北京市康達律師事務所 律師 李立新

2006年10月，湖南省永州市發(fā)生了一起“11歲女孩被逼賣淫”案件，受害者樂樂（化名）遭多人強奸，并被逼賣淫。3個月后，慘遭蹂躪的樂樂被解救。受害人母親唐慧（上訪媽媽）多年持續(xù)上訪。她認為，在立案和審理期間，當地個別民警瀆職，強烈要求法院對犯罪嫌疑人判處死刑，對瀆職民警嚴肅處理。2012年6月5日，湖南省高院終審裁定：判處秦星、周軍輝死刑；判處陳剛、劉潤、蔣軍軍、蘭小強無期徒刑；判處秦斌有期徒刑15年。同年8月2日，湖南省永州市勞動教養(yǎng)管理委員會認為：唐慧擾亂社會秩序多次，被行政處罰后仍不悔改，繼續(xù)無理取鬧，鬧訪、纏訪，嚴重擾亂了單位秩序和社會秩序，據此，決定對其勞動教養(yǎng)1年零6個月。這一消息經報道后引來輿論的一片嘩然，微博轉發(fā)二十萬余次。唐慧本人不服勞動教養(yǎng)決定，于8月7日向湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會提出書面復議申請。8月10日，湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會經調查認為，鑒于唐慧女兒尚未成年，且身心受到嚴重傷害，需要特殊監(jiān)護等情況，對唐慧依法進行訓誡、教育更為適宜，可不予勞動教養(yǎng)，決定：撤銷永州市勞動教養(yǎng)管理委員會對唐慧的勞教決定。

唐慧勞教被撤銷，唐慧再次成為輿論關注焦點。在女兒遭遇強奸、被逼賣淫情況下，作為母親，唐慧受到人們的同情，很多人認為即使她在上訪期間出現一些過激行為，政府需綜合考慮其作為一名受害者家屬的情緒，并以最寬廣的胸懷包容之。湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會在認定唐慧對自己行為應當承擔法律責任的同時，考慮到其家庭實際情況，撤銷勞教、給予訓誡的做法，既合情又合法，也受到公眾肯定。唐慧案之所以被高度聚焦，乃是因為本案有太多觸動社會敏感神經的元素，牽扯到人類悲己憫人的同情心、對勞教制度本身的理性檢視，以及基于人文關懷的制度改良期待等。唐慧作為一個媽媽，想為被侮辱、被損害的女兒討還公平，但當地有關公權機關不僅沒有及時、有效地懲治罪愆、救扶弱者，相反還對唐慧施以勞教。這不僅顛覆了普通大眾對社會倫理的想象，同時政府公權力的信任度在百姓心中也隨之降低。公眾之所以關注唐慧案件，既是對一位母親錐心之痛的同情和關切，更表達了人民對改革勞教制度的急切呼喚。隨著人民群眾權利意識的不斷增強，對公平正義的追求更加強烈，政府需要在司法改革與法治文明建設方面做出更大的努力。事實上，推動制度改革的頂層設計，近年來沒有停步。今年1月召開的全國政法工作會議上，提出了包括勞教制度改革在內的四項改革。在全國兩會上，李克強總理明確表示，勞教制度改革方案正抓緊制定，有望在年內出臺，人民對此充滿期待。

勞動教養(yǎng)是一項具有中國特色的法律制度，是懲處嚴重違法和輕微犯罪的重要手段，也是教育挽救失足者的一項有效措施，50年來，勞動教養(yǎng)在維護政治穩(wěn)定和社會安定，預防和減少違法犯罪中發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著我國市場經濟的發(fā)展，民主和法制建設的推進，特別是“依法治國”方略的確立和對人權保護的日益重視，這一制度的合法性、合理性和正當性不斷受到人民的質疑，其弊端也日益突出，已不能適應社會發(fā)展的需要。因此，勞動教養(yǎng)制度的改革與立法已經成為我國法制建設進程中十分重要的任務，具有特殊的意義。去年備受社會關注的湖南永州“上訪媽媽唐慧”事件，由此引發(fā)了人們對保障人身自由問題的更加關注，同時也給目前處境尷尬的勞動教養(yǎng)制度帶來了創(chuàng)新的契機。

我國的勞動教養(yǎng)制度自1957年創(chuàng)立以來迄今已走過五十多年的歷程。勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)建五十多年來，應當說我們已經有了不同層次的各種規(guī)范性文件，勞動教養(yǎng)制度一直隨著我國社會治安實踐和社會主義法制建設的發(fā)展而不斷改進、完善，勞動教養(yǎng)立法工作也取得了一定成績。但是，我們應當清醒地看到：我國至今還沒有制定出一部比較完整地、系統(tǒng)地調整勞動教養(yǎng)各方面關系的法典，現有的法律、法規(guī)是在計劃經濟特定的歷史條件下制定的，已經不能適應建設有中國特色社會主義市場經濟條件下客觀實際的需要。同勞動教養(yǎng)的法律地位相比，同勞動教養(yǎng)工作五十多年來極其豐富的社會實踐經驗相比，勞動教養(yǎng)立法工作明顯處于滯后狀態(tài)。近年來，全國人大代表、全國政協(xié)委員以及各方面的法律專家、學者和從事實際工作的同志，從進一步完善勞動教養(yǎng)法制建設出發(fā)，多次呼吁制定勞動教養(yǎng)法典，表明了對勞動教養(yǎng)立法的緊迫要求。

一、勞動教養(yǎng)的含義

勞動教養(yǎng)是指對違反政府行政法規(guī),多次受到處罰,而屢教不改的,或者違反刑事法律,情節(jié)輕微尚不構成追究刑事責任的人實行強制性教育改造的一種行政措施。在勞動教養(yǎng)制度建立之初，勞動教養(yǎng)既是對被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種方法。其主旨是為了把游手好閑、違反法紀、不務正業(yè)的有勞動能力的人，改造成為自食其力的新人，以維護公共秩序和有利于社會的建設。至20世紀80年代初，勞動教養(yǎng)被確定為“是對被勞動教養(yǎng)的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法”。其主旨也被進一步明確為：“在嚴格管理下，通過深入細致的思想工作、文化技術教育和勞動鍛煉，把他們改造成為遵紀守法，尊重公德，熱愛祖國，熱愛勞動，具有一定文化知識和生產技能的建設社會主義的有用之材?！迸c以前相比，現在的勞動教養(yǎng)主要發(fā)生了兩個變化：一是不再把勞動教養(yǎng)作為對被勞動教養(yǎng)人安置就業(yè)的一種辦法；二是將勞動教養(yǎng)明確規(guī)定為一種“行政措施”和一種處理人民內部矛盾的方法。90年代初，司法部又具體規(guī)定對勞動教養(yǎng)人員要按照“教育、感化、挽救”的方針，實行強制性的教育改造。此后，國務院又規(guī)定：“勞動教養(yǎng)所是國家治安行政處罰的執(zhí)行機關”。這實際上既重申了勞動教養(yǎng)是一種教育改造措施，又首次確認了勞動教養(yǎng)也是一種治安行政處罰措施。

二、勞動教養(yǎng)監(jiān)督的功能

在勞動教養(yǎng)從審批、收容到解教的全過程中,如何保證文明、公正、嚴格執(zhí)法,加強勞動教養(yǎng)監(jiān)督是一個必要而且重要的途徑。

首先,有利于勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)的正確實施。在勞動教養(yǎng)執(zhí)法活動中,無論是審批環(huán)節(jié)還是執(zhí)行環(huán)節(jié),都是在具體執(zhí)行有關勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)及其方針政策,所以監(jiān)督勞動教養(yǎng)機關包括審批機關與執(zhí)行機關準確實施勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)和正確貫徹勞動教養(yǎng)工作方針、政策的情況,是勞動教養(yǎng)監(jiān)督的首要任務。只有加強這方面的法律監(jiān)督,才能及時發(fā)現并糾正違反有關法律、法規(guī)和勞動教養(yǎng)工作方針政策的情況,才能切實保證有關法律、法規(guī)的正確實施以及勞動教養(yǎng)工作的正常進行。目前由于勞動教養(yǎng)立法滯后,勞動教養(yǎng)制度不健全,勞動教養(yǎng)的辦案、呈報、審核,勞動教養(yǎng)期限的加減、勞動教養(yǎng)人員的權利保障等執(zhí)行工作都缺乏嚴格具體的制約機制,執(zhí)法不規(guī)范的情況比較突出,存在隨意執(zhí)法現象。通過勞動教養(yǎng)監(jiān)督,可以進一步發(fā)現制度漏洞,從而促進勞動教養(yǎng)法規(guī)制度健全完善,因此勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督的加強,有利于避免執(zhí)法工作中的隨意性,有利于維護法律的正確統(tǒng)一實施,維護勞動教養(yǎng)制度的嚴肅性,促進勞動教養(yǎng)法律制度的完善和發(fā)展。

其次,勞動教養(yǎng)監(jiān)督有利于鏟除滋生腐敗的土壤,有利于建設一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊伍。如在勞動教養(yǎng)場所,人民警察擔負著管理、教育重任,同時也履行國家賦予的收容執(zhí)行權、行政管理權、教育挽救權、考核獎懲權、解除勞動教養(yǎng)處置權等諸多權力,勞動教養(yǎng)監(jiān)督是防止“權力尋租”、“權錢交易”等不法行為的一個有效途徑和重要舉措。它有利于從執(zhí)法過程中發(fā)現隊伍建設中存在的問題,從而研究制定對策,加強隊伍建設,遏制司法腐敗,不斷提高隊伍整體素質。勞動教養(yǎng)人員接受教育改造的情況是勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督的又一重要內容。

再次,保障勞教人員的合法權益,調動他們接受教育改造的主動性和積極性。勞動教養(yǎng)監(jiān)督機關受理勞動教養(yǎng)人員及其家屬的申訴、控告,包括對勞動教養(yǎng)決定不服、對勞動教養(yǎng)工作民警違法犯罪行為的檢舉和控告,使勞動教養(yǎng)人員的合法權益得到保障,為當事人提供有效的救濟途徑。同時,勞動教養(yǎng)監(jiān)督的正確實施對勞動教養(yǎng)人員而言也是一項切實有效的遵紀守法教育,促使他們相信法律的力量、主動接受教育改造的有力措施。另外,勞動教養(yǎng)監(jiān)督制度是一種預防糾正機制,有助于糾正或消除執(zhí)法工作中的弊端。它能夠通過對勞動教養(yǎng)機關的工作人員徇私枉法等違法行為的調查和責任追究,克服執(zhí)法不公,防止執(zhí)法權的濫用和異化,規(guī)范執(zhí)法行為,確保在執(zhí)法過程中做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,確保執(zhí)法的科學性、嚴肅性。同時通過勞動教養(yǎng)監(jiān)督制度的導向作用,促使勞動教養(yǎng)機關及其工作人員注重提高教育矯治質量,把勞教人員教育好、矯治好。近年來我國已發(fā)生多起因勞動教養(yǎng)制度問題引發(fā)的被社會關注的案件。

三、制定勞動教養(yǎng)法的必要性

（一）制定勞動教養(yǎng)法，是完善社會主義法律體系，保障公民基本權利的需要。

人身自由是《憲法》賦予每個公民的基本權利，對人身自由的限制和剝奪只能由法律加以調整。在這方面，我國先后頒布、修改了針對犯罪分子適用的《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》和針對違反治安管理的違法分子適用的《治安管理處罰條例》，唯有對限制公民人身自由可達三年之久的勞動教養(yǎng)，目前還沒有一部系統(tǒng)完備的法典，這不能不說是我國法律體系中的一個嚴重缺陷。就現行勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)而言，也不盡如人意，其中有關勞動教養(yǎng)的法律監(jiān)督，勞動教養(yǎng)人員的權利保障等方面內容規(guī)定得很不具體。由于法律、法規(guī)的不完善，使勞動教養(yǎng)工作具有很大的隨意性。在勞動教養(yǎng)運行實踐中，剝奪或者變相剝奪勞動教養(yǎng)人員的合法權益尤其是勞教人員的申訴權利現象不但屢有發(fā)生，而且在有些地方還相當嚴重。如果不盡快制定一部勞動教養(yǎng)法，勞動教養(yǎng)制度存在的合法性將受到懷疑，勞動教養(yǎng)制度的群眾基礎將會動搖。

（二）制定勞動教養(yǎng)法，是建立健全合理的勞動教養(yǎng)工作機制的需要。

四十多年來，我國勞動教養(yǎng)機關的設置、組成、職能雖幾經變更，但始終沒有建立一個科學分工負責、互相協(xié)調配合、彼此有效制約的勞動教養(yǎng)工作體制。在多年勞動教養(yǎng)工作中，存在著公安機關審查批準，司法行政機關負責執(zhí)行，檢察機關實施監(jiān)督，勞動教養(yǎng)委員會形同虛設的現象。究其原因，主要是法律制度不完善，司法化、程序化不足。為了改變目前公安、司法機關在處理勞教案件中分工不夠合理、制約不夠有效、配合不夠密切的狀況，筆者認為，必須確立一個由公安機關承辦案件，人民法院審理裁決，司法行政機關管理教育，人民檢察院全面監(jiān)督，四機關分工負責、互相配合、互相制約的勞動教養(yǎng)工作體制。而建立這種新的體制，涉及公安、司法機關的職責分工，已經超出行政法規(guī)或部門規(guī)章的調整范圍，只能有賴于制定一部勞動教養(yǎng)法典來解決。

（三）制定勞動教養(yǎng)法，是系統(tǒng)總結勞動教養(yǎng)工作的歷史經驗，把勞動教養(yǎng)工作的方針、政策上升為法律的需要。

四十多年來，黨和政府對勞動教養(yǎng)工作提出過許多行之有效的方針、政策，在長期的工作實踐中，勞動教養(yǎng)機關也積累了豐富的工作經驗。如關于“教育、感化、挽救”勞動教養(yǎng)人員的工作方針；對勞動教養(yǎng)人員“要像父母對待孩子，醫(yī)生對待病人，老師對待學生”的感化政策；把勞動教養(yǎng)場所辦成“教育人、挽救人、造就人”的特殊學校和對勞動教養(yǎng)場所實行“依法管理、嚴格管理、科學管理、文明管理”的工作經驗，等等。這些方針、政策和工作經驗是我國勞動教養(yǎng)史上的寶貴財富，有必要將其系統(tǒng)地總結提煉，上升為國家的意志，以法律的形式頒布施行，這將對勞動教養(yǎng)工作的改善起到積極推動作用。

（四）制定勞動教養(yǎng)法，是改革、更新、發(fā)展、完善勞動教養(yǎng)制度，適應勞動教養(yǎng)工作新變化的需要。

當前，勞動教養(yǎng)工作面臨著很多新情況、新問題，這些都是過去立法時所沒有遇到過的。如勞動教養(yǎng)的適用對象已由過去內部兩種人擴大到現在社會上的十二種行為人；勞動教養(yǎng)人員的年齡構成已由過去的以成年人為主演變?yōu)楝F在的以青少年為主；勞動教養(yǎng)工作的方針、政策已由過去的強調以“安置就業(yè)”為重點轉化為現在的以“教育、感化、挽救”為指導，等等。所有這些變化，都需要在立法中加以體現，并針對變化了的客觀情況，制定相應的措施和對策，以促進勞動教養(yǎng)制度的改革和發(fā)展。

我們對勞動教養(yǎng)制度的質疑絕不意味著要徹底否定其過去，而是為了更好地面向未來。中國目前不僅在國家法制的目標上從過去的單一看重社會保護轉變到更多地關注人權保障，而且整個社會的價值觀、公正觀也在隨著國內外形勢的變化而發(fā)生變化，在這種情況下，法律的變革勢所必然。黨的十八大重申全面推進依法治國的目標，進一步樹立法治理念、弘揚法治精神，讓深化司法體制改革成為立法者的不懈追求，讓公正文明成為執(zhí)法機關的共同意識，讓學法遵法守法用法成為全社會的共同理念，讓法治不僅成為一種治國方略，更成為一種全民自覺的生活方式。