（中國人民大學(xué) 中國北京 100872）

一、風(fēng)險預(yù)防原則的概念

《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則十五被公認為對風(fēng)險預(yù)防原則最準確的表述：“為保護環(huán)境，各國應(yīng)根據(jù)他們的能力廣泛采取預(yù)防性措施。凡有可能造成嚴重或不可挽回損害之處，不能將缺乏充分的科學(xué)肯定性作為推遲采取防止環(huán)境退化的費用低廉的措施的理由?！币勒沾诵缘谋硎?，風(fēng)險預(yù)防原則的基本構(gòu)成要素有以下幾點：

第一，存在一定風(fēng)險。風(fēng)險指遭受損失、傷害或毀滅的可能性。在環(huán)境法上，指發(fā)生科學(xué)不確定性損害。風(fēng)險要素要求環(huán)境受到的威脅已達嚴重或不可逆轉(zhuǎn)程度，包括威脅人體健康或生存或?qū)е職夂蜃兓?、生物多樣性減損等難以逆轉(zhuǎn)的嚴重損害。但嚴重的損害后果可能在短期內(nèi)不表現(xiàn)出來，要求在判斷威脅嚴重性時綜合考慮各方面因素做決定。

第二，風(fēng)險具有不確定性。指缺乏確實、充分的科學(xué)證據(jù)證明存在造成環(huán)境損害的威脅，及此環(huán)境損害威脅后果與導(dǎo)致其發(fā)生的原因行為間是否有因果關(guān)系等。環(huán)境風(fēng)險的不確定性主要是由于人類認識能力的相對有限造成的。

第三，不應(yīng)遲延采取措施緩解環(huán)境惡化。風(fēng)險的不確定性不能成為遲延甚至拒絕采取行動的理由。環(huán)境保護一直依賴科學(xué)證據(jù)，將其作為采取行動的前提，這就導(dǎo)致具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險被放任，使人類健康及生態(tài)環(huán)境處于環(huán)境風(fēng)險中。風(fēng)險預(yù)防原則要求在一定科學(xué)證據(jù)證明損害發(fā)生可能性時，即便證據(jù)不充分，也應(yīng)采取措施。這就使環(huán)保不過分依賴科學(xué)，有效控制環(huán)境風(fēng)險。

第四，采取符合成本效益的預(yù)防措施?！独锛s宣言》原則15要求各國在適用風(fēng)險預(yù)防原則時盡其所能地預(yù)防環(huán)境風(fēng)險，但也應(yīng)考慮各國具體情況。此時，我們往往采用成本效益分析評估風(fēng)險預(yù)防措施。另外，在分析時不能依賴成本效益分析方法，還應(yīng)適當(dāng)參照普遍價值觀念，重視環(huán)境倫理的作用。

二、風(fēng)險預(yù)防原則的有限適用

風(fēng)險預(yù)防原則頻繁出現(xiàn)于國際環(huán)境法條約，世界各國也逐漸在國內(nèi)環(huán)境法中貫徹。但由于將風(fēng)險預(yù)防原則作為環(huán)境法基本原則加以規(guī)定，需要一定經(jīng)濟條件和成本，因而對其能否在我國適用及如何適用存在爭議。

“環(huán)境法基本原則是能夠適用于環(huán)境法各個領(lǐng)域和各個階段的環(huán)境法原則?！盵1]贊成將風(fēng)險預(yù)防原則作為我國環(huán)境法基本原則的學(xué)者認為，目前我國環(huán)境法適用預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的基本原則，是對環(huán)境污染和破壞的預(yù)防，對于沒能有效預(yù)防的環(huán)境污染和破壞要治理。這實際是允許一定環(huán)境污染和破壞存在，在人們心理上留有退路，即如果沒能得到預(yù)防，還可治理?，F(xiàn)在我國經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，須更重視風(fēng)險防范原則，否則經(jīng)濟發(fā)展必然帶來嚴重環(huán)境問題。因此，在保護環(huán)境的方法和途徑上所堅持的原則，要由預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理向風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)變。

反對者的主要觀點是：

第一，其界定有主觀性，可能被環(huán)境保護決策者、立法者超越科學(xué)基礎(chǔ)濫用。

第二，其適用可能加重貿(mào)易保護主義。由于該原則適用于未得到科學(xué)證實的環(huán)境風(fēng)險，進口國可以這種不確定性風(fēng)險為由，在采納這些有科學(xué)可能性的信息時，僅選擇對自己有利但潛在不公正的數(shù)據(jù)，單方采取不必要的禁止進口措施。

第三，其實施成本可能過高。立法者基于風(fēng)險預(yù)防原則制定的環(huán)境標準可能過嚴，使絕大多數(shù)企業(yè)產(chǎn)品無法達標，這些標準就成為一紙空文。

第四，其運用可能阻礙科技術(shù)進步。

筆者認為，在我國環(huán)境法上，引進風(fēng)險預(yù)防原則具有積極意義：第一，有利于緩解我國環(huán)境問題。在我國環(huán)境保護領(lǐng)域有限適用風(fēng)險預(yù)防原則，能有效降低環(huán)境風(fēng)險帶來的損失。我國當(dāng)前仍停留在防治能準確預(yù)測的污染層面，對環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防不足。隨著我國綜合國力增強，不僅應(yīng)解決國內(nèi)環(huán)境問題，還應(yīng)積極應(yīng)對跨國乃至全球環(huán)境問題挑戰(zhàn)。這些環(huán)境問題影響范圍大、時間長，需要我們運用政治、經(jīng)濟、法律等多種方法，投入更多力量才能有效解決。因此，將風(fēng)險預(yù)防原則引入我國環(huán)境法，可有效緩解環(huán)境風(fēng)險引發(fā)的環(huán)境問題，解決國內(nèi)外環(huán)境風(fēng)險。

第二，有利于應(yīng)對新型貿(mào)易壁壘。一些發(fā)達國家常舉著保護人類健康和生態(tài)環(huán)境的旗幟來減少進口、保障本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于風(fēng)險預(yù)防原則規(guī)定在沒有科學(xué)確定性證據(jù)證明危害時，只要可能危害人類或環(huán)境，就可依據(jù)該原則限制外國商品入境。發(fā)達國家作為進口大國，普遍將風(fēng)險預(yù)防原則納入法律政策以限制我國產(chǎn)品出口、減損企業(yè)聲譽、降低國際市場份額，阻礙我國出口貿(mào)易?！霸谖覈h(huán)境法中確立風(fēng)險預(yù)防原則，不僅有助于我國在國際上立足，還能促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，是我國應(yīng)對新型貿(mào)易壁壘的需要”[2]。

第三，有利于科學(xué)發(fā)展觀落實。將風(fēng)險預(yù)防原則有限適用于我國環(huán)境法，是黨中央多次強調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀的現(xiàn)實要求。實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，應(yīng)做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，以最低經(jīng)濟和環(huán)境成本產(chǎn)出最高社會效益。該原則使我們確立風(fēng)險預(yù)防思想，將預(yù)防環(huán)境風(fēng)險作為生態(tài)建設(shè)的組成部分，帶來經(jīng)濟和社會的持續(xù)發(fā)展。確立風(fēng)險預(yù)防原則還能有效控制潛在環(huán)境風(fēng)險，消除發(fā)展中的不穩(wěn)定因素。因此，我國應(yīng)大力增強公民風(fēng)險預(yù)防意識，將風(fēng)險預(yù)防原則作為解決當(dāng)前環(huán)境問題的基礎(chǔ)，為落實科學(xué)發(fā)展觀做出貢獻。

但是，將風(fēng)險預(yù)防原則作為環(huán)境法的普遍原則與基本原則并不合適，它的適用應(yīng)受到一定限制。是否需要消除或接受一定風(fēng)險，應(yīng)進行個案分析，通過風(fēng)險評估等制度，在實現(xiàn)該原則追求的避免風(fēng)險時，將其消極影響降至最低。

三、風(fēng)險預(yù)防原則在我國有限適用的領(lǐng)域

從國內(nèi)外立法看，風(fēng)險預(yù)防原則一般適用于對人體健康和環(huán)境可能造成嚴重或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅領(lǐng)域。為防止模糊的字面意義導(dǎo)致該原則濫用，明確列舉其適用范圍非常必要。雖風(fēng)險預(yù)防原則在國際環(huán)境法上的完善有利于環(huán)境保護，但將其作為我國環(huán)境法的一項基本原則，將不利于我國對外貿(mào)易的良性發(fā)展，對發(fā)展中國家的我國有消極影響。

（一）我國環(huán)境保護領(lǐng)用適用風(fēng)險預(yù)防原則的步驟

通過上述對風(fēng)險預(yù)防原則的利弊分析，筆者認為該原則固然有優(yōu)勢，但也有局限性，雖有學(xué)者建議我國將風(fēng)險預(yù)防原則作為環(huán)境法基本原則，但我國環(huán)境法中尚未明確規(guī)定，缺乏法律依據(jù)。將其直接定位為環(huán)境法基本原則過于草率，會造成不良影響。因此，目前尚不能將其作為環(huán)境法基本原則解決環(huán)境法領(lǐng)域所有問題，也不能在今后出現(xiàn)的環(huán)境問題上普遍適用。在我國環(huán)境保護領(lǐng)域確立該原則時，須經(jīng)歷四個步驟：首先，有限適用該原則，即在我國環(huán)境保護的若干特殊領(lǐng)域適用該原則，這些有限適用風(fēng)險預(yù)防原則領(lǐng)域的環(huán)境問題應(yīng)有科學(xué)不確定性和較高閾值，帶來較嚴重威脅，并且在這些領(lǐng)域有限適用風(fēng)險預(yù)防原則符合成本效益分析；接著將它上升為這些特殊領(lǐng)域的基本原則；然后將該原則作為環(huán)境法的基本原則；最后在環(huán)境法所有領(lǐng)域的環(huán)境問題及今后新出現(xiàn)的環(huán)境問題上普遍適用。而非直接將其界定為環(huán)境法基本原則。這就使我們在某些領(lǐng)域的有限適用中對該原則相關(guān)制度逐步完善，總結(jié)出適用的成功經(jīng)驗，從而有計劃地將之推廣，發(fā)揮該原則的最大效益，有效減少該原則帶來的負面影響。

（二）風(fēng)險預(yù)防原則在我國有限適用的具體領(lǐng)域

結(jié)合上述風(fēng)險預(yù)防原則有限適用的三個判斷標準，即：科學(xué)不確定性、較高閾值、符合成本效益原則，在我國環(huán)境法中有限適用風(fēng)險預(yù)防原則的領(lǐng)域應(yīng)主要包括：氣候變化領(lǐng)域、生物多樣性保護領(lǐng)域、轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域。這三個領(lǐng)域的環(huán)境問題都有科學(xué)不確定性。這三個領(lǐng)域環(huán)境問題都有較高閾值，只有這些環(huán)境風(fēng)險導(dǎo)致的潛在危害重大時，才應(yīng)采取風(fēng)險預(yù)防措施，否則不符合成本效益分析原則，對經(jīng)濟社會發(fā)展不利。最后，一旦這些領(lǐng)域確實造成損害，將嚴重、不可逆轉(zhuǎn)，威脅我國公民生命健康和國家安全，所以在這些領(lǐng)域適用風(fēng)險預(yù)防原則符合成本效益。因此，應(yīng)在我國環(huán)境法中的氣候變化、生物多樣性保護、轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域有限適用風(fēng)險預(yù)防原則。

注釋：

[1]馮嘉：環(huán)境法原則論，中國政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年4月，第96頁。

[2]劉瑋瑋：在WTO多邊框架下看風(fēng)險預(yù)防原則，載于集體經(jīng)濟·經(jīng)濟與法，2009年8月（下）。■