關(guān)于實行集體水利工程及其相關(guān)水土資源“三位一體”綜合改革的思考

柳長順

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

集體所有小型水利工程（以下簡稱集體水利工程），是我國小型水利工程的主體，是農(nóng)村重要的基礎(chǔ)設(shè)施，與廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活關(guān)系密切，在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮著不可替代的支撐和保障作用。改革開放以來，集體水利工程產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)數(shù)次變革，取得一定成效。但由于集體水利工程與其相關(guān)的水資源、土地資源改革不同步，相互影響、相互制約，真正實行改革并實現(xiàn)良性運行的工程較少，嚴(yán)重制約農(nóng)村水利發(fā)展。在農(nóng)村綜合改革不斷深化，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度已從耕地向林地拓展和延伸的情況下，推進集體水利工程及其相關(guān)水土資源綜合改革或?qū)⒊蔀檗r(nóng)村綜合改革的重點與熱點。

一、“綜合改革”機遇難得

集體水利工程與相關(guān)水土資源有機聯(lián)系，水利工程是重要硬件，土地資源是必要載體，水資源是關(guān)鍵要素，三者不可分割，只有綜合改革才能形成合力，確保改革推得動、長受益。當(dāng)前集體水利工程及其相關(guān)水土資源“三位一體”綜合改革（以下稱集體水利工程綜合改革，簡稱“綜合改革”）面臨難得的良好機遇。

1.深化小型水利工程管理體制改革必將推進集體水利工程產(chǎn)權(quán)改革

2011年中央1號文件要求“深化小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實管護主體和責(zé)任，對公益性小型水利工程管護經(jīng)費給予補助，探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式?！备鶕?jù)上述要求，水利部、財政部正在研究制定《深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》，部署新一輪改革。

全國小型水利工程主要以集體所有為主。據(jù)2009年黑龍江、吉林、海南、重慶、甘肅、新疆普查數(shù)據(jù)，六?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）共有集體水利工程64萬處，占六?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部小型水利工程的72%。64萬處集體水利工程中，小型水庫0.4萬座，塘壩2.9萬座，水閘12.4萬座，機井6.6萬眼，其他工程33萬處。截至目前，我國已建成小型水利工程2 000多萬處，根據(jù)六?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）普查結(jié)果推算，全國集體水利工程在1 500萬處左右，數(shù)量多，覆蓋面廣，涉及防汛抗旱、供水灌溉、排水除澇、生態(tài)環(huán)境、水能利用等方方面面。這些水利工程在抗御水旱災(zāi)害、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全、保障農(nóng)村飲水安全、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮著巨大作用。

改革開放以來，各地多次探索集體水利工程產(chǎn)權(quán)改革，曾經(jīng)取得明顯成效。2002年以來，國有大中型水利工程管理體制改革基本完成，但集體水利工程管理體制改革缺乏強有力的政策支持，加上農(nóng)村稅費改革取消“兩工”，其運行管理機制與不斷深化的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革形勢越來越不適應(yīng)，不少工程加速報廢，部分工程安全隱患突出，效益大幅度衰減，嚴(yán)重影響人民群眾生產(chǎn)生活和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。深化小型水利工程管理體制改革，必將推動上述問題的解決。

2.實行最嚴(yán)格水資源管理制度要求補齊集體水資源管理短板

實行最嚴(yán)格水資源管理制度，是今后一個時期我國水利改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)，要求科學(xué)管理各類水資源。水法規(guī)定：“國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員使用本集體經(jīng)濟組織的水塘、水庫中的水除外?！卑凑丈鲜鲆?guī)定，集體水資源不實行取水許可與水資源有償使用制度，游離于現(xiàn)行水資源管理制度之外，將導(dǎo)致集體水資源家底不清。據(jù)估算，集體水資源總量相當(dāng)可觀，約占農(nóng)業(yè)用水量的三成，占總用水量的二成。集體水資源是當(dāng)前水資源管理的“盲區(qū)”，實行最嚴(yán)格水資源管理制度要求切實加強集體水資源管理。

3.集體土地所有權(quán)登記發(fā)證為集體水利工程土地劃界確權(quán)創(chuàng)造了有利條件

集體水利工程比較小，劃界確權(quán)基本沒有開展。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國3萬多座集體水庫基本沒有確權(quán)劃界，其他工程確權(quán)劃界工作更加滯后，導(dǎo)致集體水利工程土地資源缺乏權(quán)威系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前只能估算。據(jù)國土資源部統(tǒng)計，我國農(nóng)用地中其他農(nóng)用地為 3.82億畝 （0.255億 hm2），其中坑塘水面、養(yǎng)殖水面、農(nóng)田水利用地等農(nóng)村水利工程用地約占1/3；建設(shè)用地中水利設(shè)施用地 （包括庫容10萬m3以上水庫水面、水工建筑用地）為 0.55 億 畝 （0.0367 億 hm2），有一部分用地屬于集體水利工程占地。據(jù)此推算，全國集體水利工程占地在 1.0億畝（0.067億 hm2）左右，規(guī)模較大，極其珍貴。近年，國土資源部會同有關(guān)部門，根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署，積極推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，截至2011年年底登記發(fā)證率達到70%，這為集體水利工程土地劃界確權(quán)創(chuàng)造了極為有利的條件。

綜上，當(dāng)前各種有利條件難得“碰頭”，集體水利工程綜合改革面臨前所未有的機遇，應(yīng)當(dāng)充分利用好。

二、“綜合改革”意義重大

1.推進農(nóng)村水利大發(fā)展

實踐證明，只改水利工程產(chǎn)權(quán)，不涉及或未實質(zhì)性推進水土資源改革，改革缺乏驅(qū)動力與吸引力，影響農(nóng)民參與的積極性，難以大規(guī)模推進。據(jù)典型省份調(diào)查，集體水利工程中約20%以經(jīng)營性為主的工程實施了產(chǎn)權(quán)改革，明晰了產(chǎn)權(quán)，但出現(xiàn)了一些新情況、新問題，大量無經(jīng)營性收益或經(jīng)營性收入不足以彌補成本的工程一直沒有實施改革。集體水利工程及其相關(guān)水土資源在收益方面具有互補性。集體水利工程維修養(yǎng)護成本比較大，單純對其進行改革吸引力不大；水土資源增值、收益空間大，可以適當(dāng)補償水利工程運行管理費用，正好破解集體水利工程“叫好不叫座”的難題。通過改革，明確所有權(quán)與使用權(quán)，落實管護主體與責(zé)任，盤活資產(chǎn)，使水利工程發(fā)揮其應(yīng)有的作用，這必將促進農(nóng)村水利大發(fā)展。

2.穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度

實行“綜合改革”，把水利工程所有權(quán)、使用權(quán)和水土資源使用權(quán)落實到農(nóng)戶或個人、協(xié)會或單位，確立農(nóng)戶以及協(xié)會的主體地位，是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地、林地向水利工程的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，是對農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整，這必將進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

3.促進農(nóng)民就業(yè)增收

通過改革讓農(nóng)民獲得重要的生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)民大力發(fā)展農(nóng)村水利、開發(fā)利用水土資源、提供供水等有償服務(wù)，增加就業(yè)，拓寬增收渠道。此外，通過抵押等扶持措施也可為農(nóng)民籌集資金創(chuàng)造條件。據(jù)調(diào)查，一處集體水利工程至少可以提供一個就業(yè)崗位。全國集體水利工程至少可提供1 500萬個就業(yè)崗位，按2011年農(nóng)民工平均工資24 000元計算，僅此一項全國農(nóng)民就可創(chuàng)收3 600億元。

三、“綜合改革”政策構(gòu)想

在農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，以深化小型水利工程管理體制改革與實行最嚴(yán)格水資源管理制度為契機，協(xié)調(diào)推進集體水利工程及其相關(guān)水土資源改革，破解農(nóng)村水利發(fā)展難題，促進農(nóng)村水利大發(fā)展。其主要構(gòu)想如下：

1.明晰“兩權(quán)”

明晰所有權(quán)與使用權(quán)是“綜合改革”的核心。就水利工程而言，可委托專業(yè)管理單位或農(nóng)民用水合作組織管理，也可因地制宜，采取承包、租賃、拍賣、股份合作等多種管理模式，依法轉(zhuǎn)讓工程所有權(quán)與使用權(quán)。就土地資源而言，可以細分為工程管理范圍與保護范圍，管理范圍內(nèi)土地資源，根據(jù)“地隨附著物走”的原則，明確其使用權(quán)歸水利工程管護者；保護范圍內(nèi)的土地資源，其使用權(quán)根據(jù)情況，可以歸水利工程管護者，也可以不調(diào)整權(quán)屬，但要明確要求承包人依法開展相關(guān)活動，不得影響水利工程正常運行。就水資源而言，為有效避免水土資源、水利工程的分割管理，建議明確其使用權(quán)劃歸水利工程管護者，同時明確用水權(quán)歸全部受益者，并要求水利工程管護者不得改變水利工程原功能與用途，確需改變要征得所在集體與原受益者的同意，并采取相應(yīng)的補償措施。

在明晰所有權(quán)與使用權(quán)過程中，應(yīng)當(dāng)注意處理好兩個問題。一是產(chǎn)權(quán)期限問題。國家依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30～50年，林地的承包期為30～70年。水資源使用權(quán)沒有明確的期限，水法授權(quán)集體經(jīng)濟組織使用管理水資源，可以視為集體經(jīng)濟組織擁有長期使用權(quán)，但使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限應(yīng)當(dāng)視情況而定。水利工程所有權(quán)與使用權(quán)期限沒有明確規(guī)定，可以根據(jù)水利工程折舊年限（一般為20～40年）確定。因此，三者之間期限并不一致，為此建議統(tǒng)一按土地承包權(quán)確定集體水利工程及其相關(guān)水土資源使用期限，30年較為合適，不可太長也不可太短。二是產(chǎn)權(quán)主體問題。部分集體水利工程如?。?）型水庫，規(guī)模較大，受益范圍較廣，具有正外部性，“搭便車”現(xiàn)象嚴(yán)重，有些工程還涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活等公共利益，由單一農(nóng)戶或個人進行管護可能引發(fā)矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，在明晰所有權(quán)與使用權(quán)時，不能照搬集體林權(quán)制度改革與土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包的做法，應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理確定產(chǎn)權(quán)主體，充分發(fā)揮水管單位、農(nóng)村兩委、農(nóng)民用水戶協(xié)會等各類組織或機構(gòu)的作用，切實保障工程良性運行。

2.登記發(fā)證

登記發(fā)證是所有權(quán)與使用權(quán)的重要保障。目前，土地資源管理有登記發(fā)證制度，集體水利工程與水資源管理尚未建立登記發(fā)證制度。1996年國家國有資產(chǎn)管理局、水利部發(fā)布了 《水利國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》，主要適用于水利國有資產(chǎn)，對集體資產(chǎn)沒有明確的管理辦法。就土地資源而言，所有權(quán)與使用權(quán)逐漸清晰，根據(jù)“綜合改革”的需要，如涉及土地使用權(quán)調(diào)整的，可以依法辦理“集體土地使用證”變更手續(xù)。就水利工程而言，可借鑒一些省份發(fā)證經(jīng)驗，由縣級人民政府或其授權(quán)水利部門頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書，載明工程功能、管理與保護范圍、產(chǎn)權(quán)所有者及其責(zé)任、有效期等基本信息。就水資源而言，依法核發(fā)的取水許可證一定程度上具有產(chǎn)權(quán)登記的作用，可以通過辦理取水許可證代替產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與登記。考慮到集體水資源并不實行取水許可制度，建議簡化集體水資源取水許可辦理手續(xù)。鑒于水利工程與水資源登記制度尚未建立，“兩證”都由水行政主管部門負(fù)責(zé)，可以考慮“兩證”合一，這樣更高效便民。

3.搞活“三權(quán)”

搞活經(jīng)營權(quán)。集體水利工程數(shù)量多，類型雜，功能差異大，應(yīng)當(dāng)實行分類經(jīng)營管理，確保搞活經(jīng)營權(quán)。小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備、農(nóng)村飲水安全工程、淤地壩等，主要用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，產(chǎn)權(quán)主體可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式。小型水庫、大中型淤地壩、小型水閘等工程事關(guān)防洪安全，在通過合同明確規(guī)定產(chǎn)權(quán)主體必須落實防洪等安全責(zé)任的條件下，產(chǎn)權(quán)主體可依法合理利用水土資源，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)與旅游業(yè)等。

落實處置權(quán)。在不改變水利工程用途的前提下，產(chǎn)權(quán)主體可依法對擁有的水利工程所有權(quán)或使用權(quán)、水土資源使用權(quán)進行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押，或作為出資、合作條件。

保障收益權(quán)。根據(jù)以往產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗，一些工程盡管明確了相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)權(quán)利和管護義務(wù)，但由于工程具有很強的公益性，長期虧本運行，導(dǎo)致工程管護不力、加速報廢。為此，建議建立責(zé)權(quán)利相匹配的產(chǎn)權(quán)制度，保障產(chǎn)權(quán)主體的合理收益權(quán)，確保工程有人管、有錢管。一是實行收費補償機制，供水價格由供用雙方協(xié)商確定。二是經(jīng)政府劃定的公益工程，政府給予適當(dāng)補助。三是征收集體水利工程及其相關(guān)水土資源，依法足額支付水土資源補償費、安置費、水利工程及其他附著物補償費等費用。

四、對策建議

集體水利工程綜合改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，事關(guān)全局，影響深遠。結(jié)合水利部、財政部深化小型水利工程管理體制改革指導(dǎo)意見的制定，推進集體水利工程綜合改革應(yīng)重視如下問題：

1.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，形成多部門合力

集體水利工程綜合改革涉及國土、財政等多個部門，需要相關(guān)部門的密切配合與大力支持。水利部、財政部在制定“深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見”時，可以征求國土資源部的意見，爭取把土地確權(quán)發(fā)證作為一項重要內(nèi)容；地方各級水利、財政部門在制定“深化小型水利工程管理體制改革實施方案”時，也應(yīng)當(dāng)積極爭取相關(guān)部門的理解與支持，形成合力，共同推進“綜合改革”。

2.開展專題調(diào)研，形成決策支撐

在水利普查的基礎(chǔ)上開展補充調(diào)研，重點從縣級管理的水庫、水閘、泵站的農(nóng)村飲水工程中區(qū)分出集體水利工程，調(diào)查農(nóng)村飲水工程、灌區(qū)確權(quán)劃界情況，以全面掌握集體水利工程及其水土資源情況，為決策提供支撐。

3.完善相關(guān)制度，指導(dǎo)地方實踐

水利部正在起草的“農(nóng)村水利條例”中，要明確“綜合改革”的基本要求，確立集體水利工程及其相關(guān)水土資源登記、占用補償?shù)戎贫?。適時修訂《占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施補償辦法》，把集體水利工程納入占用補償范圍。結(jié)合實行最嚴(yán)格水資源管理制度，探索建立集體水資源取水許可制度。此外，各地可以根據(jù)不同區(qū)域、不同工程類型，選取一些縣（市）開展試點，待試驗成功后再全面推進。