稅的調(diào)節(jié)收入分配的功能。當然，這也是建立在對納稅人收入信息能夠完全掌握的基礎上，尤其是對高收入群體，要強化對其的自行申報管理，發(fā)揮個人所得稅的“削高”功能。自行申報制度是發(fā)揮個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的重要體現(xiàn)。

（4）中國現(xiàn)行自行申報存在的弊端?，F(xiàn)行中國個人所得稅實行分類課征模式，為進一步加強個人所得稅征收管理，維護納稅人的合法權(quán)益，保障國家稅收收入，方便納稅人自行納稅申報，在2006年制定了《個人所得稅自行納稅辦法》（以下簡稱《辦法》）①國稅發(fā)[2006]162號，2006年11月6日。實際上1994年的個人所得稅法中也規(guī)定了自行申報的幾種情況，此次主要是新增對年收入12萬元以上的個人也要自行申報，從而引起了社會的極大關(guān)注。，規(guī)范自行納稅申報行為，對“年所得12萬元以上的、從中國境內(nèi)兩處或者兩處以上取得工資薪金所得的、從中國境外取得的應稅所得沒有扣繳義務人”等情形規(guī)定需要辦理納稅申報，同時對申報內(nèi)容、申報地點、申報期限、申報方式、申報管理、法律責任等做了詳細的規(guī)定。這份文件是根據(jù)《中華人民共和國個人所得稅法》及其實施條例、《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則和其他法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定的。個人所得稅自行申報，有利于個人所得稅收入調(diào)節(jié)職能的發(fā)揮，促進社會和諧發(fā)展；有利于建立健全個人所得稅申報制度，為建立綜合與分類相結(jié)合的稅制創(chuàng)造條件；有利于加強個人所得稅征管，保證修訂后的個人所得稅法的有效執(zhí)行；有利于增強公民的依法納稅意識，促進社會信用體制建設。經(jīng)過4年的個人所得稅自行申報，納稅人對自行申報已不再陌生，但其中的問題及其以后的走向值得我們關(guān)注。

表2 歷年自行申報情況

中國個人所得稅制度面臨著稅制模式的轉(zhuǎn)換，在有綜合因素的課稅模式下，納稅人自行申報是一項重要的制度安排。縱觀這幾年的個人所得稅自行申報情況，可以看出個人所得稅自行申報存在下列一些問題，如把過多的精力放在年收入12萬元以上的個人、現(xiàn)行個人所得稅制度與自行申報格格不入、自行申報制度配套措施滯后、與個人所得稅自行申報相關(guān)的法律不健全等。

2.綜合與分類模式下自行申報的制度

在自行申報制度下，為了和現(xiàn)有稅制的有效銜接和有效地發(fā)揮個人所得稅的收入分配功能，在自行申報的制度設計時應著重關(guān)注以下幾個方面。

（1）確定自行申報的范圍。為減少自行申報人數(shù)，發(fā)揮個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配縮小收入差距的功能，自行申報的范圍可分為四類：一是收入超過一定標準（如12萬元）的個人。二是一些高收入行業(yè)的高收入者，如電力行業(yè)、電信行業(yè)、金融行業(yè)、保險行業(yè)、證券行業(yè)、石油石化行業(yè)、IT業(yè)、煙草行業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等的從業(yè)人員。三是一些公認的高收入人員，如民營經(jīng)濟投資者、歌星、影視明星、體育明星、模特、知名專家學者等。四是從兩處或兩處以上取得所得的人員。當然上述行業(yè)的從業(yè)人員也有一些低收入者，其可選擇不進行自行申報，但如果達到申報標準而不進行申報的可以通過法律規(guī)定嚴厲的處罰措施，起到一定的威懾作用。對于上述自行申報的人員，所申報的收入應僅局限法律規(guī)定的綜合征收范圍，待條件成熟時逐漸擴大綜合征收范圍。

（2）匯算清繳機制的建立。納稅人自行申報需要對納稅人的綜合申報所得按綜合申報規(guī)定的稅率計稅，由于代扣代繳方已經(jīng)對納稅人部分收入進行了源泉扣繳，因此需要進行匯算清繳，對稅款多退少補，即涉及到補稅或退稅的問題。如果是補稅則所涉及的問題較為簡單，即規(guī)定納稅人在自行申報的稅務機關(guān)補稅即可，不會引起較大的爭議；而要退稅的話問題則較為復雜。首先，是哪個稅務機關(guān)退稅，是在取得收入并已經(jīng)進行了源泉扣繳的稅務機關(guān)退稅，還是在自行申報所在的稅務機關(guān)退稅。如果上述兩個稅務機關(guān)是一個地方的，爭議不會產(chǎn)生；而上述兩個稅務機關(guān)不是一個地方的，則會涉及到地方利益問題。其次，在個人所得稅收入中央和地方共享的背景下，是從中央分享的收入中退還是從地方分享的收入中退？第三、退納稅人哪一項收入負擔的稅款？如果納稅人只有一個收入來源則不涉及這個問題，但如果納稅人有兩個或兩個以上的收入來源，就比較復雜，因為能夠享受退稅的那部分收入將承擔較輕的稅負，是否會對納稅人的行為造成扭曲？第四、征管機關(guān)能夠忍受多大的申報誤差？納稅人的匯算清繳需要明確解決上述存在問題。

在目前各省地方稅務機關(guān)未聯(lián)網(wǎng)的情況下，不能夠有效地解決上述問題。如果各省地方稅務機關(guān)能夠聯(lián)網(wǎng)，可以按照一定比例在各稅務機關(guān)共同分擔，得到扣繳稅款多的稅務機關(guān)應承擔較多的退稅。如果個人所得稅由國家稅務局管理，從保證地方財力的角度看，應從中央分享的收入中退稅；如果還是由地方稅務局管理，從簡化的角度看，按照現(xiàn)行稅款分享的比例由中央和地方分別承擔退稅是可行的。至于退哪一個收入項目承擔的稅款，本文認為對綜合征收的項目尤其是工薪所得項目的退稅較為可行（無工薪所得可以考慮從其他勞務報酬所得承擔的稅款中退稅），因為綜合征收多數(shù)為勤勞性所得，體現(xiàn)“獎勤罰懶”。當不足以退稅時，可以考慮從下一年綜合征收項目中繼續(xù)補退；為了減少退稅帶來的工作量，可以強制規(guī)定對小于一定數(shù)額以下的（如100元以下的）退稅直接抵扣下一年度稅款，不再退稅；對于其他數(shù)額應退的稅款，納稅人也可以直接要求抵減下一年度稅款。為了減少稅收的征納成本，對于納稅人申報的誤差絕對額在一定數(shù)額或一定比例以下的（如30元或0.2%以下）應認為申報準確或基本準確，可以不必重新稽核和申報。

二、征納流程設計

稅收制度的設計最終要落實到具體的操作上，而個人所得稅課稅模式由分類課征制轉(zhuǎn)變到綜合與分類相結(jié)合的課征模式，需要對原有的征管流程進行重構(gòu)，對于納稅人、稅務機關(guān)、涉稅信息提供的第三方都提出了新的要求。新模式的良好運行離不開征納流程科學合理的設計。

（一）征納流程設計的原則

考慮到中國的歷史文化傳統(tǒng)，根據(jù)中國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀，尊重納稅人納稅習慣的基礎上，中國的綜合與分類相結(jié)合的課稅模式的個人所得稅征納流程設計應主要遵循下列幾個原則。

1.效率原則。從古典經(jīng)濟學家威廉·配第的“簡便”原則、亞當·斯密的“便利”原則、瓦格納的“稅務行政”原則，到近現(xiàn)代經(jīng)濟學家馬斯格雷夫的“明確、省費”原則，都已明確政府征稅都要以最小的花費籌集到既定的稅收收入，同時保證納稅人的遵從成本較小。個人所得稅制度作為現(xiàn)代最復雜的稅收制度之一，其征納流程的設計需要以“效率”為首要原則。這里面的效率原則主要體現(xiàn)在三個方面。一是從稅務機關(guān)角度講，在既定的稅收制度設計下，需要以最小的征收成本做到應收盡收，因此包括對個人所得稅征收流程的合理設計、人員的優(yōu)化組合、減少不必要資源浪費、為納稅人提供更人性化的服務等等。二是對納稅人來講，在繳納個人所得稅的過程中盡可能地降低稅收的遵從成本，減少納稅人的效率損失，包括稅收制度的設計從納稅人角度出發(fā)、納稅人繳納稅收過程中遵從成本較小、能夠方便快捷地繳納個人所得稅。三是保證監(jiān)督的效率。這里面的監(jiān)督一方面是稅務機關(guān)是否按照稅法的規(guī)定“應征盡征”，另一方面是對納稅人的監(jiān)督，即納稅人是否嚴格按照稅法規(guī)定“應納盡納”。稅務機關(guān)與納稅人應互相監(jiān)督，同時發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，形成全社會協(xié)稅護稅的良好氛圍。

2.透明原則。中國個人所得稅采用綜合與分類相結(jié)合的課征模式，需要納稅人自行申報，在整個征納流程中應以透明為原則，能夠讓納稅人“明明白白”納稅。在中國整體稅收體系中直接稅比重較低的情況下，以繳納個人所得稅為契機，使個人“清晰明白”地納稅，對于培養(yǎng)納稅意識意義重大。透明原則主要體現(xiàn)在納稅人能夠清晰、明確地知曉整個稅收的征納流程，能夠較容易地計算應納稅款，這就要求一方面稅收制度的設計盡量簡化，另一方面征納流程的設計簡明，處處以方便納稅人為前提，盡量避免設計復雜的征管流程和復雜的納稅申報表。“透明”也是提高“效率”的重要條件之一。

3.人性化原則。現(xiàn)代稅收的征管已經(jīng)離不開科技因素，隨著“信息管稅”概念的提出，稅收信息化建設走向了加速的道路。稅務機關(guān)征收個人所得稅，是以有限的征管力量面對數(shù)量眾多的個人，因此提高在個人所得稅征管過程的科技含量已不可缺少。軟件的開發(fā)、互聯(lián)網(wǎng)的應用、數(shù)據(jù)的實時傳遞、信息的甄別和及時共享、高效的辦公系統(tǒng)、科學的稅務選案及審計等等都應該加以運用。但需要注意的是，在運用大量“科技”手段的同時，不可忽略人文關(guān)懷，因為每一個納稅人接受新鮮事物的能力不一樣，每一個納稅人的文化水平不一樣，在個人所得稅的征收繳納過程中還是應該始終把“人”的因素放在首位，尊重納稅人的選擇，在個人所得稅征收過程中，要為納稅人提供更加人性化的納稅服務，而不是僅僅把“冰冷的技術(shù)”置于納稅人面前。

（二）征納流程設計的前提：個人所得稅的管理權(quán)

目前中國稅務機關(guān)的設置是在省級及以下分設國家稅務局和地方稅務局，個人所得稅的征收管理權(quán)主要是在地方稅務局，國家稅務局主要征收管理儲蓄存款利息的個人所得稅。個人所得稅的收入目前為中央和地方共享稅，中央和地方政府按照60%和40%的比例分享。隨著個人所得稅收入的增長，其在總的稅收中的地位不斷上升，自行申報納稅人會逐漸增加，這無疑對稅務機關(guān)的管理水平提出了挑戰(zhàn)。完善個人所得稅的征管，應不斷加強稅務機關(guān)的硬件和軟件建設。當前個人所得稅絕大部分在地方稅務局征收，其各地方稅務機關(guān)適用不同的軟件且未聯(lián)網(wǎng)，導致當前納稅人在不同地方的收入信息難以共享。如何有效的解決此問題，本文認為有兩種方案可供選擇：一是可開發(fā)設計單獨的個人所得稅征管軟件，這種軟件集收入監(jiān)控、稅款抵扣、稅款征收、日常管理、綜合申報于一體，在全國各個地區(qū)統(tǒng)一使用；同時盡量減少現(xiàn)金使用，首先實現(xiàn)稅務機關(guān)、銀行、個人或企業(yè)聯(lián)網(wǎng)。但由現(xiàn)行的各省使用的軟件到全國使用統(tǒng)一軟件，這個過程不易；二是可將個人所得稅的征管權(quán)轉(zhuǎn)移到國家稅務局，利用現(xiàn)行的“金稅工程”完善個人所得稅的征收管理，這其中難度也是比較大。一方面，企業(yè)的納稅人和個人所得稅的納稅人的數(shù)量不可同日而語，隨著個人收入的增多，無疑加大了稅務機關(guān)的工作負荷，對每一個納稅人難以進行有效的管理。另一方面，當前增值稅管理漏洞還很多，如果再加上個人所得稅，加大了管理的復雜性。第三，個人所得稅現(xiàn)屬于中央地方共享稅，如果由國家稅務局征收，有爭搶稅源之嫌。

中國個人所得稅在從分類課稅模式轉(zhuǎn)換到綜合與分類相結(jié)合的課征模式下，為強化個人所得稅的功能，加強個人所得稅征收管理，利用現(xiàn)有稅收征管技術(shù)水平，將個人所得稅的征收管理權(quán)移交至國家稅務局具有現(xiàn)實的可行性。一是國家巨資建設“金稅工程”已經(jīng)有多年，已日趨完善，形成比較規(guī)范的征收管理程序，且網(wǎng)絡覆蓋全國各個基層分局；目前經(jīng)過“金稅三期工程”建設，已形成1個全國稽核總中心、31個省級稽核中心、400個市級稽核中心、4500個數(shù)據(jù)采集分中心，形成了覆蓋全國的網(wǎng)絡。利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡，可以實現(xiàn)信息的全國共享。二是有利于宏觀經(jīng)濟調(diào)控?，F(xiàn)行個人所得稅在中國主要是發(fā)揮收入分配調(diào)節(jié)功能，從理論上講，應由中央政府進行掌握，這更有利于發(fā)揮個人所得稅的調(diào)節(jié)功能。從其他國家的稅收征管實踐來看，個人所得稅也大多由中央政府征收管理。三是能夠在較短時間內(nèi)實現(xiàn)稅務部門、銀行、企業(yè)、工商部門的信息共享，有利于納稅人單一稅號的快速適用，其后在現(xiàn)實生活中加強非現(xiàn)金結(jié)算，加強征收管理。四是在短期內(nèi)，如果只規(guī)定收入超過一定數(shù)額的納稅人進行自行申報，納稅人數(shù)量不會太多，據(jù)估計每年約300萬左右，稅務機關(guān)完善現(xiàn)有硬件的基礎上應該能夠?qū)嵭姓魇展芾?。五是個人所得稅征收管理權(quán)劃歸國家稅務局管理后，其收入的分享仍按現(xiàn)行比例在中央與地方之間分享，不因管理權(quán)劃轉(zhuǎn)而減少地方政府財力，保證地方政府的財力需求。六是個人所得稅征收管理權(quán)劃歸國家稅務局管理后，原負責征收個人所得稅的稅務人員可充實到征收房產(chǎn)稅的稅務人員中，為今后房產(chǎn)稅的征收管理儲備人才。

（三）征納流程的具體設計

在綜合與分類相結(jié)合的課征模式下，納稅人日常取得收入時，仍然由所得支付人代扣代繳，同時要求所得支付人將納稅人收入的信息及時傳遞到稅務機關(guān)，或通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)由稅務機關(guān)共享。對于滿足自行申報條件的納稅人，要求其到稅務機關(guān)自行申報。

表3 納稅申報表簡要設計

1.納稅申報表格簡要設計

在綜合與分類相結(jié)合的課征模式下，在“效率、透明、科技、人文”等原則下，考慮納稅人日常代扣代繳的稅款、生計扣除與特許扣除、稅率水平等因素下，納稅人的納稅申報表簡單設計如下，見表3。

2.自行申報流程的設計

（1）基于Internet的個人所得稅自行申報。2008CNNIC（中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心）的報告顯示，人們的網(wǎng)上行為也開始與實際生活靠近，網(wǎng)絡購物、網(wǎng)上銀行等實用性應用走俏。數(shù)據(jù)顯示，中國網(wǎng)絡用戶人數(shù)達到6329萬人，網(wǎng)絡購物使用率為25%，半年內(nèi)用戶量增加了1688萬人，其中最為普及的城市是上海，使用率達到45.2%。網(wǎng)上支付和網(wǎng)上銀行則極大地推動了網(wǎng)絡購物的發(fā)展，網(wǎng)民對二者的使用率分別達到22.5%和23.4%，尤其是網(wǎng)上支付，半年用戶增量達到2379萬人，半年增長率達到71.7%。受2007年中國股市火爆的影響，網(wǎng)上炒股和基金使用率為16.9%，盡管目前使用率在下降，但總體用戶量仍然略漲了466萬?？梢娫谥袊鴮嵭芯W(wǎng)絡申報有了一定的基礎，而且高收入者一般都能夠熟練的使用計算機。因此建立納稅人收入信息在稅務、公安、工商、銀行等機構(gòu)的共享是中國下一步稅收信息化建設的重要內(nèi)容，也是影響自行綜合申報效果的重要因素之一。中國的個人所得稅自行申報應考慮基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進行開發(fā)和設計。

（2）基于Internet的流程設計。以Internet為基礎的流程，涉及到涉稅信息向稅務機關(guān)提供、納稅人自行申報、稅務機關(guān)審核確認三個流程。首先，納稅人根據(jù)收入水平確定是否需要自行申報。如果不需要自行申報，則日常代扣代繳稅款為最終繳納的稅款；如果需要自行申報，登陸到稅務機關(guān)網(wǎng)站，進行登陸，輸入收入數(shù)據(jù)、已代扣代繳稅款數(shù)據(jù)、各種扣除數(shù)據(jù)、可抵免稅額，等待稅務機關(guān)確認。第二，稅務機關(guān)根據(jù)納稅人提供的各種數(shù)據(jù)，根據(jù)聯(lián)網(wǎng)信息確認輸入數(shù)據(jù)是否準確，如果不準確，不予確認并告知納稅人應該修改的數(shù)據(jù)；如果準確，通過確認并告知納稅人應繳納的稅額或應退的稅額。第三，納稅人選擇是自行到銀行繳納稅款還是由稅務機關(guān)從其銀行賬號中扣繳稅款；如果退稅的話是需要支票還是直接劃入納稅人的銀行賬戶。第四，每年的納稅申報期開始前，應由納稅人經(jīng)常居住地或固定工作所在地主管稅務機關(guān)向符合綜合申報條件納稅人發(fā)出信函，提醒納稅人要進行綜合申報；在納稅申報期結(jié)束十日前向符合申報條件的納稅人發(fā)出提示信函，提醒納稅人要進行綜合申報；在納稅申報期結(jié)束后，符合綜合申報條件的納稅人仍未自行申報，由稅務機關(guān)發(fā)出催繳函，并給予一定的處罰措施。

基于Internet的網(wǎng)上申報納稅與傳統(tǒng)的納稅方式相比，信息共享程度提高，提高了申報的質(zhì)量和效率，方便了征納雙方，降低了稅收成本。納稅人申報納稅不受空間和時間的限制，既方便又經(jīng)濟。對征收機關(guān)來說，既減少數(shù)據(jù)錄入所需的龐大的物力、人力以及辦公場所，又大幅度降低輸入、審核的錯誤率。采用先進Internet網(wǎng)絡技術(shù)，可以實現(xiàn)申報、稅票、稅款結(jié)算等電子信息在納稅人、銀行、國庫間的傳遞，加快票據(jù)的傳遞速度。