趙泉民

（中國浦東干部學院 教研部，上海 201204）

政府與企業(yè)作為兩種不同性質(zhì)的社會組織，承擔著完全不同的職能：政府主要職能是彌補市場缺陷，在市場做不了和做不好領(lǐng)域發(fā)揮作用，其行為出發(fā)點是社會整體利益最大化；企業(yè)是在利潤最大化目標驅(qū)使下，決定生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少和如何生產(chǎn)，其行為出發(fā)點是自身利益最大化。所以，有論者指出：“政府和企業(yè)是現(xiàn)代社會兩大最有力量的公共機構(gòu)，兩者之間的關(guān)系從合作到競爭，從友好到對立。 ”[1]（P6）由此，一方面內(nèi)在決定了政府與企業(yè)之間關(guān)系是市場經(jīng)濟條件下政治學研究的傳統(tǒng)命題；另一方面政府和企業(yè)之間關(guān)系也決定著一個經(jīng)濟體發(fā)展的模式和效率，兩者之間若形成良性互動關(guān)系則能夠推動經(jīng)濟發(fā)展、提高效率，反之則會對制約著經(jīng)濟的發(fā)展。正因如此，在中國經(jīng)濟體制變革過程中，政企關(guān)系的改革始終是牽動政府和企業(yè)神經(jīng)的關(guān)鍵問題。筆者擬從改革開放過程中政府與企業(yè)關(guān)系演變做一初步梳理，以有助于當前的社會經(jīng)濟建設(shè)。

一、政府與企業(yè)兩種組織性質(zhì)差異的理論分析

政府是一個國家為維護和實現(xiàn)特定的公共利益，按照區(qū)域劃分原則組織起來的，以暴力為后盾的政治統(tǒng)治和社會管理組織。廣義的政府是指國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等公共機關(guān)的總和，代表著社會公共權(quán)力。狹義的政府指國家政權(quán)機構(gòu)中的行政機關(guān)，即一個國家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系。政府有著以下特點：（1）從行為目標看，政府行為一般以公共利益為服務目標，在階級社會里，它以統(tǒng)治階級的利益為服務目標；（2）從行為領(lǐng)域看，政府行為主要發(fā)生在公共領(lǐng)域；（3）從行為方式看，政府行為一般以強制手段（國家暴力）為后盾，具有凌駕于其他一切社會組織之上的權(quán)威性和強制力；（4）從組織體系看，政府機構(gòu)具有整體性，它由執(zhí)行不同職能的機關(guān)，按照一定的原則和程序結(jié)成嚴密的系統(tǒng)，彼此之間各有分工，各司其職，各負其責。同時，從各國政治實踐來分析，政府可以按照層級劃分為中央政府和地方政府，中央政府的名稱和組織形式存在一定的差異。中央政府和地方政府是國家和地方行政組織。在中國，中央人民政府是國務院，是國家最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，也是國家最高行政機關(guān)；地方政府則是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，包括地方各級行政機關(guān)，主要指特別行政區(qū)和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等各級人民政府。但是，需要指出的是，不管何種性質(zhì)的國家或何種層級的政府，若從運作層面看，其一般都具有四項基本職能：（1）保護性職能；（2）調(diào)適性職能；（3）轉(zhuǎn)移性職能；（4）驅(qū)動性職能。其中，所謂“保護性職能”，是指維持現(xiàn)存的政治-經(jīng)濟-意識形態(tài)秩序，保持國家穩(wěn)定與安全，表現(xiàn)為通過立法、行政、司法、說服和訓導等手段，建立人際互動規(guī)則、監(jiān)管并懲罰各種越界犯規(guī)行為。很明顯，保護性功能實施是以國家強制力為最終實施手段，它在根本上反映了統(tǒng)治的需要，但也部分包含了對社會一般事務的管理，如建立市場交易規(guī)則、反壟斷法等。所謂“調(diào)適性功能”，是指政府為實現(xiàn)具體的政治或經(jīng)濟目標而進行宏觀調(diào)控、總體整合，如政治進程、總量經(jīng)濟的監(jiān)控、平衡與調(diào)節(jié)。所謂“轉(zhuǎn)移性功能”在本質(zhì)上即為再分配職能，是指政府把取之于民的資源用之于民的職能，包括稅收制度建立，提供社會保險、就業(yè)保障和各種補貼等。所謂“驅(qū)動性職能”，即政府要在保護/調(diào)適/轉(zhuǎn)移基礎(chǔ)上積極推進社會發(fā)展，為社會發(fā)展創(chuàng)造條件，如政治制度、經(jīng)濟制度的改革與創(chuàng)新，提供外部經(jīng)濟條件等。[2]（P59-60）鑒于上述幾種功能，美國學者林德布洛姆（C.E.Lindblom）強調(diào)說：“在分析基本的社會機制和制度時，必須把政治和經(jīng)濟聯(lián)系起來。政府的主要行為很大程度上是經(jīng)濟的……在世界上所有的政治制度中，大部分政治是經(jīng)濟性的，而大部分經(jīng)濟亦是政治性的。 ”[3]（P8-9）

也就是說，政府作為一個社會的管理者，必然會給社會生產(chǎn)生活的所有主體設(shè)置一定的條框。這其中自然也包括市場領(lǐng)域中的行為主體企業(yè)在內(nèi)。企業(yè)是從事生產(chǎn)、流通等經(jīng)濟活動，通過滿足社會需要獲取利益，自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。換句話說，企業(yè)是以盈利為目的，從而進行知識創(chuàng)造開發(fā)、各類模型設(shè)計、經(jīng)營方案策劃、產(chǎn)品制造經(jīng)營，為社會提供產(chǎn)品和服務的經(jīng)濟組織。企業(yè)的根本屬性是營利性部門，利潤最大化是企業(yè)所追求的經(jīng)濟目標。企業(yè)的經(jīng)濟目標，強調(diào)的是對于與自身利益直接相關(guān)者的一種追求。一個企業(yè)，如果能盡可能高效率地使用資源，生產(chǎn)社會需要的產(chǎn)品和服務，并能夠以消費者愿意支付的價格銷售它們，那么企業(yè)就已經(jīng)盡到了它的經(jīng)濟責任。這個利潤最大化的設(shè)想有一個理想典型，即“經(jīng)濟人”。就此而言，企業(yè)顯然是一個經(jīng)濟組織而非行政組織。從某種意義上講，政府與企業(yè)分別提供個人消費的公共物品和私人物品；企業(yè)主要關(guān)心經(jīng)濟利潤，而政府主要考慮社會效益。在計劃經(jīng)濟體制下，中國眾多人士曾經(jīng)將兩種組織混為一談，讓政府行使企業(yè)職能，使企業(yè)承擔政府職能，造成政府膨脹、企業(yè)不活，并引發(fā)政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域出現(xiàn)各種矛盾。從組織性質(zhì)分析：政府是國家的行政組織，企業(yè)是經(jīng)濟組織。從管理的限制與制約因素分析：法律是政府活動的基礎(chǔ)，政府必須依法行政；法律對于企業(yè)活動只是一種外在約束條件。從組織物質(zhì)基礎(chǔ)分析：政府活動所需的物質(zhì)基礎(chǔ)由國家財政提供，企業(yè)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)主要是企業(yè)收益。從組織績效評估方面分析：績效評估指標存在重大差異，企業(yè)績效評估比政府績效評估更易于操作。

政府與企業(yè)之間關(guān)系取決于政治與經(jīng)濟的互動關(guān)系，通過國家的政治制度和經(jīng)濟制度得以具體化。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)理論，政企關(guān)系可以劃分為三種類型：第一種類型為政府是企業(yè)的完全投資者，企業(yè)完全為政府所有，此時稱為政府完全所有型企業(yè)（government-owned firm，GOF）；第二種類型為政府是企業(yè)的部分投資者，政府對企業(yè)所有權(quán)依賴于其投資規(guī)模和比例的大小，此時稱為政府合資型企業(yè)（government-joined firm，GJF）；第三種類型為政府沒有向企業(yè)提供任何的投資，當然企業(yè)與政府也沒有任何的所有權(quán)關(guān)系，此時稱為非政府所有型企業(yè)（nongovernment-owned firm，NGF）。如果從政府財稅角度上考慮，所有的企業(yè)與政府都有著相同的關(guān)系，政府是法定的唯一稅收征收者，而每個企業(yè)則是稅收的繳納者。不管政府選擇怎樣的政企關(guān)系，政府在處理這些問題上的態(tài)度和行為都是依據(jù)自身的目標。那么，政府在給企業(yè)投資時，其目的何在呢？新古典經(jīng)濟學理論認為企業(yè)的目標在于極大化企業(yè)的利潤，顯然這對于GOF和GJF企業(yè)是不適合的，因為政府對企業(yè)的投資往往出于多種目的，有時是追求經(jīng)濟效益，有時是追求社會政治效益或者兩者兼而有之。為追求高的經(jīng)濟效益，政府就應該更合理地配置資源，建立高效運轉(zhuǎn)的經(jīng)濟組織；為了追求高的社會政治效益，則需要建立穩(wěn)定、均衡的社會秩序。根據(jù)經(jīng)濟學分析，不難看出，政府的首要職責在于維持社會的公平與效率，但這兩者卻往往是相互矛盾的，為獲得公平就會犧牲效率，而為了效率就可能產(chǎn)生不公平。這也就是政府為何要對企業(yè)投資或干預企業(yè)經(jīng)營的原因所在。而從企業(yè)角度來講，享有一定程度的獨立性與自主性是企業(yè)生存和運行的必需條件。企業(yè)家們和一般公眾都愿意更多地依靠自由市場機制，這意味著禁止不必要的控制和更多地依靠市場刺激。同時，企業(yè)自治使企業(yè)可以追求這樣的目標：企業(yè)將自己作為一個最理性的 “經(jīng)濟人”，每個企業(yè)都會做出最利于自己的決定，再通過自由貿(mào)易，使有限資源在最低成本下實現(xiàn)最大的效益。企業(yè)的目的就是為了獲取利潤，而只有在企業(yè)擁有充分的自由權(quán)利的條件下，才能有足夠的空間去盡可能地尋求投資生產(chǎn)的最大利益。但同時必須要看到的是，其也會在極大程度上造成社會經(jīng)濟秩序失衡或混亂無序，故而企業(yè)必須要求政府去協(xié)調(diào)構(gòu)筑乃至于形成良性經(jīng)營環(huán)境。總的來說，政府在企業(yè)環(huán)境的形成過程中，無論是一般環(huán)境，還是競爭環(huán)境，所起到的作用非同一般。構(gòu)成企業(yè)環(huán)境的每一個因素都可以說，受到政府的影響。政府作為“看得見的手”向企業(yè)生存和運行的整個環(huán)境施加了“看得見”的力量。

從本質(zhì)上說，政府和企業(yè)每一方都擁有特殊的力量，每一方對另一方都是一種重要的需要。企業(yè)的基本力量是人類取得進步的一種重要動力，獨立的企業(yè)在最大限度上限制了政府控制經(jīng)濟和干預私人企業(yè)的運行。而與此同時，幾乎所有層面上的政府都直接或間接地參與了企業(yè)的決策，正確地理解對私人企業(yè)的公眾支持是相當重要的。政府在所有的方面都影響到企業(yè)的決策：計劃、研究、開發(fā)、生產(chǎn)、銷售、人事、財務及設(shè)備等等。為滿足這樣的需要，每個國家的政府都會有相應的機構(gòu)和部門與企業(yè)的經(jīng)營密切聯(lián)系。國外學者默里·L.韋登鮑姆（Murray L.Weiden baum）的研究表明，在今天，幾乎每一個企業(yè)的每一個主要部門都在政府中有一個或更多的部門與之相對應，這些部門控制著或有力地影響著企業(yè)的內(nèi)部決策。[1]（P32）從這個意義上看，政府與市場、政府與企業(yè)關(guān)系上雙方不是替代關(guān)系，而是互補、依賴的“伙伴合作”關(guān)系。政府旨在協(xié)調(diào)、培育和促進企業(yè)的發(fā)展。這種關(guān)系一旦確定下來就會形成“報酬遞增”，內(nèi)嵌到社會中穩(wěn)定下來而發(fā)揮作用。

二、市場化改革進程中政府與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)型

從新中國成立初期到 1978年改革開放前，屬于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時期，中國實行的是國有企業(yè)制度，其作為一種“內(nèi)生性的制度安排”，[4]（P15）有著其自身存在和發(fā)展的邏輯：通過建立國有企業(yè)，采取高度集中的資源計劃配置制度和沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機制，滿足了在一個經(jīng)濟十分落后的發(fā)展起點上提高積累率的要求，并通過國有企業(yè)發(fā)展，以較快速度建成了門類相對比較齊全的工業(yè)體系。在法律上，國有企業(yè)是全民所有制的公有經(jīng)濟，屬于國有資產(chǎn)，需服從國家的統(tǒng)一領(lǐng)導和執(zhí)行國家的計劃，因此，國有企業(yè)從誕生之日起就和政府之間存在著行政隸屬關(guān)系。但是這一時期政府與企業(yè)關(guān)系嚴重扭曲，企業(yè)只是各級政府的行政附屬物。1978年改革開放后，政府與企業(yè)間的行政隸屬關(guān)系對于企業(yè)的限制日益明顯且越發(fā)成為其發(fā)展的桎梏。伴隨著改革進行，打破原有計劃經(jīng)濟體制并引入市場機制推進國有企業(yè)制度改革勢在必行。也正是在市場化進程中，隨著國有企業(yè)改革逐步深入和現(xiàn)代企業(yè)制度的初步建立，新型的政府與企業(yè)關(guān)系開始建構(gòu)。

（一）“政企不分”為主要特征的國有企業(yè)制度時期（1952-1978）

從1952年開始社會主義建設(shè)時期到1978年經(jīng)濟體制改革以前，屬于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制時期。在高度集中計劃經(jīng)濟體制下，以指令性計劃主宰經(jīng)濟運行，排斥市場，在此基礎(chǔ)上建立起了政府直接控制國有企業(yè)管理的制度。由于沒有正確認識到政府與企業(yè)組織性質(zhì)的差異，將政府與企業(yè)混為一談，企業(yè)成了政府的生產(chǎn)職能部門，每個企業(yè)都具有對口的行政主管部門。國有企業(yè)管理制度則是按照整個社會是一座工廠的模式建立的，而所謂“國有企業(yè)”實際上只是一個進行成本核算的基本生產(chǎn)單位，而不具有企業(yè)所必須具備的各種特征。經(jīng)濟活動的決策權(quán)集中于高層中央政府，政企關(guān)系是層級制的上下級隸屬關(guān)系。其顯著的特點是：一、國家是企業(yè)唯一產(chǎn)權(quán)主體，企業(yè)是行政機構(gòu)的附屬物。二、企業(yè)負責人是國家干部，由上級政府部門任命和更換企業(yè)的主要領(lǐng)導成員。三、政府對企業(yè)承擔無限責任，向企業(yè)無償提供資金，收取幾乎全部剩余利潤；企業(yè)為職工提供醫(yī)療、住房等社會福利，成為“小社會”。在這種“政府高度集權(quán)”和“完全的計劃性”制度之下，政府顯然居于統(tǒng)治地位并決定一切，其采用行政方式直接干預和指揮企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，國有企業(yè)無法通過選擇逃避政府行為的影響，既乏自主權(quán)又無獨立性，更不可能言之為是獨立的經(jīng)濟實體，由此導致企業(yè)經(jīng)濟行為的“行政化”以及政企不分現(xiàn)象。企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、單一化，出資者的資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營者的企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)合一，在具體經(jīng)濟運行過程中，導致財權(quán)、物權(quán)、債權(quán)不清；資產(chǎn)所有者與法人所有者的權(quán)利義務不明確，導致資產(chǎn)運營責任不明，國有資產(chǎn)無人負責，出現(xiàn)國有資產(chǎn)嚴重流失。企業(yè)投資主體單一，效益低下。企業(yè)的經(jīng)營行為只對國家計劃目標負責，經(jīng)營目標是完成計劃指標，企業(yè)重產(chǎn)量輕質(zhì)量，不考慮銷售與客戶要求。企業(yè)權(quán)利與義務分離，只有義務和責任而無應有之權(quán)利。企業(yè)管理權(quán)主要掌握在各級政府部門，企業(yè)管理人員只是政府經(jīng)營決策的執(zhí)行者，企業(yè)干部的任免、職工招聘均由政府部門控制，分配中大鍋飯，無科學的業(yè)績考核和激勵機制，職工缺乏積極性，官僚主義現(xiàn)象嚴重。[5]（P134-136）面對此種情形，實際上，從 20世紀 50年代后期，就曾有不少人士提出過國有企業(yè)改革并進行實踐，但當時改革思路主要是在中央政府與地方政府權(quán)限劃分上，也即經(jīng)濟決策權(quán)在中央政府和地方政府之間的轉(zhuǎn)移，[4]（P34）而沒有也不可能觸及到政府與企業(yè)關(guān)系這一核心問題，更不要說從政府與企業(yè)的關(guān)系中去考慮國有企業(yè)改革問題。之所以會這樣，其中一個主因就在于在政府主宰一切體制下，眾多人士有著一種必然觀念，就像一些論者所指出的那樣，認為國有企業(yè)與政府之間存在天然的“血緣”關(guān)系：企業(yè)是政府“繁衍”的結(jié)果，是政府的附屬物。因而政府與企業(yè)之間最本源的關(guān)系是“父子”關(guān)系。[6]（P224）由此，自然就不會從政府與企業(yè)關(guān)系變革方面去考慮企業(yè)改革的問題了。

（二）重塑政府與企業(yè)關(guān)系的國有企業(yè)改革時期

1.以 “放權(quán)讓利”為主線的改革階段（1978-1984）

從 1978年 10月開始，先后在四川、北京、上海、天津等省市進行國企改革的試點工作，1982年國有企業(yè)改革在全國普遍開展。這一時期主要是改革政府對企業(yè)“管得過多，統(tǒng)得過死”的弊端，以“放權(quán)讓利”為切入點進行。改革主要內(nèi)容是：第一，國家下放部分權(quán)利，擴大企業(yè)自主權(quán)，特別是給企業(yè)一部分利潤權(quán)；第二，實行責、權(quán)、利相結(jié)合的經(jīng)濟責任制，建立健全企業(yè)經(jīng)濟核算制；第三，實行“利改稅”的措施，實行“以稅代利”的新政策；第四，對投資體制進行改革，將財政撥款制逐步過渡到銀行貸款制，即“撥改貸”。這一時段的國有企業(yè)改革，主線是在調(diào)整政府和企業(yè)內(nèi)部人-管理人員和職工之間的關(guān)系及權(quán)、責、利的分配，向企業(yè)內(nèi)部人“放權(quán)讓利”，主旨在于調(diào)動企業(yè)和職工的積極性。因此，擴大企業(yè)自主權(quán)的改革思路與過去國有企業(yè)改革主要是在中央與地方劃分權(quán)限的思路相較有了很大進步，如在激勵機制方面，企業(yè)被程度不同地注入了利潤動機，此種動機使企業(yè)具有了一定活力和自我發(fā)展的沖動；再如在信息機制和決策效率方面，企業(yè)管理層被賦予了廣泛的經(jīng)營決策自主權(quán)，政府行政干預大為減少，決策已經(jīng)大為分散化，大量的信息收集和整理工作由政府轉(zhuǎn)向企業(yè)，使得企業(yè)管理層的決策比過去政府機關(guān)更為及時和有效。[5]（P143）但也存在極大局限性，因為改革只是在計劃經(jīng)濟體制的框架內(nèi)對政府與企業(yè)關(guān)系進行適當?shù)恼{(diào)整，沒有也不可能動搖計劃經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)。政府給企業(yè)部分權(quán)力和讓渡部分利潤，并沒有改變國家行使其所有權(quán)的基本制度框架和方式，即否定計劃經(jīng)濟目標，只是對計劃經(jīng)濟的修補與完善，故而充其量只能算是一種在舊的計劃經(jīng)濟框架下進行行政分權(quán)的 “外圍改革”，改革方法上也缺乏配套性和整體性。所以，通過改革，一方面企業(yè)雖然獲得了一定的自主權(quán)，卻不能建立有效的產(chǎn)權(quán)約束和市場競爭約束，結(jié)果使得經(jīng)營者濫用經(jīng)營自主權(quán)謀取私利或小集體利益，造成了“內(nèi)部人控制”的狀態(tài)，致使國有企業(yè)財務的預算約束進一步軟化；另一方面政府與企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系尚未完全改革，企業(yè)仍沒有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。

2.以“兩權(quán)分離”為主的改革階段（1985-1992）

1984年10月，中國共產(chǎn)黨十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，首次在官方文件中提出社會主義經(jīng)濟“是公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟”，樹立起生產(chǎn)資料所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的改革思路，并將“增強企業(yè)活力”作為經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)。而后從1985年開始加快國有企業(yè)改革步伐。通過改革實現(xiàn)政企分開，試圖將國有企業(yè)培育成為自主經(jīng)營、自負盈虧的經(jīng)濟實體。這一時期改革，主要是圍繞兩個方面進行：第一，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，即“兩權(quán)分離”，主要是借助于承包制、股份制和租賃制等形式來搞活國有企業(yè)；第二，將計劃調(diào)節(jié)與市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來，進行價格改革，實行生產(chǎn)資料價格“雙軌制”使國有企業(yè)更多地利用市場機制。改革取得了一定的成效，到 20世紀90年代初，全國90%以上的國有企業(yè)實行承包制，3000多家國有企業(yè)進行了股份制改造，[7]（P262）促進了企業(yè)的發(fā)展。通過這一時期改革，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)進一步擴大，政府對于企業(yè)的隨機干預減少，政府與企業(yè)關(guān)系進入一個新階段。但是政企不分問題還是沒有最終解決，企業(yè)仍然沒有獲得獨立的經(jīng)濟實體的地位；特別是政府對企業(yè)預算的軟約束依然存在，因為雙軌制下，政府的一系列改革都局限于政府和企業(yè)之間的利益分配上，并未能給企業(yè)帶來平等競爭的外部環(huán)境，加之企業(yè)尚未成為真正獨立的利益主體，也就必然對政府有著行政依賴；同時，由于企業(yè)必須執(zhí)行國家計劃，政府也只能采取軟預算約束，由此企業(yè)自然也就不可能真正做到自負盈虧。

3.以 “建立現(xiàn)代企業(yè)制度”為主的改革階段（1993-1999）

1992年 1月至 2月，鄧小平南巡講話對社會主義本質(zhì)以及計劃與市場的關(guān)系作了重新解釋，解決了長期以來困擾人們的思想問題，為計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟指明了方向。同年10月中國共產(chǎn)黨的十四大提出中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，它在其中以執(zhí)政黨文件的形式確定了 “實現(xiàn)公司化改制”這一國有企業(yè)改革的方向，且明確提出了國有企業(yè)改革的目標是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。這標志著國有企業(yè)改革的思路由過去“放權(quán)讓利”轉(zhuǎn)向了“現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新”。[5]（P145）并把現(xiàn)代企業(yè)制度概括為適應市場經(jīng)濟和社會化大生產(chǎn)要求的“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的企業(yè)制度，要求通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體。這一時期改革主要圍繞以下問題展開：第一，實行以“破三鐵”（“鐵飯碗”、“鐵工資”和“鐵交椅”）為中心的轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制改革；第二，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點改革；第三，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為中心的改革。主要有“三改一加強”（“三改”是：第一改制，將國有企業(yè)改制成為民營企業(yè)、私營企業(yè)、混合企業(yè)；第二改組，將不同的國有企業(yè)進行優(yōu)化組合，組建成集團公司，集團公司再分成若干分公司和子公司；第三改造，是將國有企業(yè)進行經(jīng)營機制改造和技術(shù)改造。 “一加強”是指對國有企業(yè)加強管理）、“分類指導，分批搞活”、“優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)”、“減員增效”、“資產(chǎn)重組”、“下崗分流”、“再就業(yè)工程”等內(nèi)容的改革。借助于諸多舉措，國有企業(yè)開始走向真正意義上的現(xiàn)代企業(yè)制度型塑：企業(yè)中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利、承擔民事責任的法人實體，企業(yè)以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營、自負盈虧、照章納稅，對出資者承擔價值增值的責任。出資者按照投入的資本額享有所有者的權(quán)益。企業(yè)破產(chǎn)時出資者只以投入企業(yè)的資本金對企業(yè)債務負有限責任。由于承認國有企業(yè)不僅有經(jīng)營權(quán)，而且還有法人財產(chǎn)權(quán)，國有企業(yè)改革思路有了重大突破，為確立正確的政府與企業(yè)關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)。

4.以“國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”為主的企業(yè)改革階段（1999年至今）

1999年9月，中國共產(chǎn)黨十五屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干重大問題的決定》，第一次提出了國有經(jīng)濟布局調(diào)整堅持的“有進有退，有所為有所不為”的原則，明確了國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整的方向和增強經(jīng)濟控制力的主要途徑，界定了國有經(jīng)濟發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域，提出了“抓大放小”和“放開搞活國有中小企業(yè)”的舉措，大大推進了國有企業(yè)改革的進程。2003年10月，十六屆三中全會通過《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出加快調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制，實現(xiàn)投資主體多元化，股份制成為公有制的主要實現(xiàn)形式。改革內(nèi)容有：第一，建立、健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；第二，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)；第三，加快調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)；第四，建立和健全國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督體制，堅持政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能的分離。隨著經(jīng)濟體制和國有企業(yè)制度改革的推進和深化，必須進行國有資產(chǎn)管理體制的改革，建立適應市場經(jīng)濟需要和國有企業(yè)改革需要的國有資產(chǎn)管理體制。從1994年國有企業(yè)進行建立現(xiàn)代企業(yè)制度及其公司制改制看，雖然許多國有企業(yè)從國有工廠改變?yōu)楣?，有的企業(yè)從國有獨資企業(yè)改變?yōu)樯鲜械墓煞莨?，但是，這并沒有從根本上轉(zhuǎn)變國有企業(yè)的體制和經(jīng)營機制。[8]（P171）國有資產(chǎn)出資人沒有到位，出現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)的多頭代理，所有者權(quán)力和責任錯位現(xiàn)象。而后針對此種問題，一方面又進一步強化了對國有大中型企業(yè)的公司化改制，大體上包含了三個互相銜接的步驟：實現(xiàn)政企職責分離；將壟斷性企業(yè)改組為競爭性企業(yè)；經(jīng)過資產(chǎn)重組在國內(nèi)外證券市場上上市；與此同時又加強了對企業(yè)的監(jiān)管，并于2003年3月國務院正式組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)也隨之建立。代表中央和地方政府對國有企業(yè)的國有資產(chǎn)履行出資人職責。政府不再作為對企業(yè)進行資源配置的主體，政府也不再是企業(yè)制度設(shè)計的主體和國有產(chǎn)權(quán)的代表。實現(xiàn)了政企分開、政社分開和政資分開，企業(yè)自主發(fā)展能力進一步增強。據(jù)統(tǒng)計，到2011年，中央企業(yè)資產(chǎn)總額24.3萬億元，凈資產(chǎn)達9.5萬億元；其中公司制企業(yè)所占比重已經(jīng)達到70%，一批大型國有企業(yè)先后在境內(nèi)外資本市場上市。目前中央企業(yè)資產(chǎn)總額的52.55%、凈資產(chǎn)的68.05%，營業(yè)收入的59.65%都在上市公司。[7]（P264）為進一步增強企業(yè)的市場主體地位，“十二五”期間中央企改革方向已確定為：凡是能整體上市的都要整體上市，但國家要處于控股地位；不能整體上市的，要進行股權(quán)多元化改革；實在要保留國有獨資的企業(yè)，也要進行公司制改革。

綜上所述，可以明顯看到，中國的政府與企業(yè)之間關(guān)系轉(zhuǎn)型是與經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌同步進行的，且?guī)в忻黠@路徑依賴特征。國有企業(yè)最大問題在于缺乏自主權(quán)利，放權(quán)讓利是改革初期成本最小、收益最大且最易于實施的改革步驟。放權(quán)讓利的實施以及原有計劃體制的松動逐漸增強了企業(yè)的市場主體性質(zhì)，這又決定了接下來的改革步驟，即讓國有企業(yè)成為真正的市場主體。國有企業(yè)市場主體性的成長進一步要求有現(xiàn)代企業(yè)制度這一制度框架與之相適應。三十多年來，國有企業(yè)改革正是遵循 “放權(quán)讓利”→構(gòu)建 “市場主體性”→構(gòu)建“現(xiàn)代企業(yè)制度”這一路徑展開的。而且在此過程中，政府與企業(yè)關(guān)系通過逐步調(diào)整，逐漸開始形成在宏觀層面上，政府制定有關(guān)法規(guī)和政策，建立公平競爭的市場環(huán)境，從全局的角度引導和調(diào)節(jié)經(jīng)濟；在微觀層面上，企業(yè)運用其全部資產(chǎn)，依據(jù)市場信號進行生產(chǎn)和自主經(jīng)營決策。這里，特別要指出的是，若將政府與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)型做一明晰階段劃分，應是以1993年3月通過的《憲法修正案》為標志，其中將“國營經(jīng)濟”改為“國有經(jīng)濟”，一字之變，意味著國家與企業(yè)的關(guān)系開始轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)國家所有、企業(yè)經(jīng)營，實現(xiàn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。政府與企業(yè)的關(guān)系與先前相比，發(fā)生了四個極其明顯的轉(zhuǎn)折：一是由“下級隸屬上級的關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)權(quán)所有關(guān)系”；二是以“計劃”為約束的“直接聯(lián)系”轉(zhuǎn)向以“市場”為導向的“間接聯(lián)系”；三是由“單一”的“行政關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?、行政并存”的“雙元關(guān)系”。改制后國有企業(yè)成為享有民事權(quán)利、承擔民事責任的法人實體，同時又因兩者之間產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系存在，政府依然具有資產(chǎn)管理和監(jiān)督權(quán)，仍然沿用行政的管理模式，直接干預國有企業(yè)的工資、分紅、高層經(jīng)營人員的任免、國有資產(chǎn)的處置，政府對企業(yè)還有著行政的約束關(guān)系；四是由于路徑依賴，政企依舊難以徹底分開。所以，有論者認為，在市場化改革中，政府與企業(yè)關(guān)系雖然已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)型，但并未根本改變兩者之間的本源關(guān)系即“父子關(guān)系”，只是其派生關(guān)系發(fā)生了變化：原先的命令-服從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎勁嘘P(guān)系。然而，這種談判是父子式談判而非充分市場經(jīng)濟條件下的一般談判：雙方地位不平等；談判對象非選擇性，單一政府與眾多企業(yè)之間進行的是“以少對多”的“封閉式談判”；談判結(jié)果難以保障，若雙方都可能違約，礙于“父子關(guān)系”，對違約行為只能默許；談判關(guān)系維持依靠“血緣”關(guān)系而非依靠超脫于談判當事人之外的第三者權(quán)威。[7]（P237-239）也就是說，政府和企業(yè)之間總體上是半市場、半行政、半法律和半依賴型的關(guān)系。因此，這種合約關(guān)系下的企業(yè)經(jīng)營雖在一定時間段中會有所改善和好轉(zhuǎn)，然其活力可能還是短暫和有限的?，F(xiàn)實情形也是如此。

三、對中國政府與企業(yè)之間關(guān)系重塑的思考和建議

通過對中國政府與企業(yè)關(guān)系轉(zhuǎn)型基本脈絡(luò)的梳理，不難看出，它是中國市場化改革的必然結(jié)果：以市場經(jīng)濟體制的建立和完善為主線，以所有制改革為基礎(chǔ)，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閯恿?，以社會建設(shè)為保障，由此形成了以政府與國有企業(yè)關(guān)系轉(zhuǎn)型為核心，以多種所有制企業(yè)共同發(fā)展為前提的政府與企業(yè)關(guān)系格局。這是中國政府與企業(yè)關(guān)系轉(zhuǎn)型的基本脈絡(luò)，是一條具有鮮明特色的轉(zhuǎn)型路徑。正如人們所說的，“國企改制從根本上改變了中國的經(jīng)濟格局，使中國成為以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的混合經(jīng)濟?！盵8]（P171）

當然，也是在此過程中，伴隨著有關(guān)“國退民進”和“國進民退”的多次大討論及其是是非非，說明這種轉(zhuǎn)型自身就蘊含著市場化改革所帶來的利益沖突，也表明了政府與企業(yè)關(guān)系中的內(nèi)在矛盾。正如論者分析的，中國政府與企業(yè)關(guān)系轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實困境是因多方面的“系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)矛盾”所致，其主要表現(xiàn)在四個方面：[9]其一，體制的傳統(tǒng)慣性與社會現(xiàn)實需要的矛盾。良性政府與企業(yè)關(guān)系需要有適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的政治、經(jīng)濟和社會管理體制，但計劃經(jīng)濟時代形成的管理體制短期內(nèi)還不可能徹底消除，這種體制性矛盾是阻礙政府與企業(yè)關(guān)系轉(zhuǎn)型的深層次原因。例如，“所有制決定論”一直是統(tǒng)馭計劃經(jīng)濟體制的意識形態(tài)，即使是民營經(jīng)濟較為發(fā)達的浙江、蘇南地區(qū)，民營企業(yè)仍然受到諸如投融資、市場準入等管理體制方面的限制，并未真正獲得與國有企業(yè)平等的市場地位。其二，薄弱的市場經(jīng)濟基礎(chǔ)與市場主體快速發(fā)展的矛盾。盡管已初步建立了市場經(jīng)濟體制，但因歷史和現(xiàn)實條件限制，當下中國市場經(jīng)濟基礎(chǔ)還相對薄弱，在制度建設(shè)方面還存在許多不完善之處。薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施遠遠不能滿足企業(yè)發(fā)展的需要，由此引發(fā)的直接后果是企業(yè)運營成本居高不下，企業(yè)只能憑借非制度化甚至是非法手段降低交易成本，這也在一定程度上增加了政府與企業(yè)關(guān)系的轉(zhuǎn)型成本。其三，行政體制改革與經(jīng)濟體制改革不相適應的矛盾。總體來說，中國的行政體制改革滯后于經(jīng)濟體制改革。表現(xiàn)為政府的經(jīng)濟管理職能還存在明顯的“錯位”和“缺位”；政府偏重于經(jīng)濟職能，忽視社會職能，與此相隨的是政府管理手段相對落后，政府執(zhí)行力有待提升；此外，行政組織架構(gòu)還不完善，“條”、“塊”管理的矛盾和沖突增加了社會成本，降低了市場效率，現(xiàn)有的政府層級結(jié)構(gòu)限制了市場空間，甚至導致資源“錯配”。其四，發(fā)展與穩(wěn)定的矛盾。發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系說到底是效率和公平的關(guān)系。穩(wěn)定是發(fā)展的前提，發(fā)展是穩(wěn)定的保障，但“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展模式，一度忽略了社會建設(shè)的重要性，再加之對效率與公平關(guān)系在認識上存在的誤區(qū)，就在一定程度上進一步激化了社會矛盾。在政府與企業(yè)關(guān)系轉(zhuǎn)型過程中，由于政府片面強調(diào)企業(yè)的經(jīng)濟貢獻度，卻忽視了對企業(yè)社會責任的要求，因而隨著轉(zhuǎn)型的不斷深入，政資關(guān)系、勞資關(guān)系以及人與自然的矛盾也日漸突出。

實際上，上述這四個方面的矛盾，在筆者看來，歸結(jié)為一點，就是我們的改革模式——“漸進式改革”及在此之下推行的“單兵突進式”改革路徑所致。因為一個社會往往同時存在各種各樣的“子制度”，從憲法到鄉(xiāng)規(guī)，從正式規(guī)則到習俗規(guī)則，它們共同組成了社會的“制度系統(tǒng)”，正是借助這些制度的“有效匹配”和“協(xié)同作用”來推動社會進步。而且系統(tǒng)內(nèi)各項制度之間又多呈現(xiàn)著關(guān)聯(lián)性和演進上帕累托或非帕累托性質(zhì)。而改革開放以后，以市場為中心的制度大量替代以計劃為中心的制度，立法及執(zhí)法機關(guān)側(cè)重于出臺新制度替代舊制度、注重安排填補空白的市場制度，制度安排也主要考慮國家宏觀經(jīng)濟社會的需要，缺什么彌補什么，需要什么就出臺什么，其目標是先解決“有無”，無力考慮“好壞”，更是無暇顧及制度之間的“配套”及“整合”。此種“線形思維”制度供給方式，只是解決了制度“數(shù)量”問題，卻同時帶來了制度供給“質(zhì)量”問題：政出多門，制度之間不協(xié)調(diào)、不配套；制度安排沒有顧及與制度環(huán)境的兼容；忽略了正式制度與非正式制度之間的分工協(xié)調(diào)；核心制度與配套制度脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴重；制度出臺的時機和策略是否妥當，以及政治制度與經(jīng)濟社會制度是否相融等問題。最終致使制度難以有效整合而不能形成系統(tǒng)帶來的規(guī)模效益，同時既有的效益還會受其他效益的影響難以達到設(shè)計效率。進而也就影響了政府與企業(yè)之間關(guān)系的進一步優(yōu)化。正如德國學者柯武剛和史漫飛（Wolfgang Kasper＆Manfred E.Streit）所強調(diào)的，“在現(xiàn)實中，制度服務于其目標不是其單獨地得到遵守，而是靠其形成相互支持的規(guī)則群。規(guī)則形成一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)又會影響實際世界的現(xiàn)象系統(tǒng)。 ”[10]（P7）

基于此，筆者認為政府與企業(yè)之間關(guān)系轉(zhuǎn)型應進一步優(yōu)化，亦即達到“績效政府”與“強勢企業(yè)”并舉這一基本目標，在宏觀層面上對策至少有三：第一，在政府與市場之間，真正廓清政府職能定位，建設(shè)“強化市場型政府”（market-augmenting government）。一般認為，現(xiàn)代市場機制能夠有效地解決企業(yè)的代理問題，使企業(yè)的代理成本降到最低點。具體來講，解決代理問題就是要提供三個有效的機制：激勵機制、監(jiān)督機制與契約機制。 因此，在政企關(guān)系的重塑中，對于政府而言，關(guān)鍵是要建立有效的具有市場競爭力的三大機制。這種機制基礎(chǔ)當然是建立在明晰的產(chǎn)權(quán)制度安排之上。而要做到這一點，政府可能就要像經(jīng)濟學家奧爾森（Mancur Olson）所強調(diào)的，市場繁榮，政府日子就好過；市場蕭條，政府就難捱，政府要有十足動力利用自己的權(quán)力去保護或者推進市場的繁榮，即要成為一個“強化市場型政府”：必須有足夠的權(quán)力去創(chuàng)造和保護個人的財產(chǎn)權(quán)力，并且能夠強制執(zhí)行各種契約，與此同時，它還受到約束而無法剝奪或侵犯私人權(quán)利。[11]而在中國現(xiàn)階段最為關(guān)鍵的一點，就是要繼續(xù)打破壟斷、深化行政體制和產(chǎn)權(quán)制度改革。為此，需要通過立法等手段對行政權(quán)力進行修正性、補充性的約束和重新界定，或者以嚴格的程序防止行政權(quán)力的過度使用，或者通過加強社會對行政權(quán)力的監(jiān)督，迫使政府做到：（1）轉(zhuǎn)變和縮減政府的行政職能，限制行政權(quán)力；（2）規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)；（3）加強社會自治，將一部分行政權(quán)轉(zhuǎn)化為社會的權(quán)力，使公民參與到國家事務的管理和監(jiān)督中來，以此建立起政府的公共治理結(jié)構(gòu)。并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)市場經(jīng)濟框架下的政府“職能回歸”：提供公共產(chǎn)品，包括提供良好的制度環(huán)境，為企業(yè)營造好的經(jīng)營環(huán)境；保證宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；在生活保障體制、在教育體系、在科研體系上提供良好的制度支撐。促使政府改革的旨歸在于凸顯和強化政府作為“政治實體”或社會公共品的“中性”特征：不偏向任何階層或集團，將保持經(jīng)濟增長和追求社會公正有機統(tǒng)一，為社會提供公平、及時、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。由此，需要打破政府官員“厚此薄彼”的價值取向和思維方式，扭轉(zhuǎn)政府公共服務職能的缺失。[12]

第二，強化市場化改革中制度的“系統(tǒng)意識”，提升制度組合效率。要作到這一點，就需要制度供給主體——政府形成“系統(tǒng)性制度思維方式”，注重制度供給的“頂層設(shè)計”和“總體規(guī)劃”，即在制度設(shè)計、供給、執(zhí)行、糾偏過程中樹立起通盤有序、有機統(tǒng)籌和縱橫相連的帶有立體性質(zhì)的系統(tǒng)思維方式。當然，其中最為根本的就在于“政府制度化”，也就是“政府的組織和制度獲取價值觀（被廣泛地接受認同）和穩(wěn)定性的過程”。[13]（P301-304）如此，也就必然地會促使政府在制度供給中需要著力考慮來自于幾個方面要求：一是制度本身的公正性。政府尤其是基層政府（也是制度、政策最終執(zhí)行者）作為政權(quán)體系直接面對基層社會的“末梢”，保障其組織、制度和程序的公共性、公正性是現(xiàn)代政權(quán)的必然要求。這也是確立基層公共秩序所必需的，是制度獲得“價值”和社會公眾廣泛認同的前提。二是制度的適應性。制度的目的就在于應對特定的社會環(huán)境和社會需求，因而制度必須能夠回應社會特別基層社會的各種問題、化解社會沖突。但是，由于環(huán)境本身并非確定不變，尤其是在現(xiàn)代化的特定進程中，基層經(jīng)濟社會的變革迅速而多元，制度必須能夠適應這一動態(tài)的變革過程，在保持穩(wěn)定性的同時，適時通過適當?shù)某绦蜃龀鲞M一步的調(diào)整和完善，在動態(tài)中與制度環(huán)境保持互動。三是制度的協(xié)調(diào)性。制度化所涉及的組織、制度、程序甚至政策必須相互配合，否則制度本身的沖突會直接影響其實際運作。這種協(xié)調(diào)性不僅有助于制度的貫徹落實，而且有助于政府體制的各個部分和不同層級之間保持一致性，提高政府體系的效能和效率。四是制度的有效性。制度化所涉及的組織、程序和制度規(guī)范都必須切實有效，能夠被落實和運用。一旦出現(xiàn)缺乏效力的“制度”，則基層政府必然可以有選擇地加以回避，其結(jié)果是政府自由裁量權(quán)超越了制度規(guī)范，使得制度約束力下降。在這一方面，尤其需要注意到政府功能的有限性。事實上，政府權(quán)力與政府能力之間存在著某種悖論（paradox），政府權(quán)力越不受限制，則政府能力也越虛弱。因而有效力的政府制度化，必然是“有限政府”的制度化。毋庸諱言，也只有這樣才能避免“軟政權(quán)”現(xiàn)象進而實現(xiàn)所謂的“制度整合”，讓一個制度體系內(nèi)的所有制度、多個制度體系都發(fā)揮應有的功效，解決制度供給“內(nèi)卷化”的問題，形成制度供給的規(guī)模效益。[14]

第三，強化市場意識，促進企業(yè)家精神成長。所謂“市場意識”，就是按市場需求變化謀劃生產(chǎn)，按市場經(jīng)濟規(guī)律謀取發(fā)展的意識。但長期受小農(nóng)經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟等思想傳統(tǒng)影響，社會推崇行政力量輕視市場作用的觀念仍較為突出，體現(xiàn)為思想封閉保守，開拓精神不強，競爭意識淡薄；盯官帽不盯市場，唯上思想嚴重，市場意識淡薄。所有這些，都阻礙著市場自主作用的發(fā)揮。所以，政府與企業(yè)關(guān)系優(yōu)化，需要在政府職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上，注重培育和強化包括政府官員在內(nèi)的民眾的市場意識。為此，首先，要加快政府同資本分離，建立公平高效的資本市場，如金融市場、證券市場，減少企業(yè)對政府投資的依賴，培育企業(yè)從市場籌資發(fā)展的能力。在一些非重點行業(yè)和領(lǐng)域，政府應推進投資主體的多元化，使國有資本逐漸退出。在此基礎(chǔ)上大力培育要素市場，打破地域分割、行業(yè)壁壘和體制障礙，加快培育產(chǎn)權(quán)、資本、技術(shù)、信息和勞動力等要素市場，提升生產(chǎn)要素配置的市場化程度，促進生產(chǎn)要素無障礙流動。其次，要充分激發(fā)市場主體活力，市場主體的多少和市場活力的強弱，決定社會經(jīng)濟的實力。要以提高創(chuàng)新能力為重點，在競爭中培育更多市場主體，包括繼續(xù)深化國企改革，通過經(jīng)濟性而非行政性的委托代理方式，提高國有企業(yè)的活力和競爭力；政府從盈利性、競爭性行業(yè)如制造業(yè)、服務業(yè)中應徹底退出，不與企業(yè)爭利益，以保證政府行政的公平公正，保障政府宏觀調(diào)控的科學高效；落實扶持政策，鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，著力培養(yǎng)一批影響力大、競爭力強的大型民營企業(yè)。通過這些有助于“強勢企業(yè)”和“高效政府”的良性發(fā)展，使得政企關(guān)系重塑更為徹底、更為完善，其終極目標就在于培育起有效率的經(jīng)濟組織；因為“有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵”，“有效率的經(jīng)濟組織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個人的經(jīng)濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動”，“一個有效率的經(jīng)濟組織在西歐的發(fā)展，正是西方世界興起的原因所在”。[15]（P1）

總之，世界經(jīng)濟發(fā)展史表明，“市場體制決不是亞當·斯密所說的放任自由，同時它也不是那種依賴于小政府的市場機制”。[16]（P7）政府與企業(yè)之間并非簡單的二元對立關(guān)系，而是相互依存、互為補充下的新型“伙伴合作”關(guān)系。中國市場化進程中政府與企業(yè)之間關(guān)系也正是沿著逐步脫離計劃經(jīng)濟體制下的“父子關(guān)系”而向現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下“伙伴合作關(guān)系”方向轉(zhuǎn)型。當然這種轉(zhuǎn)型不可避免地帶有著“中國特色”和時代特征：一方面，轉(zhuǎn)型是在歷史的路徑依賴性基礎(chǔ)上已有的制度為依據(jù)的，另一方面，又是根據(jù)技術(shù)變化、規(guī)制緩和等外部環(huán)境的改變產(chǎn)生著適應性演變，以及與外國不同的經(jīng)濟制度的相互作用，而向新的體制轉(zhuǎn)變的。而且，它的轉(zhuǎn)型要求把公有制與市場經(jīng)濟、計劃與市場、歷史與現(xiàn)實、傳統(tǒng)與現(xiàn)代、改革發(fā)展與穩(wěn)定等性質(zhì)不同的事物有機地統(tǒng)一起來。也正因如此，決定了政府與企業(yè)關(guān)系轉(zhuǎn)型方式在中國只能是通過執(zhí)政黨和政府主導的若干這樣或那樣的政策變革，并經(jīng)歷了不同利益取向的民眾之間反復博弈，最終在共產(chǎn)黨領(lǐng)導下局部推進、雙軌過渡，體制內(nèi)與體制外相結(jié)合，逐步向市場經(jīng)濟下的“績效政府”與“強勢企業(yè)”并舉的伙伴合作關(guān)系過渡或演變。

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