趙剛平 張 桔 鐘 晟 宗 妍

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330031）

胡錦濤在黨的十八大報告中強(qiáng)調(diào)， 提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力。 這是我們黨第一次把“法治思維”和“法治方式”寫入行動指南，將依法治國方略提到了一個更新的高度， 表明了我們黨全面推進(jìn)依法治國方略的鮮明態(tài)度和堅定決心， 無疑將影響未來五年乃至更為久遠(yuǎn)的國家命運， 對于保持國家長治久安、繁榮穩(wěn)定，推進(jìn)依法治國、將一切組織的運行納入法治軌道意義重大。 當(dāng)下中國社會矛盾突出，消弭沖突亟待法治思維和法治方式。 但實踐中，還有相當(dāng)一部分領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于依靠權(quán)力發(fā)號施令，甚至把個人權(quán)威凌駕于法律之上，導(dǎo)致矛盾高發(fā)多發(fā)，極大地?fù)p害了黨在人民群眾中的形象。 因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立法治思維，提升法治思維能力，以法治的眼光看待一切，以法治的方式治國理政、定分止?fàn)帯?/p>

一、法治思維的涵義和基本要求

所謂法治思維“是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、 決定的思想認(rèn)識活動與過程。 ”[1]“首先，法治思維是建立在法治理念基礎(chǔ)上的。 一個平時沒有法治理念的領(lǐng)導(dǎo)干部遇到問題時是不可能突然形成法治思維的，也不可能主動運用法治思維；其次， 法治思維是指執(zhí)政者運用法律規(guī)范、 法律原則、法律精神對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、思考的過程?！盵2]在此過程中，執(zhí)政者首先要確定法律依據(jù)(包括法律規(guī)范、原則、精神)，然后思考推理，再形成認(rèn)識和解決相應(yīng)問題的結(jié)論、決定。

關(guān)于法治思維的要求，“作為一個國家工作人員,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部,在行使國家公權(quán)力時,無論是決策,還是執(zhí)行,或者是解紛(解決社會矛盾、爭議),基于法治思維,都應(yīng)遵守下述五項要求,并在整個決策、執(zhí)行和解紛的過程中隨時和不斷審視其行為是否遵守和符合這些要求:目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法。 如在行為過程中發(fā)現(xiàn)違反,應(yīng)及時主動糾偏。 ”[2]

二、提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力存在的問題及路徑選擇

雖然近年來， 各級領(lǐng)導(dǎo)干部用法治思維處理問題的能力逐步提高， 但是仍存在一些亟待解決的問題。

一是法治思維意識淡薄。 有的領(lǐng)導(dǎo)干部一定程度上存在官本位的特權(quán)觀念。 也還有少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，冒天下之大不韙，利用手中權(quán)力，大肆受賄索賄，嚴(yán)重敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)、行風(fēng)，破壞了社會發(fā)展環(huán)境，在廣大群眾中造成極為惡劣的影響。 比如，在南昌市房管局系統(tǒng)發(fā)生的系列案件， 就是房管系統(tǒng)部分工作人員利用行政審批權(quán)謀取私利，共有23 名違紀(jì)違法人員受到查處， 其中房管系統(tǒng)涉案人員多達(dá)9 人， 并由此帶出其他相關(guān)單位涉案人員14 人，違紀(jì)總金額達(dá)4000 余萬元。

二是法治思維能力不足。 有的領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確理解法治原則和精神， 忽視甚至違背法律原則和法律精神， 機(jī)械辦事， 致使決策違背法治的根本目的。 也有的領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確對待社會轉(zhuǎn)型時期社會矛盾多發(fā)群發(fā)的現(xiàn)實，奉行“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”的人治思維，用非法律手段解決現(xiàn)實中出現(xiàn)的矛盾和問題，搞被動式維穩(wěn)，得到暫時“穩(wěn)定”而犧牲了“法治”。 還有的領(lǐng)導(dǎo)干部追求GDP 至上，以犧牲“法治”的方式來換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如《食品安全法》 明確了縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域的食品安全負(fù)總責(zé)， 但還是有個別地方的領(lǐng)導(dǎo)干部為了?！岸愂铡?、?！鞍l(fā)展”，為轄區(qū)內(nèi)食品生產(chǎn)企業(yè)的審批和監(jiān)管大開綠燈。 只要能拉動當(dāng)?shù)氐腉DP，在審批環(huán)節(jié)讓其走綠色通道放行，甚至省略環(huán)評程序。

三是不重視決策程序。根據(jù)《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的要求，各級政府推出對環(huán)境、資源和公民權(quán)益可能產(chǎn)生重大影響的決策，應(yīng)通過座談會、論證會、 聽證會等各種形式廣泛聽取社會公眾和專家的意見，以避免決策失誤給國家利益、社會公共利益和公民權(quán)益造成重大損失。[2]但是，我們一些領(lǐng)導(dǎo)干部在決策時沒有依照法律法規(guī)規(guī)定的程序辦事，沒有認(rèn)真聽取社會公眾和專家的意見，并向社會公開，即使開了論證會、聽證會，也流于形式。 許多地方推出的重大決策往往僅由黨委或政府的常務(wù)會議拍板，甚至由“一把手”個人拍板，如果有人質(zhì)疑，他們會拍胸脯擔(dān)保沒問題， 導(dǎo)致決策缺乏法律基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，最后決策失誤，造成重大損失，他們拍屁股走人了事(所謂“三拍式”決策：拍腦袋、拍胸脯、拍屁股)。[2]例如，“云南大理以6000 萬建公園,最后閑置成練車場。 該公園叫“龍山公園”,為大理經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)于1999-2004 年建設(shè),占地約60 畝,建筑面積1.2 萬平方米,總投資5700 多萬元。 開發(fā)區(qū)管委會說,公園建成后, 由于來公園的人不多導(dǎo)致了公園以及目前公園設(shè)施的閑置, 但這個公園是為了滿足今后城市發(fā)展的需要。 ”[3]我們不禁要問“今后”是哪一年，是10 年以后，還是20 年以后？ 這個決策是否經(jīng)過廣泛征求民意和科學(xué)論證的程序？ 是什么原因?qū)е铝诉@些決策呢？ 一個重要原因就是領(lǐng)導(dǎo)干部決策時缺乏民主科學(xué)的程序理念，缺乏法治思維。

正是因為存在這些問題， 提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維能力， 應(yīng)當(dāng)成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步加強(qiáng)自身能力建設(shè)的急迫需求。

（一）做到“四個堅持”，不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維的能力

1.要堅持法律至上，防止以權(quán)代法。 在處理權(quán)力和法律的關(guān)系時， 領(lǐng)導(dǎo)干部要時刻警惕權(quán)力行使是否在法律允許的范圍之內(nèi)。 堅持做到：第一，強(qiáng)化對法律的信仰。領(lǐng)導(dǎo)干部要心中有法，模范遵守法律的規(guī)定，切實維護(hù)法律的權(quán)威，將法律內(nèi)化為自身的本能，推動法治進(jìn)程。第二，樹立正確的權(quán)力觀。領(lǐng)導(dǎo)干部要有慎權(quán)意識， 要將權(quán)力的行使限定在法律框架范圍之內(nèi)。 第三，接受勇于監(jiān)督理念。 領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺接受監(jiān)督，抵制權(quán)大于法、以權(quán)壓法的現(xiàn)象。

2.要堅持以人為本，防止官本位思想。 當(dāng)前，群體性事件時有發(fā)生，如“宜黃強(qiáng)拆事件”、“烏坎事件”等，反思這些事件的發(fā)生，均與官本位思想有著莫大的關(guān)系。要緩解當(dāng)前我國的社會沖突，領(lǐng)導(dǎo)干部就需要樹立以人為本的服務(wù)意識， 堅持做到： 一要聽民聲，通暢民眾表達(dá)訴求的渠道。 二要知民情。 在社會矛盾發(fā)生時，領(lǐng)導(dǎo)干部要主動介入，不逃避，不推諉，勇于承擔(dān)責(zé)任，加強(qiáng)與公眾溝通，分析其訴求是否合法，并及時向公眾公布事件的調(diào)查情況等。三要護(hù)民權(quán)。為有效破解信訪困境，應(yīng)當(dāng)對信訪制度實行法治化改革，引導(dǎo)民眾有序信訪，重塑新的涉訴信訪處理機(jī)制，切實維護(hù)民權(quán)。

3.要堅持程序思維，防止以言代法。 要求權(quán)力按照法定程序行使，嚴(yán)禁濫用權(quán)力，保障民眾有平等的發(fā)言權(quán)和對話權(quán)。 堅持做到： 一是保障民眾的知情權(quán)。 需要培育民眾的權(quán)利意識，加快陽光政府建設(shè)，使得政府制度更加公正合理透明。 二是樹立民眾參與原則。 加強(qiáng)政策在制定和實施過程中的公眾有效參與，并且賦予參與者充分表達(dá)意愿的機(jī)會，確保事關(guān)民眾利益的重大事項能依法決策、 科學(xué)決策和民主決策。

4.要堅持平等思想，防止特權(quán)思想。 黨的十八大報告提出“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”，旨在用平等的原則來反對特權(quán)。 “在法治社會，‘法律面前人人平等’，不承認(rèn)、不保護(hù)等級特權(quán)，無差別地對待公共權(quán)力和公民的權(quán)利。 ”[4]

（二）發(fā)揮典型引導(dǎo)作用，不斷激勵領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維的能力

由于我國缺少法治傳統(tǒng)，因此要推進(jìn)法治、建設(shè)法治政府，必須重視典型的引導(dǎo)作用，把那些主動、自覺和善于運用法治思維和法治方式處理和解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的問題和矛盾的干部作為典型，并且加以推廣，以帶動和促進(jìn)整個社會的法治建設(shè)。2010 年11 月國務(wù)院頒布的 《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》就要求各地、各部門“要重視提拔使用依法行政意識強(qiáng)，善于運用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部”，這是從組織上來保障法治建設(shè)。 同時也不能忽視反面典型的警示、警戒作用，對于那些堅持人治思維，在決策、執(zhí)法和其他行使公權(quán)力過程中有法不依、濫用職權(quán)，給國家、社會公共利益和公民合法權(quán)益造成重大損失的，要依法問責(zé)、追責(zé)。 只有這樣才能不斷激勵我們整個國家公職人員和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺培養(yǎng)和提高運用法治思維治國理政的能力。[2]

（三）改善法治環(huán)境、完善制度，不斷強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維的能力

“法治思維”的提升不能僅僅靠自覺，還需要制度保障。 “法治環(huán)境與法治思維是辯證和互動的關(guān)系。 法治思維增強(qiáng)了,自然會促進(jìn)法律手段的運用，法律手段運用得多了、 有效了， 自然會改善法治環(huán)境，而法治環(huán)境改善了，又會反過來影響和促進(jìn)公權(quán)力執(zhí)掌者的法治思維。 這正是法治的良性循環(huán)。 ”[2]筆者認(rèn)為，改善法治環(huán)境要堅持四個“不斷加強(qiáng)”：

第一，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)。這需要進(jìn)一步完善各項立法，特別是行政程序立法，以推進(jìn)行政管理民主化、科學(xué)化、規(guī)范化，還要健全各種具體保障法律執(zhí)行、運作、實施的制度。

第二， 不斷加強(qiáng)行政執(zhí)法和推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新。在這方面，加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)和推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變有著特別重要的意義。 由于我國一些領(lǐng)導(dǎo)干部“在行政執(zhí)法和政府管理方式上仍然不同程度地存在非法治的思維定勢和行為定勢， 這也容易讓其他領(lǐng)導(dǎo)干部產(chǎn)生從眾心理， 客觀上也會形成法不責(zé)眾的窘境。 只有注重行政執(zhí)法和推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，才能促使領(lǐng)導(dǎo)干部與非法治定勢決裂， 促進(jìn)法治思維定勢和行為定勢的形成。 ”[5]

第三，不斷加強(qiáng)行政監(jiān)督和問責(zé)。有效的行政監(jiān)督和問責(zé)是依法行政的重要保障。因此，首先是必須進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)公開，保障人民群眾批評政府、監(jiān)督政府權(quán)利的落實。其次是要不斷完善全國人大對“一府兩院” 的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制以及人民政協(xié)的民主監(jiān)督作用。 再次是不斷拓寬公眾和新聞輿論對政府及司法工作的監(jiān)督渠道。 最后是完善行政問責(zé)制。

第四，不斷完善干部考核和選拔任用機(jī)制。在我國現(xiàn)行干部考核體系存在許多問題，主要是“多重視經(jīng)濟(jì)、社會、人文、環(huán)境等諸方面，唯獨缺少法治考核標(biāo)準(zhǔn)的指引。各級政府和官員為了謀求政績，考慮較多的是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，缺少對法治建設(shè)的關(guān)注。更嚴(yán)重的是，法治被視為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量，不少領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為在現(xiàn)行體制、 機(jī)制和制度下強(qiáng)調(diào)法治思維，本地區(qū)、本部門就會吃虧。 一部分不符合產(chǎn)業(yè)政策、不符合法律規(guī)定的企業(yè)屢封不閉、屢關(guān)不停的根本原因就是政府的違法行政。 還有一些地方政府為了謀求財政收入，對野蠻暴力拆遷視而不見，土地違法屢禁不止， 引發(fā)了社會矛盾和沖突。 究其內(nèi)在根源， 很大程度上與當(dāng)前對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價激勵機(jī)制密切相關(guān)。衡量各項工作的優(yōu)劣、成敗都是圍繞著各種硬性的、具體的發(fā)展指標(biāo)、任務(wù)，很少審視干部的法治思維和法治能力及其所領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)、 部門的法治生態(tài)和法治環(huán)境?！盵6]今后，必須建立科學(xué)的干部政績考核和選拔任用機(jī)制， 將法治指標(biāo)納入政績考核體系。只有重視提拔使用依法行政意識強(qiáng)、善于用法律手段解決問題、推動發(fā)展的優(yōu)秀干部，才能促使法治思維成為領(lǐng)導(dǎo)干部主動、自覺的慣性思維方式，推動中國經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治思維過程中應(yīng)把握好的幾個關(guān)系

一是要注重把握好在法律與情理的沖突中實現(xiàn)正義的衡平。

我們要看到在實際生活中社會的矛盾和問題是紛繁復(fù)雜的， 往往一個具體事件涉及的不僅僅是法律問題，還包含政治、經(jīng)濟(jì)、道德等諸多因素，領(lǐng)導(dǎo)干部在作決策時，即使出發(fā)點是為百姓辦好事，也應(yīng)當(dāng)“首先嚴(yán)格依照法律制度規(guī)定執(zhí)行，不能拋棄和突破法律，只能在法律的范圍內(nèi)實現(xiàn)個案的正義，然后通過立法程序修正滯后的法律從而實現(xiàn)普遍的正義”[4]， 正確地處理好情與法的關(guān)系。 從《重慶晚報》在2006 年7 月10 日報道了重慶綦江縣紀(jì)委為了改善當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)工作作風(fēng)，利用偷拍方式進(jìn)行監(jiān)督，據(jù)此處罰當(dāng)事人的案例。 我們認(rèn)為， 從公共利益的角度來看，這樣的偷拍行為是為了當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)改變工作作風(fēng)，變懶散為勤勉，受到了民眾的歡迎與支持，民眾的滿意度也高，這具有一定的合理性，但從法律精神上來看這是一種侵犯公民隱私權(quán)的做法， 違背了法的正義性。 因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在行使行政權(quán)力時，要從形式和內(nèi)容上都符合法律，不能超越法定的職權(quán)，犧牲其他人的權(quán)利，才能真正實現(xiàn)正義。

二是要注重把握好改革創(chuàng)新中法的突破與法的遵守之間的平衡。

法律作為指導(dǎo)社會生活的準(zhǔn)則， 必須具有穩(wěn)定性，不能朝令夕改。但我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中不斷地出現(xiàn)了許多新情況、新問題，這要求法律必須因形勢之變而做出相應(yīng)調(diào)整， 特別是在許多改革創(chuàng)新領(lǐng)域，需要突破滯后的法律法規(guī)的束縛。 例如，1987年開始的土地使用權(quán)改革試點工作， 是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進(jìn)行。而在土地管理制度改革試點中所遇到的最大障礙是憲法問題。 憲法第十條第四款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”如何突破憲法這一滯后的規(guī)定， 第七屆全國人民代表大會第一次會議于1988 年4 月12 日審議通過《憲法修正案》，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，肯定了改革成果。 當(dāng)年底全國人大常委會也審議通過了《土地管理法》的修訂。 這正是通過法律的正當(dāng)程序?qū)崿F(xiàn)和保障了改革創(chuàng)新的成果。 這里需要警惕的是， 那些假借改革之名擅自突破法律做一些違法的事情?！案母锎_實需要探索、創(chuàng)新、突破滯后的法律法規(guī)的束縛， 但必須由法定機(jī)關(guān)按照法定程序依法操作，否則只會損害法律的權(quán)威，危害社會秩序，最終導(dǎo)致法治的失敗。 ”[4]

法治的關(guān)鍵是法的遵守?！白鹬胤删褪堑谝粭l重要的法律”。尊重法律，首要是尊重法治精神，不能曲解法律。在法治國家中，人們必須通過合法程序來改變規(guī)則，并且規(guī)則制定生效后，每個公民都必須遵守法律。當(dāng)前中國不是沒有法律，而是某些人不按照法律規(guī)定，而是按照自己的意愿解釋法律規(guī)范。依法辦事是尊重法律的關(guān)鍵。 但有些領(lǐng)導(dǎo)干部在實際工作中， 一遇到權(quán)力的壓力或個人利益與部門利益發(fā)生矛盾時，其依法辦事的堅定性就大打折扣，即使心理認(rèn)同依法辦事，仍會按照領(lǐng)導(dǎo)命令辦事，將權(quán)力置于法律之上。

總之，樹立法治思維，應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、用法循序漸進(jìn)的必然趨勢。 只有領(lǐng)導(dǎo)干部提高了法治思維， 正確運用法治方式思考和解決問題，“以律為鏡”，防微杜漸，才能保證我國在依法治國的軌道上健康發(fā)展，全面建成小康社會。

[1] 鶴崗市政府法制辦.淺談法治思維的運用和環(huán)境信訪突出矛盾的應(yīng)對策略[EB/OL].黑龍江省人民政府法制信息網(wǎng),2011,12,13.

[2] 姜明安.法治、法治思維與法律手段——辯證關(guān)系及運用規(guī)則[EB/OL].http://www.rmlt.com.cn/qikan/2012-05-30/42855.html.

[3] 大理6000 萬建公園 閑置成練車場[EB/OL].新京報電子版.http://epaper.bjnews.com.cn/html/2012-02/10/content_316402.htm?div=-1.2012.2.10.

[4] 陳海松.領(lǐng)導(dǎo)干部要善于運用法律思維[J].黨政論壇,2008,8.

[5] 羅志堅,萬高隆.領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則帶頭具備和運用法治思維[J].求實,2012.8.

[6] 董節(jié)英.法治思維從哪里來[J].學(xué)習(xí)時報,2012.12.10(5).