信訪與政績須“脫鉤”但不必“劃界”

文｜朱巍

（作者系中國政法大學(xué)傳播法研究中心研究員，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心網(wǎng)絡(luò)法研究所副所長）

信訪制度是中國特色的法治民主制度建設(shè)，是社會主義民主的一種體現(xiàn)形式。自1951年出臺《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》以來，信訪制度已經(jīng)走過了60多年的歲月。在這段時間中，信訪制度對加強(qiáng)民主建設(shè)，強(qiáng)化法制監(jiān)督和維護(hù)老百姓權(quán)益起到了至關(guān)重要的作用，在一定程度上是法治建設(shè)的重要補(bǔ)充。

不過，隨著中國法治建設(shè)進(jìn)程的完善和民主社會建設(shè)的逐步完成，信訪作為“半獨(dú)立”于司法體系外的補(bǔ)充制度在近些年來屢遭質(zhì)疑。尤其是在2005年建立起地區(qū)“信訪排名”以后，信訪制度逐漸演變成“考察”地方官員政績和升遷仕途的直接標(biāo)準(zhǔn)，這與旨在加強(qiáng)社會主義民主制度和加強(qiáng)群眾聯(lián)系的制度初衷是相違背的。

信訪制度設(shè)置之初，核心立足點(diǎn)在于加強(qiáng)政府與群眾的聯(lián)系，是切實解決群眾實際問題的維權(quán)性制度。在理論層面上看，一個地區(qū)信訪數(shù)量絕對數(shù)的多寡，的確與當(dāng)?shù)卣冇兄懿豢煞值年P(guān)系。不過，從實踐看，考評體系如果僅僅從信訪排行榜數(shù)字進(jìn)行劃分，那么實際效果就會發(fā)生異化。

其一，過于量化的排行榜必將導(dǎo)致政府關(guān)注點(diǎn)集中在減少信訪數(shù)量之上，而非集中在如何妥善解決問題、解決了多少問題和解決問題效果之上，而后者恰恰是信訪制度存在的初衷所在。

其二，信訪排行榜與地方政府政績掛鉤，客觀上必然造成個別政府部門為減少信訪數(shù)量采取非法的激進(jìn)措施，近年來個別地方政府甚至專門成立了“截訪”工作組，更有甚者不惜非法設(shè)立“黑監(jiān)獄”、“黑名單”等手段控制上訪。

顯而易見，信訪排行榜導(dǎo)致信訪制度功能發(fā)生了異化，與密切聯(lián)系群眾和解決群眾問題的制度初衷相背離。因此，信訪制度改革勢在必行。

取消信訪排行榜是信訪制度改革的重要舉措，用中央與地方、上級與下級之間“點(diǎn)對點(diǎn)”的橫向監(jiān)督代替僵硬的“排行榜”縱向比較，是深入信訪制度改革的主要方面，最后通過“點(diǎn)對點(diǎn)”的監(jiān)督和指導(dǎo)達(dá)到“將矛盾化解在當(dāng)?shù)亍钡男Ч?/p>

在本次信訪制度改革中，最核心的部分應(yīng)該是將各級政府對待信訪的態(tài)度進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，由原來的“如何避免問題”，轉(zhuǎn)換到現(xiàn)在的“如何解決問題”。同時，本次信訪改革強(qiáng)調(diào)了解決群眾的切實問題要注重效率，意圖是將問題就地解決，這也是“楓橋經(jīng)驗”的核心所在。

“楓橋經(jīng)驗”之所以長達(dá)五十年仍值得我們借鑒學(xué)習(xí)，其主要理念就在于解決群眾問題要依靠群眾，遇見問題政府和司法部門要勇于承擔(dān)解決問題的責(zé)任，“不上交問題”，“就地解決問題”。其實，即便是在最為完善的法治社會中，法律依然是最低等級的道德，法律不是解決所有問題的唯一途徑。“楓橋經(jīng)驗”恰恰說明了這一點(diǎn)，群眾路線就是建設(shè)法治和諧社會的重要補(bǔ)充，從群眾中來，到群眾中去，要對出現(xiàn)問題的群眾講道理，而不是動輒就套用生硬的法律規(guī)定。在解決問題的時候，不僅要在物質(zhì)和法律上對上訪群眾進(jìn)行有效率的維權(quán)，更重要的是，要在上訪群眾心理上進(jìn)行安撫和疏導(dǎo)。

其實，信訪制度作為中國特色社會主義基本民主制度不管如何發(fā)展，其核心永遠(yuǎn)都是聯(lián)系群眾和解決群眾實際問題。一方面，信訪制度不能代替司法制度，應(yīng)該區(qū)分兩者在和諧社會建設(shè)中的不同分工，不是所有問題都可以通過信訪解決的；另一方面，信訪制度與司法制度應(yīng)該相輔相成，前者是后者的監(jiān)督和補(bǔ)充，后者應(yīng)該為前者提供支撐和保障。必須明確的是，本次信訪制度取消“排行榜”的改革，并非完全使信訪與政績劃清界限，而是通過改革將地方政府對信訪的關(guān)注重新回歸到實際解決群眾問題之上，突出上級對下級、中央對地方關(guān)于信訪的監(jiān)督和指導(dǎo)，更好地發(fā)揮新時代信訪制度在法治和諧社會建設(shè)中的重要作用。