新型城鎮(zhèn)化之我見

范朝禮

（作者系原中共江蘇省委研究室副主任，現(xiàn)任江蘇戰(zhàn)略與發(fā)展研究院院長）

當前，全國上下再度掀起一股城市化浪潮。不過，此次浪潮是以新型城鎮(zhèn)化為主旋律的。新型城鎮(zhèn)化已成為全國主流媒體十分關注的一大主題。

一、新型城鎮(zhèn)化為何成為熱點話題

說到城鎮(zhèn)化，可以追溯至上世紀90年代末。那么，時隔十多年，為什么新型城鎮(zhèn)化再度成為全社會高度關注的熱門話題。我想，至少有四點因素：

黨的十八大對城鎮(zhèn)化的高度重視。十八大報告先后有七次提及城鎮(zhèn)化，而十七大報告通篇只提及城鎮(zhèn)化兩次。特別是十八大實質上已經將城鎮(zhèn)化問題提升到全面建設小康社會的目標高度和加快轉變經濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略地位來認識。十八大對城鎮(zhèn)化的高度重視，自然會引發(fā)新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展熱潮。

李克強總理把城鎮(zhèn)化視為擴大內需的最大潛力。有資料表明，城鎮(zhèn)化地位的提升與李克強總理的執(zhí)政思路相關，近年來他有十幾次在不同場合闡述“城鎮(zhèn)化”問題。早在《求是》2009年第15期《保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展》一文中，李克強就指出：我們要“協(xié)調推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴大內需的新空間”。2012年2月，他又在《求是》雜志撰文提出，擴內需的最大潛力在城鎮(zhèn)化。在這一背景下，原本就具有投資沖動的地方政府，將視點聚焦于新型城鎮(zhèn)化便不足為怪。

新型城鎮(zhèn)化的立足點在于加快推進人口城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后于地域城鎮(zhèn)化，是導致我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式種種詬病的主要原因之一。而城鎮(zhèn)化發(fā)展的結果如何，與數(shù)億農民的利益關系最為直接。根據(jù)2012年的最新統(tǒng)計，我國目前的名義城鎮(zhèn)化率已達52%，而實際上至少有2.5億的農民工沒有真正轉變?yōu)槭忻?。實踐證明，大城市對農村人口的吸納是有選擇的，于是便有了“城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點是小城鎮(zhèn)”一說。

各級領導程度不同地具有行政推動情結。我國各級領導干部在推動發(fā)展的實踐中，總有一種“剪不斷、理還亂”的行政推動情結。從鄧小平1992年視察南方時提出社會主義市場經濟的理念到今天，我國市場經濟發(fā)展至少已有20年的歷史了?？蓵r至今日，一些區(qū)域發(fā)展的決策者和領導者，總還是習慣于單一運用政府的有形之手去推動發(fā)展，這種難以舍棄的官本位陋習，同樣也深度影響著城鎮(zhèn)化進程。最近，被有關媒體炒得很熱的所謂“鎮(zhèn)級市”建設，就是一個鮮活的例證。

二、新型城市化與傳統(tǒng)城市化有何區(qū)別

新型城市化與傳統(tǒng)城市化相比，起碼有四點不同：

認識前提不同。新型城市化與傳統(tǒng)城市化的一個根本區(qū)別在于方法論。傳統(tǒng)城市化的認識前提往往是將城市與農村看作相對獨立的兩個系統(tǒng)，而新型城市化則將城市與農村看作有機聯(lián)系、相輔相成、不可分割的一個系統(tǒng)。正因具備這樣一個認識前提，新型城市化才更加強調以城帶鄉(xiāng)的機制與成效。

發(fā)展動力不同。傳統(tǒng)城市化主要依賴的是傳統(tǒng)工業(yè)化為其提供的發(fā)展動力，新型城市化發(fā)展則更多來自新型工業(yè)化的驅動。產業(yè)向園區(qū)集中，產業(yè)向集群化、高度化方向發(fā)展，都將促進城市產業(yè)在空間上的合理布局，新型工業(yè)園區(qū)與新城區(qū)發(fā)展的有機結合，也必將促使城市空間由外延擴張轉向內涵、有序、高效擴展。

發(fā)展方式不同。傳統(tǒng)城市化比較熱衷于“做大做強”，一味追求城市規(guī)模擴張和土地資源占用，是一種以“高投入、廣占地、擴規(guī)模、快速度”為主要特征的粗放發(fā)展模式。新型城市化則體現(xiàn)了以人為本的發(fā)展觀，更加注重土地等有限資源的高效集約利用，注重人口城市化進程，追求集聚集約發(fā)展。

利益驅動不同。從終極目標看，城市化理應給農民帶來福音?？蓚鹘y(tǒng)城市化往往偏重于城市發(fā)展，難免在相當程度上以犧牲局部地區(qū)的農民利益為代價。而新型城市化堅持以人為本，尤其注重尊重和維護弱勢群體農民的利益，通過城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，讓農民群體更多分享到城市的先進要素、公共資源和現(xiàn)代文明。

三、江蘇應如何推進新型城市化

說到新型城市化，自然應論及與新型城鎮(zhèn)化的關系。筆者以為，中央強調并一直沿用“城鎮(zhèn)化”的提法，針對全國而言是完全正確并不難理解的，但對于江蘇乃至中國東部沿海地區(qū)來說，還是提“城市化”為宜。況且，實踐已經表明，將“城市化”與“城鎮(zhèn)化”當作兩個不同概念來使用，容易造成人們思想認識上的模糊或混亂，有人甚至以為“城鎮(zhèn)化是城市化的低級階段，城市化則是城鎮(zhèn)化的高級階段”等。殊不知，城市化與城鎮(zhèn)化在本質內涵上并無區(qū)別，國際上似乎也沒有“城鎮(zhèn)化”一說。只是國人習慣望文生義，“城市化”讓人感覺偏重于大城市，而“城鎮(zhèn)化”則又讓人感覺偏重于小城鎮(zhèn)。自進入新世紀以來，江蘇一直采用的是“城市化”的提法，這是對江蘇省情實際的一種尊重，我們完全應該堅持這一提法，沒有必要重新更改為城鎮(zhèn)化之說。更何況，江蘇在近些年的實踐中，探索和追求的也正是新型城市化之路。

總而言之，江蘇推進新型城市化，必須在現(xiàn)有基礎上，堅定不移地走出一條具有自身特色的路子。因為，有特色，才有比較優(yōu)勢；有特色，才有競爭力。

依據(jù)省情，謀劃新型城市化發(fā)展。從經濟社會發(fā)展的角度考察，江蘇省情最為突出的特征至少有四點：一為人多地少，人口密度全國最大。江蘇國土面積僅為10.26萬平方公里，可在這相對狹小的空間里，卻承載了近8000萬人，倘若再加上1600萬左右的流動人口，則逼近一億人，平均每平方公里近千人，人均國土面積在全國各省區(qū)中最少。二為資源匱乏，人均擁有量全國最低。江蘇的資源稟賦十分有限，為發(fā)展所必需的耕地、石油、煤炭、礦產、森林等要素資源，都大大低于全國平均水平。比如，人均耕地僅為全國平均水平的2/3，原油探明儲量只為全國的0.2%，煤炭也僅為全國的6.83%；三為環(huán)境脆弱，承載容量全國最少。江蘇在全國開發(fā)較早，蘇南等地開發(fā)強度較大，局部地區(qū)環(huán)境負荷已相對飽和。全省以占全國1%的國土面積，產出占全國14%左右的工業(yè)總量，承載占全國至少6%左右的工業(yè)污染，每平方公里的COD、SO2負荷量分別是全國的6倍多、5倍多。四為南高北低，區(qū)域發(fā)展很不平衡。江蘇區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的梯度特征，經濟社會發(fā)展水平蘇南最高，蘇中居中，蘇北欠發(fā)達。比如，蘇北五市與蘇南五市相比，人口大致差不多，所占面積蘇北將近蘇南的兩倍，但產出的GDP、創(chuàng)造的財政收入和吸引的外資等，蘇南都相當于蘇北的三倍左右。

面對這樣一種省情實際，在謀劃新型城市化發(fā)展時，千萬不可輕易懷疑、丟棄或改變堅持了數(shù)年的自身特色。把省情作為最重要的依據(jù)，就會清醒看到，在全國都在研究和推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀背景下，江蘇不能照搬照套“以中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展為重點”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，一定不能回過頭來重走以小城鎮(zhèn)發(fā)展為主導的城市化分散發(fā)展的老路，否則以江蘇極其有限的空間資源是絕對承載不起的。

六策并舉，追求城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。從嚴格意義上說，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是城市化發(fā)展的結果，更是新型城市化追求的目標。早在新世紀之初，江蘇就提出了“城鄉(xiāng)一體化”的發(fā)展理念與總體思路，其后又在全國較早提出推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、就業(yè)社保、社會管理等六個方面的一體化發(fā)展路徑，昆山等地從本地實際出發(fā)，還提出了八個方面的一體化路徑，這些都是江蘇推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的切入點和突破口。思路有了，問題的關鍵便在于，要在制度創(chuàng)新上繼續(xù)下功夫、做文章。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的障礙，主要來自二元分割的體制機制。各地應以切實有效的制度與政策的新設計、新舉措，鼓勵和促進城市先進要素向農村流動、基礎設施向農村延伸、公共服務向農村擴散、現(xiàn)代文明向農村傳播，努力讓更多改革發(fā)展成果公平惠及全體城鄉(xiāng)居民。

龍頭帶動，增強大城市輻射效應。大城市乃至大城市群是區(qū)域發(fā)展的火車頭，更是推進新型城市化的必要條件。進入新世紀以來，江蘇始終堅持走城市群及大城市發(fā)展為主導的集約發(fā)展道路，將城鎮(zhèn)群及大城市作為組織省域城鎮(zhèn)空間體系的主體形態(tài)，建立高效統(tǒng)籌協(xié)調機制和分工明確的產業(yè)協(xié)作體系，促進城市間的互補共贏。目前，全省省轄市及蘇南昆山、江陰、常熟等縣級市都已躋身大城市行列。這是江蘇加快推進城市化進程的一個突出成就?？蔁o論從新型城市化的本質要求看，還是從省域城鎮(zhèn)體系的合理構架來看，江蘇都還需要將大中小城市的協(xié)調發(fā)展擺上重要議事日程。全省各地應在重視發(fā)揮大城市作用的同時，加強對中小城市和重點中心鎮(zhèn)的規(guī)劃培育，充分發(fā)揮其規(guī)模適中、活力較強、環(huán)境良好、聯(lián)系農村、方便農民的相對優(yōu)勢，不斷完善江蘇省域城鎮(zhèn)體系，以空間結構的調整保障產業(yè)結構的調整。

村莊整治，切實改善農村環(huán)境風貌。推進新型城市化，不僅要看城市面貌的改觀，更要看農村風貌的改善。針對江蘇村莊環(huán)境建設嚴重滯后于城市建設的實際，從2011年起，省委、省政府提出實施“美好城鄉(xiāng)建設行動”，大力開展村莊環(huán)境綜合整治，計劃投入1100億元，用3至5年時間，對20多萬個自然村的環(huán)境進行徹底整治，力爭到2015年使全省村莊面貌實現(xiàn)根本改觀。據(jù)有關規(guī)劃，全省20多萬個自然村將逐步優(yōu)化為4.2萬多個農村居住點。依筆者之見，對這個問題可能要慎之又慎。對自然村切勿追求數(shù)量的減少，而要重在布局的優(yōu)化。村莊撤并一定要充分尊重農民的意愿，農村集中居住點建設，既不適宜規(guī)模太大，也不適宜標準太高。長遠看，這些居住點都還是一種過渡空間形態(tài)。在村莊整治過程中，一定要堅持因村制宜，分類整治，強化特色，著力塑造“古村保護型、人文特色型、自然生態(tài)型、現(xiàn)代社區(qū)型、整治改善型”等多元豐富的康居鄉(xiāng)村形象。

兩化互動，為新型工業(yè)化提供載體支撐。新型城市化的一個題中應有之意，就是要把城市化發(fā)展與新型工業(yè)化結合起來。在實現(xiàn)新型工業(yè)化與新型城市化的良性互動上，需堅持把城市規(guī)模擴張建立在新興產業(yè)及現(xiàn)代服務業(yè)等先進產業(yè)發(fā)展的基礎之上，通過加快新型工業(yè)化進程，增強城市的產業(yè)支撐力；需堅持把城市人口增長建立在產業(yè)結構優(yōu)化的基礎之上，通過產業(yè)結構的升級換代，影響和帶動就業(yè)結構層次的提升，更好地引導和帶動農業(yè)人口向各級城鎮(zhèn)有序遷移；需堅持把新型城市化的優(yōu)化發(fā)展建立在新型工業(yè)化縱深發(fā)展的基礎之上，通過加快城市現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展和農業(yè)現(xiàn)代化進程，增強城市綜合服務功能，提升城市空間對新型產業(yè)和新增人口的承載力。

資源集約，提升城鄉(xiāng)生態(tài)人居環(huán)境品質。新型城市化的一個重要體現(xiàn)，是遵循資源集約利用的戰(zhàn)略思想，合理配置空間資源。江蘇提出的“三集中”的理念和思路，對于全省建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會是個貢獻。近十年的“三集中”的推進，為江蘇推進新型城市化也打下了堅實的基礎。全省各地需繼續(xù)堅持城鎮(zhèn)布局集聚，產業(yè)發(fā)展集群，人口轉移集中，土地利用集約；繼續(xù)堅持提高現(xiàn)有資源的利用效率，改變透支資源求發(fā)展的方式，真正走出一條節(jié)地、節(jié)水、節(jié)能、節(jié)材的集約建設路子；繼續(xù)堅持強化大城市的主導作用，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。同時，堅持將生態(tài)文明建設貫穿于新型城市化全過程，增強城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展能力，科學劃定城市生活、生產及生態(tài)空間，恢復江蘇山明水秀、魚米之鄉(xiāng)的生態(tài)風貌，促進人與自然和諧共生。

體制改革，加快人口城市化進程。改革是發(fā)展的根本動力，同樣也是新型城市化發(fā)展的根本動力。如果說，前一段江蘇明顯加快了地域城市化進程，那么，推進新型城市化，則要將主要精力花在加快人口城市化進程上。針對當前江蘇人口城市化嚴重滯后于地域城市化的現(xiàn)狀，更需要下斷腕之決心，進一步從體制上開刀，加大對城鄉(xiāng)二元結構的改革力度。在戶籍制度改革上，還可以在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理的戶籍制度和外來人口居住證制度的基礎上，進一步放寬進城農民的落戶條件和標準，為進城農民真正擁有市民身份積極創(chuàng)造條件；在財稅金融改革上，按照“多予、少取、放活”方針，除了加快建立財政支農支出穩(wěn)定增長機制外，還需在民生改善尤其是對進城農民等困難群體的扶助上加大投入力度；在農村土地使用制度改革上，還需重視總結城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點經驗，不斷健全土地承包經營權流轉市場，完善農村集體建設用地使用權管理辦法，確保被征地農民基本生活保障制度落到實處。

改革開放30多年來，正因江蘇自覺堅持從省情實際出發(fā)，積極探索城市化路徑，才走出了一條在發(fā)展模式上具有研究價值、在發(fā)展實踐上具有借鑒意義的城市化道路。在未來推進新型城市化發(fā)展的過程中，江蘇仍應繼續(xù)保持并增添這一大亮色。