陳 宇

(中共杭州市委黨校，杭州310012)

胡錦濤同志在十七大報(bào)告指出，“社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)?！苯ㄔO(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，完善公共服務(wù)體系，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是建設(shè)和諧社會(huì)的重要組成部分，是農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要載體。因此，研究農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)運(yùn)行狀況，研究農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)中的服務(wù)供給與資源配置狀況，將有助于完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系，提升社區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量，使農(nóng)村居民也能享受到均等化的公共服務(wù)，讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革的成果，推進(jìn)城鄉(xiāng)服務(wù)的均等化與一體化。本文以杭州地區(qū)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)為藍(lán)本展開理論研究與實(shí)證分析，分析現(xiàn)階段的發(fā)展?fàn)顩r與存在問題，并從服務(wù)機(jī)制完善的角度提出一些有針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的緣起

新中國建國60周年以來，尤其是改革開放30周年以來，中國創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡，但新中國建設(shè)成果的受益程度在城市和農(nóng)村之間是不對(duì)稱的，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策制定上，重視城市公共產(chǎn)品的供給而忽視農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，從而造成城鄉(xiāng)居民收入差距過大、城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大等社會(huì)問題。正如學(xué)者所評(píng)價(jià)的“快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并沒有帶來農(nóng)村社會(huì)發(fā)展‘帕累托效應(yīng)’，而是出現(xiàn)了‘馬太效應(yīng)’，社會(huì)利益關(guān)系嚴(yán)重失衡?！保?］要縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大等問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須破除城鄉(xiāng)分割的二元體制、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體制。從社會(huì)公平正義的角度來看，就需要政府制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范的社會(huì)政策和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，使城鄉(xiāng)社區(qū)居民在享受社區(qū)公共服務(wù)上地位平等、機(jī)會(huì)均等和結(jié)果相當(dāng)。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心正是在這種時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)訴求下產(chǎn)生了。作為農(nóng)村社區(qū)性新型服務(wù)組織，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要載體，是公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的綜合平臺(tái)。

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心與城市社區(qū)服務(wù)中心一樣，承載著國家在基層社會(huì)治理的三大功能:參與社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)民生建設(shè)。［2］農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)不僅是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容之一，也是開展新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)性設(shè)施，它不僅能方便百姓辦事，而且有效改變城鄉(xiāng)資源配置失衡的狀況，使資源的流動(dòng)性加強(qiáng)，資源的配置更加有效率。

2008年中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》把進(jìn)一步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)，視為逐步解決“三農(nóng)”問題和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有效途徑。文件首次將農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)分為兩類:生產(chǎn)性(經(jīng)濟(jì)性)公共服務(wù)和生活性(社會(huì)性)公共服務(wù)，即便農(nóng)利農(nóng)服務(wù)和便民利民服務(wù);首次提出有條件的地方建立便民利民的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。2008年12月浙江省委省政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，明確了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)以及保障措施，在全國率先形成了系統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)制度體系，意見中明確提出，爭(zhēng)取用5年左右時(shí)間，在全省建立集管理、服務(wù)、教育、活動(dòng)等功能于一體的1200個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心、15000個(gè)村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心，確保全省半數(shù)以上的村建有社區(qū)服務(wù)中心，讓廣大農(nóng)民享受城市居民一樣便捷、周到的社區(qū)服務(wù)，這標(biāo)志著浙江省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由試點(diǎn)工作階段轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段。

二、杭州農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)與運(yùn)行的樣本分析

杭州是浙江省的省會(huì)和政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，地處長(zhǎng)三角的南翼，是國家歷史文化名城和重要的風(fēng)景旅游城市。杭州下轄8個(gè)區(qū)和5縣市，共有200個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2093個(gè)行政村，至2010年末，杭州常住人口870萬人，其中農(nóng)業(yè)人口328.9萬人。杭州農(nóng)村居民人均純收入為11000元/年，比上一年度同比增長(zhǎng)10%左右。［3］本次調(diào)查是以杭州地區(qū)的農(nóng)村行政村(社區(qū))為基礎(chǔ)，圍繞杭州農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)狀況、服務(wù)設(shè)施的使用狀況、服務(wù)制度的建立與運(yùn)行狀況、百姓的服務(wù)需求以及服務(wù)的后續(xù)保障等方面展開調(diào)查研究。

在研究過程中，為了盡可能地及時(shí)和全面地了解當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的進(jìn)展情況，收集豐富詳實(shí)的第一手研究資料，我們開展了農(nóng)村社區(qū)蹲點(diǎn)觀測(cè)活動(dòng)。首先，我們通過分層隨機(jī)抽樣，從西湖區(qū)、蕭山、余杭、桐廬、淳安、建德、富陽、臨安等8個(gè)區(qū)、縣(市)中選定10個(gè)有代表性的農(nóng)村社區(qū)(村莊)作為固定觀測(cè)點(diǎn)，定期記錄本社區(qū)(村莊)建設(shè)發(fā)展的事件。其他未設(shè)立固定觀測(cè)點(diǎn)的農(nóng)村社區(qū)(村莊)將通過資料、報(bào)告等文獻(xiàn)法收集信息，同步了解這些地區(qū)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)情況，以全面地進(jìn)行對(duì)比研究和分析。在研究過程中，除了采用小型座談和入戶訪談?wù){(diào)查方式外，還輔以問卷調(diào)查進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查問卷采用分層抽樣的方式，共發(fā)放1000份，有效回收867份，有效回收率是86.7%。通過入戶考察、資料整理、數(shù)據(jù)分析，我們對(duì)當(dāng)前杭州農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建立、運(yùn)行、保障及績(jī)效評(píng)估等狀況有了比較清晰的了解。

(一)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建立狀況

在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)狀況中，主要圍繞村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心的建立、資金籌措、建設(shè)狀況、村民到社區(qū)服務(wù)中心辦事的便利程度，以及建設(shè)中的困難和建設(shè)后的政府支持等內(nèi)容展開。

調(diào)查結(jié)果顯示，已有68%的村莊建立了村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心，仍有32%的村莊處于待建和在建的狀態(tài)。在已建立村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心的村莊中，有57%是屬于改建和擴(kuò)建，只有43%的是新建的社區(qū)服務(wù)中心。已建成的社區(qū)服務(wù)中心，占地面積在500平方米以下的占80%，501～1000平方米的有15%，1001平方米以上的占5%。從投入上看，總投入在20萬元以下的占67%，投入在21～40萬元的占16%，投入在41萬元以上的占17%。調(diào)查情況顯示，改擴(kuò)建的投入一般比較低，總投入在5萬元以下的居多，近兩年新建的社區(qū)服務(wù)中心投入比較大，20萬元以上的居多。村集體經(jīng)濟(jì)比較好的村莊在社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)上投入也會(huì)比較大。在服務(wù)中心建立的資金來源上，調(diào)查結(jié)果顯示，已建成的村級(jí)社區(qū)服務(wù)中心主要依靠村集體投入的占54%，主要依靠財(cái)政投入的占25%，村集體投入和財(cái)政投入幾乎1∶1的占21%，說明在籌資模式上，村集體投入所占的比重還是比較大的。已建成的村社區(qū)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)“一門式”辦公的占67%，非“一門式”辦公的占33%。

在未建立村社區(qū)服務(wù)中心的村莊，90%的村莊表示建設(shè)服務(wù)中心有困難。困難首先主要體現(xiàn)在資金匱乏;其次體現(xiàn)在土地資源的匱乏和用地指標(biāo)的欠缺;再次體現(xiàn)在缺乏政策和規(guī)劃。因此，未建立村社區(qū)服務(wù)中心的村莊希望上級(jí)政府提供資金扶助、設(shè)備支持、人員培訓(xùn)和規(guī)劃設(shè)計(jì)。

(二)服務(wù)中心的服務(wù)內(nèi)容及運(yùn)轉(zhuǎn)狀況

服務(wù)中心的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況主要是由服務(wù)人員、服務(wù)制度、服務(wù)項(xiàng)目以及服務(wù)的頻率等調(diào)查構(gòu)成。

調(diào)查顯示，村服務(wù)中心的工作人員大多數(shù)在5人以下，一般是在3人左右，占比64%，有33%的服務(wù)中心人員在6～10人，僅有3%的社區(qū)工作人員在11人以上。服務(wù)中心建立以來，平均每天接待居民在10人次以下的占66%，接待居民在11～20人次的占21%，接待居民在21人以上的占13%。在處理的事務(wù)上，社區(qū)服務(wù)中心日處理事件在10件以下的居多，占77%，從實(shí)際情況來看，平均日處理事件一般在0.5～5件左右，從接待和處理量的差異上看，說明咨詢的村民較多，但實(shí)際上辦事的并不多。調(diào)查顯示，村社區(qū)服務(wù)中心基本上已經(jīng)建立一套管理制度，如全程辦事代理制、檔案管理制和工作人員坐班制與值班制等;而在服務(wù)中心的十幾項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目中，居民使用最多的服務(wù)是社會(huì)保障(含勞動(dòng)就業(yè))、人口計(jì)生、政務(wù)代辦、糾紛調(diào)解和社會(huì)救助等服務(wù)，說明百姓的需求主要還是體現(xiàn)在社會(huì)事務(wù)方面。

(三)服務(wù)中心設(shè)施的便利性、使用面積及使用頻率

在社區(qū)設(shè)施的便利性方面，調(diào)查顯示，59%的社區(qū)服務(wù)中心距離最遠(yuǎn)的村民的家走路在20分鐘以內(nèi)，走路需要20～45分鐘占比29%，還有3%的社區(qū)服務(wù)中心距最遠(yuǎn)的村民家走路需要70分鐘以上。在問及“服務(wù)中心的建立是否已考慮到老年人和殘疾人的需要?”37%的社區(qū)認(rèn)為已經(jīng)考慮得非常周到，61%的社區(qū)認(rèn)為考慮到了一些，但還不全，2%的社區(qū)認(rèn)為根本沒有考慮到。

根據(jù)市委市政府關(guān)于《推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的意見》，提出有條件的社區(qū)要建設(shè)“五室三站兩欄一校一場(chǎng)所”，以推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。調(diào)查顯示，社區(qū)辦公室在所有的社區(qū)都已經(jīng)建立起來，會(huì)議(黨建)活動(dòng)室、警務(wù)綜治室、星光老年活動(dòng)室和宣傳(村務(wù)公開)欄也在杭州的農(nóng)村社區(qū)都建立起來，說明農(nóng)村社區(qū)的場(chǎng)所建設(shè)總體是不錯(cuò)的。設(shè)施建設(shè)比較不到位的有農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站、村民學(xué)校和救助保障站，分別有17%、17%和13%的社區(qū)還未建立起來。數(shù)據(jù)顯示，社區(qū)服務(wù)設(shè)施除星光老年活動(dòng)室、村民學(xué)校和室外文體活動(dòng)場(chǎng)所之外，使用面積在50平方米以下的居多，這一方面與設(shè)施的建設(shè)年代相關(guān)，另一方面還與土地的價(jià)值價(jià)格相關(guān)。

在社區(qū)服務(wù)設(shè)施使用頻率方面，調(diào)查顯示，社區(qū)辦公室、室外文體活動(dòng)場(chǎng)所、星光老年活動(dòng)室、警務(wù)綜治室的使用頻率較高。

(四)社區(qū)服務(wù)設(shè)施的后續(xù)保障

在社區(qū)服務(wù)設(shè)施的維護(hù)和后續(xù)保障上，37%的社區(qū)表示社區(qū)公共設(shè)施的維護(hù)資金已經(jīng)到位，可維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，16%的社區(qū)表示到位了一大部分，還存在一小部分缺口;17%的社區(qū)表示到位了一小部分，還存在較大缺口;30%的社區(qū)表示基本沒有維護(hù)資金。當(dāng)問及“社區(qū)公共設(shè)施維護(hù)資金的來源主要是?”的問題時(shí)，僅有11%的社區(qū)表示全部都是由政府出，28%的社區(qū)表示政府出大部分，社區(qū)出小部分，24%的社區(qū)表示政府出小部分，村莊出大部分，37%的社區(qū)表示幾乎全部由村莊出。當(dāng)問及“現(xiàn)有社區(qū)服務(wù)設(shè)施維護(hù)人員需要多少?”時(shí)，77%的社區(qū)認(rèn)為3人以下，14%的社區(qū)需要4～6人，9%的社區(qū)需要7人以上，在服務(wù)設(shè)施維護(hù)人員的經(jīng)費(fèi)上，23%的社區(qū)表示是政府出資，73%的社區(qū)表示是村自籌，4%的社區(qū)是采用其他方式籌集。

三、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的主體、制度與效率分析

(一)主要特征——社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)與管理的多主體性

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建立后，提供“一站式”的服務(wù)，方便了居民辦事，受到百姓的歡迎。但是在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)籌資模式上，呈現(xiàn)出多主體性特征。有的社區(qū)是政府出資，有的是政府和村里各出一部分，還有的是村里自己籌資建造的。從農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建成后的后續(xù)管理資金來看，由政府承擔(dān)的只有少數(shù)村莊，絕大多數(shù)村莊都是村集體出資維持后續(xù)的管理。從農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)和管理上，盡管政府已經(jīng)開始承擔(dān)部分責(zé)任，但是仍可看出，村兩委會(huì)在社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)中扮演了重要的角色。村集體如何獲得所需的建設(shè)資金呢?當(dāng)前主要有幾種籌資模式:一是村里申請(qǐng)項(xiàng)目，通過項(xiàng)目的立項(xiàng)獲得政府的資金;二是村里借債建設(shè);三是村集體向企業(yè)或者個(gè)人募集資金，通過社會(huì)資金來補(bǔ)充資金的不足。這也反映出社區(qū)服務(wù)中心籌資模式上的多主體性。

(二)制度的安排——混合性的制度供給

在公共服務(wù)供給的制度安排上，首先政府通過公共政策來提供公共產(chǎn)品。如浙江省2009年在《中共浙江省委、浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》中明確提出要加快推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)就是推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)。杭州市2009年也通過《中共杭州市委、杭州市人民政府關(guān)于開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的意見》和《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)專項(xiàng)資金使用管理暫行辦法》，余杭區(qū)政府2009年制定并下發(fā)《余杭區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)工作站建設(shè)的若干意見》等政策，通過剛性的政策推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

其次從供給方式來看，實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)劃者和生產(chǎn)者混合。薩瓦斯提出區(qū)分“服務(wù)的規(guī)劃者(提供者)”和“服務(wù)的生產(chǎn)者”，服務(wù)的規(guī)劃者承擔(dān)制定政策和支出服務(wù)資金的角色，而服務(wù)的生產(chǎn)者可以是另一個(gè)政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、企業(yè)、社會(huì)組織等。［4］但是在現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)供給中，往往存在著各種不同機(jī)制的混合，即存在著“非典型供給方式”。公共服務(wù)的混合供給使得政府的角色會(huì)發(fā)生一些變化。有的時(shí)候政府承擔(dān)生產(chǎn)者的角色，自己組織生產(chǎn)、組織管理和監(jiān)督;有的時(shí)候政府承擔(dān)的是服務(wù)規(guī)劃者的角色，政府活動(dòng)范圍轉(zhuǎn)為撥付資金、制定政策和監(jiān)督管理。與此同時(shí)社會(huì)組織、市場(chǎng)中的企業(yè)和公民的積極性開始被調(diào)動(dòng)起來參與到公共服務(wù)的生產(chǎn)中去?；旌瞎┙o促使各種社會(huì)資源可以得到整合，不同生產(chǎn)者在不同特性的公共服務(wù)生產(chǎn)中可以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，從而提高了服務(wù)的效率和質(zhì)量，并進(jìn)而提高了社會(huì)福利總量［5］。從杭州農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)來看，大部分的服務(wù)設(shè)施和項(xiàng)目的建設(shè)是政府自上而下根據(jù)自身的管理需求所設(shè)定的，比較典型如建設(shè)“五室三站兩欄一校一場(chǎng)所”和“一門式”辦事大廳，就是借鑒城市社區(qū)的建設(shè)模式在農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行的推廣。在服務(wù)內(nèi)容上，政府也通過政策做出一些明確的規(guī)定。在資金供給上，政府通過“以獎(jiǎng)代撥”的方式進(jìn)行供給，但是這種供給并不充分，需要社會(huì)資金進(jìn)行補(bǔ)充?？梢?，在制度供給上，政府是服務(wù)的規(guī)劃者，但是服務(wù)的規(guī)劃者和生產(chǎn)者同時(shí)也由村兩委會(huì)這樣的自治組織來承擔(dān)，是一種規(guī)劃者混合的供給方式。

(三)效率的分析

當(dāng)前對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的效率評(píng)價(jià)主要有以下幾種評(píng)估方式:DEA法、滿意度法和過程和結(jié)果績(jī)效評(píng)估法等。對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)中心的建設(shè)，本次研究從以下幾個(gè)方面開展了評(píng)估:一是服務(wù)的可及度。結(jié)果顯示，服務(wù)中心為村民辦理社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)提供了便利，村民普遍反映，以前辦事要跑到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能辦好，現(xiàn)在在家門口就能把事情辦好，方便多了;二是服務(wù)的物理環(huán)境。結(jié)果顯示，服務(wù)中心的建設(shè)往往是建在村中心和村民方便到達(dá)的地方，有些村在建設(shè)時(shí)已經(jīng)考慮到了老人和殘疾人的方便使用;三是服務(wù)的滿意度。調(diào)查顯示，90%的受訪者認(rèn)為服務(wù)中心的服務(wù)“比較令人滿意”，主要體現(xiàn)在服務(wù)項(xiàng)目增多、服務(wù)設(shè)施改善和工作人員辦事效率的提高以及態(tài)度的親切友好等方面。

四、思考與討論

(一)農(nóng)村社區(qū)性公共設(shè)施應(yīng)更多體現(xiàn)國家責(zé)任，建立穩(wěn)定的公共財(cái)政投入機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)，是在社區(qū)層面上實(shí)現(xiàn)國家管理社會(huì)和開展公共服務(wù)的職能，是社區(qū)性公共產(chǎn)品［6］。因此，國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起建設(shè)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的責(zé)任。但是當(dāng)前在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村服務(wù)中心的建設(shè)和管理仍主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村集體承擔(dān)，恐怕會(huì)出現(xiàn)不均衡和難以為繼的現(xiàn)象，從而加大地區(qū)間公共服務(wù)的差別。因此從公共服務(wù)均等化的角度來看，提高統(tǒng)籌的層次，建立由市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按比例投入的財(cái)政機(jī)制迫在眉睫。服務(wù)中心的建設(shè)應(yīng)納入新農(nóng)村建設(shè)總體規(guī)劃、納入財(cái)政預(yù)算，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來源，在解決好建設(shè)問題的同時(shí)解決好維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)問題，防止建起來沒錢維護(hù)，讓廣大農(nóng)村居民切實(shí)感受到改革開放和社會(huì)發(fā)展的好處。

(二)農(nóng)村社區(qū)性公共設(shè)施的供給應(yīng)與村莊的城市化相結(jié)合

目前農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的政策基本是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，資金投入量也大體相當(dāng)。但農(nóng)村各社區(qū)之間的自然稟賦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、人口分布差異很大，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一使得剛性的政策到地方難以執(zhí)行。一個(gè)非常顯著的問題是有些農(nóng)村社區(qū)的城市化水平已相當(dāng)高，村企和外來人口較多，但是在現(xiàn)有的政策框架下，政府設(shè)施建設(shè)的資金投入并未考慮村莊的動(dòng)態(tài)人口、產(chǎn)業(yè)的狀況等因素，由此帶來的問題是在一些村莊設(shè)施閑置，而在另一些村莊設(shè)施嚴(yán)重不足，外來人口較多的村莊在垃圾處理、社區(qū)治安、人口計(jì)生、環(huán)境保護(hù)等方面面臨較大壓力，這其中既包括村莊每年增長(zhǎng)的支出帶來的壓力，同時(shí)也包括上級(jí)政府對(duì)村班子考核的壓力。因此在社區(qū)公共設(shè)施的制度供給上，應(yīng)具有開放性和前瞻性的特征，建立以包含流動(dòng)人口數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村社區(qū)設(shè)施建設(shè)和管理機(jī)制。同時(shí)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供給要充分整合社區(qū)的閑置資源。隨著城市化的推進(jìn)，許多村莊已經(jīng)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨I(yè)生產(chǎn)為主，從粗放型的生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型的生產(chǎn)，村莊的主動(dòng)轉(zhuǎn)型推動(dòng)了村莊的現(xiàn)代化。一些以前為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生活而建造的場(chǎng)所產(chǎn)生了閑置。在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施投入大、政府供給不足的狀況下，應(yīng)充分利用社區(qū)的閑置場(chǎng)所和資源，豐富村民的生產(chǎn)和生活。

(三)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給要尊重并發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用

長(zhǎng)期以來自上而下的公共服務(wù)的供給體制基本上將作為消費(fèi)者的農(nóng)民排除在決策之外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民自主意識(shí)的增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求表現(xiàn)出多層次性、多樣性。然而，現(xiàn)有的公共服務(wù)決策機(jī)制卻不能有效地適應(yīng)農(nóng)民多樣化的需要，因此農(nóng)民——作為農(nóng)村公共服務(wù)的消費(fèi)主體，其需求應(yīng)受到重視與關(guān)注，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到公共服務(wù)的供給效率和供求均衡。從農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)來看，要真正尊重農(nóng)民，體現(xiàn)農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)中的主體地位，落實(shí)農(nóng)民的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如在制定建設(shè)規(guī)劃和計(jì)劃(包括建筑的樣式、格局、色彩等)時(shí)，要認(rèn)真聽取社區(qū)居民意見，把選擇權(quán)交給他們，防止公共產(chǎn)品自上而下的強(qiáng)制性供給;在工程建設(shè)中，要實(shí)行民主監(jiān)督、財(cái)務(wù)公開，防止揮霍浪費(fèi)和腐敗;在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的布局和功能上，要根據(jù)群眾實(shí)際需要確定，防止辦公機(jī)構(gòu)和商業(yè)機(jī)構(gòu)擠占服務(wù)空間;要引導(dǎo)農(nóng)民參與服務(wù)中心的維護(hù)管理，按照民主程序建章立制，對(duì)社區(qū)干部和工作者進(jìn)行民主評(píng)議和民主監(jiān)督;組織農(nóng)村居民以服務(wù)中心為平臺(tái)開展民主自治活動(dòng)［7］。通過服務(wù)中心的建設(shè)、服務(wù)和活動(dòng)，使之成為聯(lián)系居民的紐帶，為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供源源不斷的內(nèi)在動(dòng)力。

(四)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)應(yīng)建立多元化的供給機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)供給的重要平臺(tái)，它能為村民提供多元化的服務(wù)，提升農(nóng)民享受公共服務(wù)的質(zhì)與量。一是建構(gòu)多元化的組織體系。農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給中，除了政府與村集體的供給之外，社會(huì)組織的發(fā)展非常重要，它有效改變農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給單一和短缺的狀況。如發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社和專業(yè)協(xié)會(huì)、社區(qū)社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)志愿組織等，既能從經(jīng)濟(jì)上提高農(nóng)民的收入，又能夠在社會(huì)生活上提高農(nóng)民的保障和生存能力，同時(shí)還能從文化建設(shè)上豐富農(nóng)民的業(yè)余生活;二是建構(gòu)多元化的供給主體。農(nóng)村公共服務(wù)的供給應(yīng)為多主體性供給。除了政府之外，企業(yè)、社會(huì)組織、村民也應(yīng)當(dāng)成為公共服務(wù)中的重要供給主體。各主體之間可以通過市場(chǎng)化的方式進(jìn)行合作，明確各自職責(zé)，在各自的領(lǐng)域通過專業(yè)化的運(yùn)作提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。同時(shí)努力實(shí)現(xiàn)村企共建、社企共建，既能夠有效進(jìn)行資源整合，同時(shí)還能夠降低成本，實(shí)現(xiàn)互惠和資源共享;三是建構(gòu)多元化的供給平臺(tái)。除了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的平臺(tái)之外，還應(yīng)當(dāng)建構(gòu)涵蓋村民住房、就醫(yī)、就學(xué)、就業(yè)、養(yǎng)老、交通、信息獲得等各方面的供給平臺(tái)，使村民在獲得公共服務(wù)的內(nèi)容和方式上與城市居民享有同等的權(quán)利和便捷［8］。

(五)農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)建立透明的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

當(dāng)前，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下，地區(qū)差異大，這是個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。建立農(nóng)村公共服務(wù)供給的績(jī)效評(píng)價(jià)體系是促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的重要途徑。但是，由于農(nóng)村公共服務(wù)的供給內(nèi)容龐雜，有些具有市場(chǎng)性質(zhì)，有些具有非市場(chǎng)性質(zhì)，評(píng)價(jià)目標(biāo)的不一使得評(píng)價(jià)指標(biāo)因不同的服務(wù)內(nèi)容差異巨大，為農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率研究帶來了很大的困難。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的評(píng)價(jià)主要是由公共部門來承擔(dān)，由于公共部門壟斷著大部分的公共管理資源、信息，管理行為，其評(píng)價(jià)體系具有政府工作導(dǎo)向性、非透明性，公眾監(jiān)督乏力等特征，這些特征使得當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給的績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺乏公平性和效率性。因此，應(yīng)努力構(gòu)建公平合理的農(nóng)村公共服務(wù)供給績(jī)效評(píng)價(jià)體系，根據(jù)系統(tǒng)性、可測(cè)量性、可行性等原則科學(xué)選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，運(yùn)用定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法，對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)供給效率進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，進(jìn)而為農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給提供決策依據(jù)和保障。

［1］李長(zhǎng)健.新農(nóng)村建設(shè)中社區(qū)發(fā)展研究:基于利益邏輯與社區(qū)建設(shè)的雙重視角［J］.貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2007(1).

［2］孔娜娜.農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè):資源配置的公平與效率——以豫西北平原聚集村落(群)為分析對(duì)象［J］.社會(huì)主義研究，2009(4).

［3］杭州政府網(wǎng).杭州統(tǒng)計(jì)年鑒(2010)［EB/OL］.(2011-01-21)(2012-12-20).http://www.hangzhou.gov.cn/main/zjhz/tjsj/.

［4］薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系［M］.周志忍，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社，2002:70.

［5］萊斯特·M·薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系［M］.田凱，譯.北京:商務(wù)印書館，2008:45.

［6］張曉林，劉蓓.農(nóng)村公共產(chǎn)品研究理論及其發(fā)展［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010(2).

［7］奧斯特羅姆·帕克特，惠特克.公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)［M］.宋全喜，任睿，譯.上海:上海三聯(lián)書店，2000:75.

［8］張翠.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的中國鄉(xiāng)村治理與變遷——基于中外城鄉(xiāng)發(fā)展的比較與借鑒［J］.貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2011(5).