當(dāng)前干部監(jiān)督工作的難點(diǎn)及對策思路

楊根喬

（作者系安徽省社會科學(xué)院馬克思主義研究所副所長，研究員）

加強(qiáng)干部監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要組成部分，也是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前，隨著改革開放的不斷深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，干部工作范圍不斷擴(kuò)大，社會活動日益增多，干部監(jiān)督工作也面臨著許多新的問題。黨的十八大報(bào)告提出要“健全干部管理體制，從嚴(yán)管理監(jiān)督干部，加強(qiáng)黨政正職、關(guān)鍵崗位干部培養(yǎng)選拔，培養(yǎng)完善公務(wù)員制度”，并將“監(jiān)督干部”寫入了新黨章。這既是推進(jìn)“干部清正、政府清廉、政治清明”建設(shè)的重要保障，也是對新形勢下干部監(jiān)督工作提出的新要求。我們要以黨的十八大精神為指導(dǎo)，研究新問題，探索新方法，把握重點(diǎn)，突破難點(diǎn)，努力提高干部監(jiān)督工作的成效，建設(shè)一支適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。

一、干部監(jiān)督工作的難點(diǎn)

目前，我國對干部監(jiān)督已經(jīng)形成了主體多元、形式多樣、渠道多種的監(jiān)督體系，取得了一定成效。但由于受多種因素的影響，干部監(jiān)督難的問題迄今沒有從根本上得到解決，在新形勢下還形成了一些新的監(jiān)督難點(diǎn)。

黨內(nèi)監(jiān)督難落實(shí)。黨內(nèi)監(jiān)督具有明顯的優(yōu)勢，但由于監(jiān)督主體與客體利益密切相關(guān)，以致監(jiān)督流于形式。從上級監(jiān)督看，在一些地區(qū)、部門和單位不同程度地存在著重提拔使用、輕監(jiān)督管理現(xiàn)象，其監(jiān)督形式大多以聽匯報(bào)情況為主，輔以巡視、檢查、屆中屆末考核。作為監(jiān)督主體的上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，由于無法及時(shí)了解和掌握下級領(lǐng)導(dǎo)干部活動情況和問題，難以實(shí)施有效監(jiān)督。從同級監(jiān)督看，領(lǐng)導(dǎo)班子成員在一起工作時(shí)間較長，對黨政“一把手”各方面的情況最了解和熟悉，也最有發(fā)言權(quán)。但由于“一把手”往往決定著領(lǐng)導(dǎo)班子成員的前途和升遷，班子成員大多只好看在眼里、悶在心里。作為同級監(jiān)督部門紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)機(jī)關(guān)，其干部配備、任免調(diào)動、經(jīng)費(fèi)開支等都由同級黨政“一把手”掌控，其監(jiān)督很難到位。從下級監(jiān)督看，對于一些地區(qū)、部門和單位領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)作、業(yè)務(wù)往來和社交活動，有些黨員干部是比較了解的，卻抱著“事不關(guān)己高高掛起”的思想和“多一事不如少一事”的心態(tài)，明知不對少說為佳，害怕得罪“一把手”。

黨外監(jiān)督名實(shí)難符。黨外監(jiān)督主要來自權(quán)力部門之外的監(jiān)督，大致可分為權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督兩類。從權(quán)力監(jiān)督看，在人大對政府的監(jiān)督中，除有些地方人大對政府部門進(jìn)行質(zhì)詢及罷免部門領(lǐng)導(dǎo)人之外，人大監(jiān)督往往是對事不對人，象征性監(jiān)督多，有針對性、實(shí)質(zhì)性的處理意見少；司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督側(cè)重于事后監(jiān)督，主要依據(jù)法律來處理公安機(jī)關(guān)移交的案件或其他組織與個(gè)人的申訴，具有一定的被動性。從權(quán)利監(jiān)督看，民主黨派的監(jiān)督存在著民主容易監(jiān)督難、形式容易實(shí)效難、基層容易上層難、事后容易事前難、小事容易大事難、建議容易批評難等問題；群眾監(jiān)督多數(shù)處于自發(fā)的、零散的、被動的狀態(tài)，難以形成整體合力；有些輿論監(jiān)督時(shí)有時(shí)無，近年來因新聞媒體輿論監(jiān)督引發(fā)的新聞官司屢屢敗訴，導(dǎo)致新聞媒體輿論監(jiān)督不力和不易的問題并存。

一些新的領(lǐng)域監(jiān)督成真空。隨著腐敗領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，監(jiān)督工作措施卻沒有及時(shí)跟進(jìn)。這些未及時(shí)跟進(jìn)的監(jiān)督領(lǐng)域主要有：一是對“清水衙門”干部的監(jiān)督。當(dāng)前，腐敗現(xiàn)象由資金密集領(lǐng)域和權(quán)力集中部門逐步向“清水衙門”滲透。不僅土地開發(fā)領(lǐng)域案件頻發(fā)，政法、教育系統(tǒng)違紀(jì)案件高發(fā)，環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、藥監(jiān)、城管執(zhí)法等部門的腐敗問題也呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢。二是對從事跨國企業(yè)管理干部的監(jiān)督。一些跨國公司為了爭奪中國市場份額，攫取巨額利潤，不惜采取賄賂手段。有關(guān)調(diào)查顯示，近十年來跨國企業(yè)在華行賄事件一直呈上升趨勢，被調(diào)查的50萬件腐敗案，64%與國際貿(mào)易和外商有關(guān)。三是對配偶子女均已移居國（境）外“裸官”的管理監(jiān)督。近年來，一些領(lǐng)導(dǎo)干部將妻兒移居國外，為滿足妻兒在國外的消費(fèi)需求，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私、瘋狂斂財(cái)，將巨額國有資產(chǎn)和資金非法轉(zhuǎn)移出境。同時(shí)，“裸官”沒有情感牽掛和約束，容易出現(xiàn)感情出軌、色情腐敗行為。四是對邊緣領(lǐng)域干部的監(jiān)督。有的占用、出租農(nóng)田，群眾得不到相應(yīng)的補(bǔ)助；有的征地拆遷，補(bǔ)償安置不到位，濫用強(qiáng)制手段，甚至強(qiáng)拆強(qiáng)遷等。雖然這些單個(gè)案件案值不高，但它與群眾利益密切相關(guān)，負(fù)面影響極大。五是對搞權(quán)力期權(quán)化干部的監(jiān)督。這種腐敗行為，由于不直接涉及金錢，權(quán)力尋租交易地點(diǎn)不確定，時(shí)間和空間有較大延伸，成為監(jiān)督的新難題。

黨外干部監(jiān)督難把握。近年來，一大批優(yōu)秀的黨外干部走上了重要的領(lǐng)導(dǎo)崗位，擁有了一定的權(quán)力，但也有一些黨外干部放松了世界觀的改造，背離了理想信念，顛倒了是非觀、榮辱觀和價(jià)值觀，把黨和人民賦予的權(quán)力作為個(gè)人謀取私利的工具，跌入了腐敗的泥潭，有的甚至走上了違法犯罪道路。面對這一現(xiàn)實(shí)狀況，如何結(jié)合黨外干部特點(diǎn)，采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)與程序，有針對性地加大教育和監(jiān)督的力度，切實(shí)解決當(dāng)前黨外干部監(jiān)督工作中存在的不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督和不會監(jiān)督的問題，成為新形勢下干部監(jiān)督工作一個(gè)新的難點(diǎn)。這就迫切需要統(tǒng)戰(zhàn)部門積極配合組織、監(jiān)察等相關(guān)部門，在監(jiān)督對象、監(jiān)督重點(diǎn)、監(jiān)督手段與監(jiān)督過程等方面采取有效舉措，從而確保黨外干部在日常工作和生活中做到廉潔自律、廉潔從政。

二、提高干部監(jiān)督工作成效的對策思考

針對新形勢下干部監(jiān)督工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，按照預(yù)防為主、標(biāo)本兼治的方針，切實(shí)采取有效措施，不斷提升干部監(jiān)督工作的實(shí)際成效。

強(qiáng)化自我監(jiān)督，構(gòu)筑思想防線。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高對自我監(jiān)督重要性的認(rèn)識，按照“自重、自省、自警、自勵”的要求，經(jīng)常反思自己的思想和行為，做到警鐘常鳴，防微杜漸，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。上級黨組織要切實(shí)改變重選拔輕教育管理的傾向，加強(qiáng)對干部尤其是黨政“一把手”的思想道德教育，加強(qiáng)《黨章》、《黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《廉政準(zhǔn)則》等黨紀(jì)條規(guī)的學(xué)習(xí)教育，增強(qiáng)黨性觀念；加強(qiáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)教育，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨意識，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和權(quán)力觀。同時(shí)，要通過正面典型示范、反面典型警示教育等方式，并通過政策宣傳、案件剖析通報(bào)會、法制宣傳日、簽訂廉政承諾書等形式，有針對性的開展警示教育，幫助廣大干部克服盲目心態(tài)和僥幸心理，強(qiáng)化自律意識、監(jiān)督意識和被監(jiān)督意識，督促他們加強(qiáng)自我監(jiān)督，從而在思想上更自覺地認(rèn)同監(jiān)督，在行動上更主動地接受監(jiān)督，時(shí)刻筑牢思想防線。

完善監(jiān)督制度，構(gòu)筑制度防線。一是堅(jiān)持把從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理干部與深化干部人事制度改革結(jié)合起來，正確把握選人用人標(biāo)準(zhǔn)與正確的用人導(dǎo)向，嚴(yán)格執(zhí)行干部選拔任用工作程序，嚴(yán)把干部民主推薦、考察和討論決定關(guān)；嚴(yán)格執(zhí)行干部選拔任用工作制度，認(rèn)真落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流、任職回避、任職試用期等制度，加強(qiáng)對干部選拔任用全過程的監(jiān)督。二是加強(qiáng)民主集中制建設(shè)，進(jìn)一步明確領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，明確議事決策的原則、范圍和程序，促進(jìn)民主決策、科學(xué)決策與依法決策。三是制定紀(jì)檢監(jiān)察組織實(shí)施監(jiān)督檢查的基本制度和實(shí)施細(xì)則，使監(jiān)督檢查制度化、規(guī)范化。四是建立決策前的論證制度，完善決策中的表決制度，建立決策責(zé)任追究制，完善決策執(zhí)行責(zé)任考核、評議、警示、獎罰體系。五是完善領(lǐng)導(dǎo)干部的審計(jì)制度。將審計(jì)關(guān)口前移，采取定期或不定期審計(jì)，改變過去離任審計(jì)為任中審計(jì)和離任前審計(jì)相結(jié)合，將審計(jì)結(jié)果作為評價(jià)“一把手”提拔、留任、離職和查處的重要依據(jù)。六是實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女出國（境）定居及從業(yè)等的登記與核查制度，建立相應(yīng)信息數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)管理，并逐項(xiàng)核實(shí)，定期更新。七是建立黨外干部監(jiān)督工作信息溝通制度，將統(tǒng)戰(zhàn)、組織、監(jiān)察等各成員單位信息溝通的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，定期溝通，強(qiáng)化監(jiān)督措施；建立黨外干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告、用人與用財(cái)“聯(lián)審”制度，重點(diǎn)監(jiān)督黨外干部的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)以及廉潔自律等問題。八是建立干部監(jiān)督工作人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度與監(jiān)督工作責(zé)任制度，加強(qiáng)干部監(jiān)督隊(duì)伍自身建設(shè)。

強(qiáng)化立體監(jiān)督，構(gòu)筑預(yù)警防線。一是堅(jiān)持預(yù)防為主，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。發(fā)揮組織人事部門在干部監(jiān)督中的主體作用，前移監(jiān)督關(guān)口，把好干部選拔任用“入口關(guān)”，尤其要加強(qiáng)對干部黨風(fēng)廉政建設(shè)情況的考察，防止“帶病提拔”和“帶病上崗”。強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，通過檢查、考察、誡勉談話等方式，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題，有效行使監(jiān)督權(quán)力。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部互相監(jiān)督，提高民主生活會質(zhì)量，積極開展批評與自我批評。完善集體議事規(guī)則，重大事項(xiàng)集體討論決定。擴(kuò)大黨內(nèi)民主，切實(shí)保障黨員享有批評、檢舉、申訴和控告等權(quán)利。二是擴(kuò)大監(jiān)督范圍，加強(qiáng)群眾監(jiān)督。要擴(kuò)大群眾在干部選拔中的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，堅(jiān)持和完善民主推薦、民主測評、民主評議、考察預(yù)告、任前公示、試用期等制度，真正讓群眾的意見發(fā)揮作用。實(shí)行黨務(wù)、政務(wù)、廠務(wù)、村務(wù)、事務(wù)公開等制度，促進(jìn)公共權(quán)力公開透明運(yùn)行，保障廣大黨員干部與群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對干部“八小時(shí)之外”的社交活動，要發(fā)動群眾參與監(jiān)督。三是加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力。重視發(fā)揮人大立法、政協(xié)民主監(jiān)督作用與各界人士特別是民主黨派對干部進(jìn)行多方位多層次的監(jiān)督作用。賦予司法機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察、審計(jì)等職能監(jiān)督部門相對獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，切實(shí)履行執(zhí)法監(jiān)察職能。進(jìn)一步暢通信訪舉報(bào)和投訴渠道，鼓勵群眾反映真實(shí)情況，增強(qiáng)對干部監(jiān)督的有效性。進(jìn)一步發(fā)揮大眾傳媒社會監(jiān)督的功能，尤其要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的重要作用。

突出監(jiān)督重點(diǎn)，構(gòu)筑紀(jì)律防線。一是對重點(diǎn)人員實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)督。對黨政“一把手”的監(jiān)督，一方面要監(jiān)督其依法行使職權(quán)，防止濫用權(quán)力；另一方面，要科學(xué)分解并有效制約“一把手”的權(quán)力，逐步形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。對年輕干部和接近退休年齡干部、人財(cái)物部門和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門領(lǐng)導(dǎo)干部也要加強(qiáng)監(jiān)督，防患于未然。尤其要加強(qiáng)對“裸官”資金流動狀況的監(jiān)控，加強(qiáng)與其他國家司法機(jī)構(gòu)深化預(yù)防和懲治腐敗的合作，盡可能將外逃“裸官”遣返回國接受法律懲治。完善相關(guān)制度規(guī)定，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，主要是大額資金的安排和使用、重大工程項(xiàng)目的確定和審批以及對領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)的審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和斬?cái)囝I(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力“期權(quán)化”的苗頭。針對跨國企業(yè)在運(yùn)作監(jiān)督方面涉及的問題，需要在國際層面建立對跨國公司的監(jiān)督與約束機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)決策、財(cái)務(wù)、營運(yùn)監(jiān)管與約束的制衡措施，確保監(jiān)督到位。二是對重點(diǎn)工作實(shí)行全程監(jiān)督。在黨委換屆、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、城市拆遷等重點(diǎn)工作中，要進(jìn)行全程監(jiān)督，保證工作的公正、透明、規(guī)范。尤其要切實(shí)加強(qiáng)對重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排與大額度資金使用的監(jiān)督。三是加強(qiáng)對重點(diǎn)場所、時(shí)期、時(shí)間實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督。要密切關(guān)注，發(fā)現(xiàn)社會交往復(fù)雜、有消費(fèi)超常、生活不檢點(diǎn)行為和違紀(jì)苗頭的干部，要及時(shí)采取措施“治病救人”。把干部的“生活圈”、“社交圈”、“親屬圈”納入監(jiān)督范圍，最大限度地消除工作盲區(qū)。

培養(yǎng)健康生活情趣，構(gòu)筑保廉防線。當(dāng)前，對干部生活情趣監(jiān)督的關(guān)口要前移，要建立健全定期匯報(bào)制度，把領(lǐng)導(dǎo)干部“八小時(shí)之外”的活動作為個(gè)人總結(jié)、述職報(bào)告和民主生活會的重要內(nèi)容，要求干部自查自糾，嚴(yán)格自律；要建立健全組織考察分析制度，跟蹤了解掌握干部的社交圈、生活圈，及時(shí)分析其不良傾向和苗頭，責(zé)成限期改正；要建立健全明查暗訪和巡視制度，組織有關(guān)監(jiān)督部門人員經(jīng)常性地進(jìn)行明查暗訪，及時(shí)處理違規(guī)違紀(jì)問題；要建立健全舉報(bào)制度，建立廣泛的群眾舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，通過聘請群眾監(jiān)督員、發(fā)放監(jiān)督卡、設(shè)立監(jiān)督信箱、舉報(bào)電話和網(wǎng)上信箱等方式，暢通信息渠道，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的公開性、群眾性和廣泛性；要建立健全干部家屬訪談制度，并輔以召開干部家屬座談會、發(fā)廉政短信、家訪等形式，及時(shí)教育引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部家屬，提醒并督促干部拒腐防變。要加大輿論對領(lǐng)導(dǎo)干部生活情趣問題的監(jiān)督，增加其日常生活的曝光度，將輿論監(jiān)督與黨內(nèi)、法律和群眾監(jiān)督等結(jié)合起來，構(gòu)筑成全方位、多層次、立體式的監(jiān)督網(wǎng)，為培養(yǎng)干部健康的生活情趣營造良好的監(jiān)督環(huán)境。