曾慶綱 王爽爽

一、城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的特點(diǎn)

2012年3月以來，奉化市人民檢察院從小產(chǎn)權(quán)房等違章違法建筑物著手，依法查處了一批受賄窩案。分析這幾起發(fā)生在城管系統(tǒng)內(nèi)的受賄案，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.作案具有一定的規(guī)律性。

城管執(zhí)法人員違紀(jì)違法的行為呈現(xiàn)一定的規(guī)律性，首先都是在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)了違章違法行為，緊接著執(zhí)法人員以違章違法事實(shí)為借口索要財(cái)物，或者當(dāng)事人為避免被查處積極主動(dòng)地向執(zhí)法人員行賄，事后執(zhí)法人員就會(huì)故意放水或者不予查處。

2.集體腐敗現(xiàn)象明顯窩案現(xiàn)象突出。

從調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，上至城管局的局長，中至科長、隊(duì)長，下到一些臨聘執(zhí)法人員都不能幸免。

3.受賄手段呈現(xiàn)多樣化。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除了傳統(tǒng)的“一對(duì)一”送錢、送物等行賄手段外，還以先送小產(chǎn)權(quán)房后轉(zhuǎn)賣給予差價(jià)行賄，或者入干股分紅等多樣化的手段來達(dá)到行賄受賄的目的。

4.造成的社會(huì)影響極其惡劣。

作為直接面對(duì)老百姓的基礎(chǔ)政府管理人員，城管執(zhí)法人員的行為方式將直接影響民眾對(duì)政府管理體制的信任和評(píng)價(jià)?，F(xiàn)階段呈現(xiàn)出來的城管系統(tǒng)腐敗現(xiàn)象滋生的現(xiàn)狀，不僅損害了政府形象，而且嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定，也使城管執(zhí)法面臨著失效的困境。

二、城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的主要原因

1.城管執(zhí)法部門管理不嚴(yán)、監(jiān)督機(jī)制不完善，是造成城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的客觀原因。

城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理體制不健全，有些部門和執(zhí)法人員權(quán)限和責(zé)任不明確、不具體。沒有嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法的審查審批制度，使個(gè)別執(zhí)法人員權(quán)力過大或者越權(quán)執(zhí)法；沒有堅(jiān)持行政處罰決定的集體討論制度，使一些領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中，以權(quán)代法；沒有嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法管理制度，財(cái)產(chǎn)管理混亂，罰沒收入收支不明，導(dǎo)致一些不法分子私吞、截留、挪用罰沒款物；沒有一套完整的行政執(zhí)法監(jiān)督制約機(jī)制，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)沒有實(shí)行跟蹤監(jiān)督，使一些不法分子有機(jī)可乘。

2.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的缺陷，是城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的社會(huì)原因。

首先，高度集權(quán)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理體制在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中，由于新機(jī)制不完善，某些改革措施未跟上，使國家利益、集體利益、個(gè)人利益發(fā)生沖突，促使一些執(zhí)法人員利用手中權(quán)力，為自己牟私利。其次，多元化的經(jīng)濟(jì)成分為行政執(zhí)法人員職務(wù)犯罪提供了條件。多種利益主體在同一市場(chǎng)活動(dòng)，有的為追求各自的私利而不擇手段拉攏、腐蝕執(zhí)法人員，此時(shí)權(quán)力可以變成金錢，誘使一些執(zhí)法人員不惜鋌而走險(xiǎn)。再次，多種分配方式的差距和低薪也是城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的誘因。多種分配方式的收入差距導(dǎo)致一部分人先富起來，同時(shí)也產(chǎn)生了社會(huì)分配不公的現(xiàn)象，作為國家公職人員的城管執(zhí)法人員收入增長遠(yuǎn)低于其他人員。這樣，一方面是經(jīng)濟(jì)效益為上的社會(huì)現(xiàn)象，一方面是掌權(quán)者、管理者的貧困。在巨大物質(zhì)利益反差的刺激和誘惑下，一些意志不堅(jiān)定者便陷入了權(quán)錢交易的漩渦。

3.法律賦予城管執(zhí)法者“自由裁量權(quán)”過大，是造成城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的客觀條件。

由于行政法律法規(guī)內(nèi)容籠統(tǒng)、不具體，甚至出臺(tái)緩慢、滯后、不配套，特別是行政執(zhí)法程序規(guī)定不明確、不具體，行政執(zhí)法程序可操作性差，造成賦予城管執(zhí)法人員的“自由裁量權(quán)”過大，特別是法律法規(guī)規(guī)定行政處罰的比例或幅度過大，使一些執(zhí)法人員利用“自由裁量權(quán)”而謀取私利，同時(shí)又有職務(wù)光環(huán)的掩護(hù)。一些受罰者也會(huì)千方百計(jì)拉攏、腐蝕執(zhí)法人員，企圖減輕或免除處罰。

三、城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪的預(yù)防對(duì)策

為從源頭上防止權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用，把預(yù)防關(guān)口前移，有效預(yù)防城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪，應(yīng)做到“四個(gè)到位”，即權(quán)力分解到位、權(quán)力制約到位、權(quán)力監(jiān)督到位、懲防結(jié)合到位。

1.權(quán)力分解到位，避免權(quán)力過分集中。

合理和適當(dāng)?shù)姆纸鈾?quán)力，把監(jiān)管的關(guān)口前移，可以有效地起到事前防范的作用。一是規(guī)范城管執(zhí)法審批程序。審批權(quán)是權(quán)力行使的重要環(huán)節(jié)，審批結(jié)果將產(chǎn)生利益差別，有的單位和個(gè)人就會(huì)追求并想得到這個(gè)利益，這就成為某些人利用審批權(quán)謀取私利的條件。因此，規(guī)范城管執(zhí)法審批程序，改個(gè)別人審批為多人審批，其作用是增大企圖從非正當(dāng)渠道獲取利益人員的作案（如行賄）成本，加大審批人的作案風(fēng)險(xiǎn)，致使客觀上增加權(quán)錢交易的難度，從而可以有效切斷得益人與審批人的利益聯(lián)系，防止以權(quán)謀私。二是規(guī)范城管執(zhí)法審批權(quán)限。領(lǐng)導(dǎo)審批權(quán)力太大，實(shí)際是領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)裁的表現(xiàn)，也是權(quán)力失控的表現(xiàn)，容易為職務(wù)犯罪提供條件，因此有必要通過對(duì)城管執(zhí)法審批權(quán)力的限定，鏟除滋生腐敗的土壤。三是明確職責(zé)分工。對(duì)城管部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員及中層干部進(jìn)行分工明確職責(zé)，不僅有利于各項(xiàng)工作的開展，更有利于本單位人、財(cái)、物管理權(quán)力的分解，預(yù)防權(quán)力過分集中在個(gè)別人身上，從源頭上遏制腐敗的產(chǎn)生。明確規(guī)定分工不分家、分權(quán)不攬權(quán)、分職不越職，有效預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)班子及成員獨(dú)斷專行、各自為政的情況發(fā)生。

2.權(quán)力制約到位，防范濫用權(quán)力。

權(quán)力在行使過程中，需受到相應(yīng)的制約。在橫向上，一個(gè)部門權(quán)力的行使，要受到其他部門的制約；在縱向上，權(quán)力的行使須經(jīng)過若干個(gè)步驟和環(huán)節(jié)。根據(jù)這一思路，在權(quán)力分解的基礎(chǔ)上，對(duì)容易發(fā)生濫用職權(quán)、權(quán)錢交易的部門要建立相應(yīng)的制約機(jī)制。一是設(shè)立城管執(zhí)法議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在一定范圍內(nèi)，干部和部門的權(quán)力行使，要以該機(jī)構(gòu)的集體意見為依據(jù)，權(quán)力行使要受到它的制約。二是嚴(yán)格執(zhí)行查處分離、罰繳分離制度。在執(zhí)法過程中，貫穿以權(quán)制權(quán)、切斷工作人員與被處罰單位和人員利益聯(lián)系的原則，預(yù)防徇私舞弊、濫用職權(quán)的情況發(fā)生。三是實(shí)行干部輪崗制。干部在同一崗位工作時(shí)間過長，容易形成個(gè)人勢(shì)力范圍和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，甚至形成小宗派，與身邊人員和社會(huì)人員串通一氣，搞上有政策下有對(duì)策，導(dǎo)致干部權(quán)力的惡性膨脹和失控。對(duì)此，對(duì)干部實(shí)行輪崗制，是預(yù)防干部權(quán)力失控的重要制約措施。

3.權(quán)力監(jiān)督到位，確保正確行使權(quán)力。

權(quán)力失去監(jiān)督必然導(dǎo)致腐敗。放松對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督，在一定程度上是縱容違紀(jì)違法的發(fā)生。因此，城管執(zhí)法權(quán)行使到哪里，監(jiān)督就實(shí)行到哪里，是防止腐敗、保護(hù)干部的重要手段。一是接受群眾監(jiān)督。城管執(zhí)法權(quán)行使是否合法、正確，是否公平、公正，需要接受群眾的檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)，要將領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的權(quán)力置于群眾的監(jiān)督之下。二是實(shí)行內(nèi)部監(jiān)督。從單位內(nèi)部建立健全監(jiān)督機(jī)制，對(duì)相關(guān)執(zhí)法人員是否按制度和程序規(guī)定行使權(quán)力實(shí)行全過程監(jiān)督，落實(shí)民主集中制，通過召開黨內(nèi)民主生活會(huì)和開展民主評(píng)議活動(dòng)，運(yùn)用批評(píng)和自我批評(píng)的方式，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子及工作人員的廉潔自律意識(shí)，自覺接受黨內(nèi)外的監(jiān)督。設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，保證執(zhí)法行為的合法、公正、公開，預(yù)防違法行政行為的發(fā)生。建立行政過錯(cuò)追究制度，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員在行使職權(quán)時(shí)，由于故意和過失，執(zhí)法行為違法或不當(dāng)，使他人合法權(quán)益受到損害，給單位造成不良影響或給國家造成損失的，根據(jù)情節(jié)輕重，對(duì)責(zé)任人追究行政過錯(cuò)責(zé)任，通過監(jiān)督機(jī)制的約束和管理，有效預(yù)防濫用職權(quán)、違法行政。

4.懲防結(jié)合到位，建立預(yù)防長效機(jī)制。

一是嚴(yán)懲城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪，構(gòu)筑法律威懾防線。對(duì)城管執(zhí)法人員職務(wù)犯罪案件要從嚴(yán)查處，有罪必究，無論職位高低，只要構(gòu)成犯罪就要嚴(yán)格依照法律追究刑事責(zé)任，不能姑息遷就，堅(jiān)決杜絕以黨紀(jì)處分代替刑罰的現(xiàn)象，防止職務(wù)犯罪分子逍遙法外，以嚴(yán)明的法紀(jì)遏制職務(wù)犯罪的蔓延發(fā)展，通過打擊使一些犯罪分子產(chǎn)生畏懼，構(gòu)筑法律威懾防線。在加大打擊力度的同時(shí)，城管部門必須充分認(rèn)識(shí)預(yù)防工作的重要性，樹立預(yù)防意識(shí)，建立預(yù)防網(wǎng)絡(luò)，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)“懲防并舉、標(biāo)本兼治”的工作目標(biāo)，達(dá)到有效減少和預(yù)防執(zhí)法部門職務(wù)犯罪發(fā)生的效果。二是加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)。城管執(zhí)法人員的職業(yè)道德和法制觀念是依法行政的基礎(chǔ)。城管執(zhí)法隊(duì)伍龐雜，執(zhí)法任務(wù)繁重，法律政策性強(qiáng)，執(zhí)法機(jī)關(guān)要樹立公正廉潔的形象，使其執(zhí)法行為高效廉潔，必須提高執(zhí)法人員的素質(zhì)。只有從思想教育入手，在辦案的同時(shí)堅(jiān)持抓犯罪預(yù)防工作，通過上法制課、參觀警示教育基地等各種警示教育活動(dòng)，增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任感，提升正氣。同時(shí)通過組織城管執(zhí)法人員進(jìn)行政治學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，以提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)，按照“依法行政，加強(qiáng)監(jiān)管，提供服務(wù)”的要求去做，促使行政執(zhí)法機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)，形成良性的執(zhí)法人文環(huán)境。三是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立共同預(yù)防職務(wù)犯罪的工作機(jī)制。為預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪行為，城管執(zhí)法部門應(yīng)加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作，及時(shí)與檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)聯(lián)系，制定共同預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)系協(xié)調(diào)制度，成立預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)設(shè)立聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)聯(lián)系協(xié)調(diào)工作，建立信息交流和情況通報(bào)制度。通過召開座談會(huì)、撰寫調(diào)研報(bào)告等形式，對(duì)當(dāng)前本單位、本行業(yè)存在的職務(wù)犯罪的特點(diǎn)、趨向進(jìn)行深入的調(diào)查研究，使預(yù)防職務(wù)犯罪工作真正落到實(shí)處，收到實(shí)效。