盧金慧

（中南財經(jīng)政法大學(xué)，湖北 武漢 430073）

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展， 城市化進(jìn)程的推進(jìn)也如火如荼地進(jìn)行著， 實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、 加快我國現(xiàn)代化發(fā)展迫切需要解決的問題， 也是滿足廣大農(nóng)民不斷提高的物質(zhì)文化生活水平的需要。但是由于城鄉(xiāng)文化差異、二元結(jié)構(gòu)問題及政府責(zé)任缺失等現(xiàn)狀的存在， 新生代農(nóng)民工在進(jìn)入城市、 融入城市的過程中出現(xiàn)了一系列的問題。如何履行好自己的責(zé)任，為新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程創(chuàng)造良好的制度條件， 已成為各級各地區(qū)政府的一項重要工作。

一、新生代農(nóng)民工市民化的內(nèi)涵及意義

國務(wù)院在2010 年中央一號文件中首次使用了“新生代農(nóng)民工（又叫民二代）”的提法，并對各地區(qū)政府提出了采取措施解決新生代農(nóng)民工問題， 促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的要求。 新生代農(nóng)民工和上一輩農(nóng)民工不同，但與城市居民又有著很大的差別。就其內(nèi)涵而言，新生代農(nóng)民工指的是擁有農(nóng)業(yè)戶口、進(jìn)入城市受人雇用從事非農(nóng)工作的80 后、90 后，相對于上一代農(nóng)民工來說， 他們擁有著較高的文化水平和精神需求，內(nèi)心非?？释谌氤鞘小Ｐ律r(nóng)民工市民化就是使這一代農(nóng)民工在身份、 職業(yè)、 思想意識、 社會權(quán)利以及生產(chǎn)生活方式等方面全面向城市市民轉(zhuǎn)型，從而使他們逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，以實現(xiàn)農(nóng)民工與城市文明的融合的過程。

目前，新生代農(nóng)民工作為農(nóng)民工的主體和代表，他們的訴求也成為這一群體的主要訴求。因此，解決好他們的問題即解決了農(nóng)民工問題的癥結(jié)所在。 解決好新生代農(nóng)民工市民化的問題是一個關(guān)系到促進(jìn)城鄉(xiāng)二元體制改革的重大問題，也是縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)社會穩(wěn)定和諧的關(guān)鍵性問題， 具有十分重要的現(xiàn)實意義。首先，新生代農(nóng)民工市民化是解決“三農(nóng)”問題的重要突破口。 實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化可以減少農(nóng)民數(shù)量，緩解人多地少的矛盾；以城市化帶動農(nóng)民工市民化，可以改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)整體效益，進(jìn)而繁榮農(nóng)村。 其次，新生代農(nóng)民工市民化是加速我國城市化進(jìn)程的重要內(nèi)容。 實現(xiàn)新生代農(nóng)民市民化可以縮小城鄉(xiāng)差距，在城市化過程中實現(xiàn)“以工補農(nóng)，以城促鄉(xiāng)”[1]；能夠降低農(nóng)民工的流動性，使他們不被土地所禁錮，進(jìn)而從土地中解脫出來，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，加速城市化進(jìn)程。 最后，新生代農(nóng)民工市民化是構(gòu)建和諧社會的客觀需要。 實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化有助于打破城鄉(xiāng)二元體制，實現(xiàn)農(nóng)民工身份上的根本轉(zhuǎn)變， 有利于改變城鄉(xiāng)分治觀念，縮小文化差異，最終消除城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。

二、新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中政府責(zé)任缺失及原因分析

隨著城市化的推進(jìn)， 作為城市建設(shè)者的農(nóng)民工群體也得到越來越多的關(guān)注，科學(xué)發(fā)展觀和“三農(nóng)”問題從政策層面引領(lǐng)了新生代農(nóng)民工市民化的發(fā)展方向，將這一進(jìn)程推上了一個新的臺階，并取得了一定的成效。 然而，農(nóng)民工在權(quán)益保護(hù)、享受城市公共服務(wù)、子女受教育等諸多方面仍存在著一些問題，政府作為主導(dǎo)者和動力源， 對新生代農(nóng)民工的管理和服務(wù)上還存在著不正確、不適應(yīng)、不到位的情況。

（一）政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)

新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程要順利推進(jìn)， 需要各界的共同努力， 農(nóng)民工合法權(quán)益的享有更需要政府的保護(hù)和保障。從現(xiàn)實情況看，新生代農(nóng)民工市民化所面臨的許多“棘手”問題，都與政府沒有完全履行其應(yīng)有的職責(zé)有關(guān)。 主要體現(xiàn)在以下方面：

1.制度和政策供給的缺失。 政府政策缺失與制度瓶頸是新生代農(nóng)民工市民化產(chǎn)生問題的根本原因，導(dǎo)致政府各部門在執(zhí)法過程中過于隨意，出現(xiàn)了一系列不平等現(xiàn)象。 其中最大的制度障礙就是以戶籍制度為標(biāo)志的城鄉(xiāng)分割制度。 戶籍制度的實施導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民身份的巨大落差， 使得新生代農(nóng)民工被排斥在城市管理體制之外， 與城市居民在社會地位以及享受社會公共服務(wù)方面都有著極大的差異，從而難以得到所生活城市的接納和認(rèn)同。 盡管目前新生代農(nóng)民工能夠在城市之間自由流動， 但是農(nóng)村戶口與城市戶口之間存在著難以逾越的鴻溝， 戶籍政策的存在使得新生代農(nóng)民工不能像城市居民一樣擁有同等的發(fā)展機會， 這在相當(dāng)程度上挫傷了他們投身城市建設(shè)的積極性， 進(jìn)而嚴(yán)重阻礙了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。 與此同時，更值得我們重視的是，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度并不是單獨存在的， 依附于其衍生出來一系列制度，如就業(yè)制度、福利制度、教育制度、社會保障制度以及醫(yī)療衛(wèi)生制度等，目前這些制度的供給都存在著相當(dāng)程度的缺失， 進(jìn)而形成了新生代農(nóng)民工融入城市的制度性障礙。 這些制度性障礙不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間發(fā)展的差異， 更是新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程的“絆腳石”[2]，使許多新生代農(nóng)民工徘徊于城市與農(nóng)村之間，成為城市的邊緣群體。

2.政府職能的錯位。 政府職能的錯位在新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中主要表現(xiàn)為地方的保護(hù)主義和政府的不作為， 嚴(yán)重阻礙了新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程。[3]由于我國城市資源的配置是按城市戶籍人口進(jìn)行的， 在目前政府為本地區(qū)市民提供的公共服務(wù)尚且不能得到滿足的情況下， 要想平等對待流入的新生代農(nóng)民工更是難上加難。所以，各城市政府對于本地區(qū)的地方保護(hù)主義是十分常見的， 他們擔(dān)心新生代農(nóng)民工的流入會對市民生活和城市管理造成沖擊， 對于新生代農(nóng)民工的合法權(quán)利沒有給予應(yīng)有的保護(hù)。同時，由于新生代農(nóng)民工具有流動性和不穩(wěn)定性的特點， 部分城市政府認(rèn)為他們只是短時間的居住，是不安定分子產(chǎn)生的源頭，從而用管制防范的方式來對待他們， 造成了大部分城市政府對新生代農(nóng)民工存在著“經(jīng)濟(jì)上接納其貢獻(xiàn)， 社會上排斥其融入”的價值取向。 除此之外，有些城市政府為了應(yīng)對中央提出的促進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的要求， 只注重城市戶籍人口數(shù)量的增加，而忽略了“市民化”之后的心理引導(dǎo)， 使新生代農(nóng)民工在心理上無法真正融入城市，造成了市民化假象。新生代農(nóng)民工流出地政府與流入地政府之間也沒有通過充分協(xié)調(diào)來保障農(nóng)民工在外地的權(quán)益， 只是消極等待城市政府推動市民化， 造成了城市政府在市民化過程中成本的增加。

3.政府管理的缺責(zé)。 政府管理在新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中表現(xiàn)出明顯的缺責(zé)現(xiàn)象， 甚至忽視其社會管理職能。 政府作為制定公共政策和行使公共權(quán)力的主體， 在新生代農(nóng)民工市民化過程中難免會受到各種經(jīng)濟(jì)利益的誘惑， 容易產(chǎn)生政策傾向和尋租。然而一旦其利益指向發(fā)生偏離，就會在政策偏向上有失公正合理，尤其是在利益集團(tuán)的影響下，政府會給予企業(yè)一些優(yōu)惠政策， 從而忽略了農(nóng)民工的需求和利益。同時，政府在履行社會服務(wù)職能方面缺乏經(jīng)驗，只將其管理重點放在維護(hù)社會的治安和穩(wěn)定，缺乏對于新生代農(nóng)民工在城市基礎(chǔ)設(shè)施、勞動就業(yè)、住宅建設(shè)等方面需求的考慮，而“強政府弱社會”的局面又導(dǎo)致了非政府組織和公民社會參與度不高，這也在很大程度上影響著新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

（二）政府責(zé)任缺失的原因分析

政府在新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中出現(xiàn)責(zé)任缺失。 一方面，可以歸咎于政府價值觀出現(xiàn)的偏差；另一方面， 是政府在這一過程中表現(xiàn)出的治理能力有限，不能夠妥善處理市民化過程中遇到的問題。

1.政府價值觀的偏差。 政府價值觀出現(xiàn)的偏差主要體現(xiàn)在三個方面： 首先是政府對新生代農(nóng)民工市民化的認(rèn)識不準(zhǔn)確。 很多城市政府能夠承認(rèn)新生代農(nóng)民工為城市建設(shè)做出的重大貢獻(xiàn)， 但是認(rèn)為他們也給城市的交通、治安、住房等方面造成了一定的壓力，帶來了一系列問題，因而他們只是城市的建設(shè)者，而不是城市的成員，為此對于新生代農(nóng)民工設(shè)置了很多“門檻”，制定了一系列帶有歧視性質(zhì)的規(guī)定，從而將他們排除在享受城市公共服務(wù)的名單之外。其次是政府的角色定位有偏差。 部分城市政府認(rèn)為新生代農(nóng)民工市民化應(yīng)該遵循市場經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勝劣汰， 有能力的新生代農(nóng)民工可以在競爭中留下來成為城市居民，能力不足的應(yīng)該回到農(nóng)村，政府不應(yīng)該過多干預(yù)，導(dǎo)致了新生代農(nóng)民工面臨進(jìn)不去城、也退不回農(nóng)村的尷尬。 最后是政府對于公平正義信念有缺失。政府是公共事務(wù)的管理者，有義務(wù)按照公平正義的原則去分配社會資源和制定公共決策， 然而在行使公共權(quán)力的時候，政府雖然追求公共利益，但是“經(jīng)濟(jì)人”的自利思想不會消除，在謀取地方利益最大化的時候， 很容易過度追求個人利益和仕途的發(fā)展而喪失維護(hù)公平正義的信念， 使得作為弱勢群體的新生代農(nóng)民工不能夠平等享受到社會資源分配中所應(yīng)得的福利。

2.政府的治理能力有限。 在多元化的城市治理主體中，政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，其“缺責(zé)”行為很大程度上取決于其有限的社會治理能力： 首先是政府的財政能力不足。相關(guān)資料表明，幫助一個農(nóng)民工成為城市市民政府要增加支出8 萬元， 新生代農(nóng)民工大約有1 億人， 也就是說所有新生代農(nóng)民工成為市民政府需要增加支出80000 億，以2012 年財政部數(shù)據(jù)為例，收入117210 億元，支出125712 億元，其中用于三農(nóng)12286 億元，比2011 年增長17.9%，[4]因此，可以清晰地看到與實際需要資金還相差甚遠(yuǎn)， 財政能力的不足使得政府在很多行為上都出現(xiàn) “心有余而力不足”的尷尬。其次是政府部門人員的素質(zhì)有待提高。雖然地方公務(wù)員是按照嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄取，但對于一些專業(yè)性較強的崗位缺乏有針對性的分類管理，人崗匹配度比較低。如一些基層公務(wù)員認(rèn)為把農(nóng)村建成城市，“鋪馬路，亮路燈，收垃圾，建高樓”就實現(xiàn)了城市化，卻不深入調(diào)研，因地制宜，從而浪費了很多資源。最后是城市政府的接納能力不足。近年來，城市政府接納了不少新生代農(nóng)民工，但其自身也存在一些問題，比如城市工人就業(yè)不足，公共基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏等，導(dǎo)致一些城市不同程度地出現(xiàn)失業(yè)、污染、犯罪、交通堵塞等“城市病”。 為了避免我國經(jīng)濟(jì)陷入“拉美陷阱”，政府應(yīng)該在其可接納范圍內(nèi)實現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化， 即政府要進(jìn)一步加強城市建設(shè)的力度，為接納更多新生代農(nóng)民工創(chuàng)造條件。

三、政府在新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中盡責(zé)的途徑

新生代農(nóng)民工市民化是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，是全面建成小康社會的必然要求，作為這一進(jìn)程主導(dǎo)者的政府，肩負(fù)著最重要的、義不容辭的責(zé)任。 政府只有明確自身責(zé)任，切實履行職責(zé)，才能解決好新生代農(nóng)民工市民化問題，推動城市正常運轉(zhuǎn)，進(jìn)而體現(xiàn)社會公正，維護(hù)社會穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。[5]

（一）政府要進(jìn)行制度改革，為新生代農(nóng)民工市民化提供制度保障

為了使新生代農(nóng)民工群體更好地融入城市，政府需要大膽的進(jìn)行制度創(chuàng)新， 為新生代農(nóng)民工市民化增加有效的制度供給， 進(jìn)而為其提供有力的制度保障和良好的制度環(huán)境。

1.深化城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度改革。 戶籍制度原本是按戶口進(jìn)行人口登記的人口管理制度，在我國卻被附上了各種特權(quán)。因此，政府進(jìn)行戶籍制度改革，不單純指取消戶籍登記管理制度，而是要有步驟取消和戶籍綁定的不合理的福利待遇， 以此來表明戶口只是居住地不同的標(biāo)志， 而不是區(qū)分農(nóng)村和城市戶口不同待遇的標(biāo)準(zhǔn)。政府要采取措施，進(jìn)一步打破城市和農(nóng)村之間的隔閡， 對于有穩(wěn)定收入和固定住所的新生代農(nóng)民工， 有步驟的讓他們向城市居民轉(zhuǎn)變；政府還要公平合理的對待新生代農(nóng)民工，使他們能夠與當(dāng)?shù)厥忻駬碛衅降鹊臋?quán)利和義務(wù)。同時，城市政府還要打破地方保護(hù)主義的束縛， 盡可能為進(jìn)城的新生代農(nóng)民工提供與城市居民均等的基本公共服務(wù)，建立起完善的社會保障體系。

2.實現(xiàn)住房、教育、醫(yī)療保障制度上的公共服務(wù)均等化。 雖然新生代農(nóng)民工在城市的收入有了大幅度的增長，但是由于戶籍制度的限制，他們不能夠和城市居民一樣享受到住房補貼， 不能夠享受到教育醫(yī)療方面的一些優(yōu)惠政策， 這些都不利于新生代農(nóng)民工工作生活質(zhì)量的提高， 從而使他們在城市缺乏歸屬感、幸福感和對城市的認(rèn)同感。 因此，政府要采取措施使他們擺脫這種“游離”狀態(tài)。在住房方面，政府要開放新生代農(nóng)民工也可以在城市購買經(jīng)濟(jì)適用房的政策，同時為他們提供廉租房或者修建宿舍；在其子女的教育方面， 政府應(yīng)該賦予新生代農(nóng)民工子女平等的受教育權(quán)， 讓他們和城市小孩可以在一樣條件的學(xué)校上學(xué)，而不只是被禁錮于打工子弟學(xué)校；在醫(yī)療保險等社會保障方面， 城市政府要不斷擴(kuò)大社會保險參保率，實現(xiàn)統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度，解決新生代農(nóng)民工的后顧之憂， 使他們能夠更好地融入于其所在城市。

3.完善保障新生代農(nóng)民工合法權(quán)益的法律和規(guī)章制度。不少新生代農(nóng)民工法律意識淡薄，很多時候并不懂得通過法律途徑來解決， 在合法權(quán)益受到侵害時，而產(chǎn)生一系列不理性行為，更有甚者在遇到問題時習(xí)慣拉幫結(jié)派通過暴力來解決。 因此政府應(yīng)當(dāng)逐步的建立并完善農(nóng)民工的法律援助和司法救濟(jì)制度， 切實做到有力地維護(hù)和保障新生代農(nóng)民工的合法權(quán)益。此外，城市政府需要制定一系列能夠保護(hù)新生代農(nóng)民工合法權(quán)益的政策法規(guī)， 為其提供法律保障和政策支持， 使新生代農(nóng)民工擁有和城市居民同等的政治、經(jīng)濟(jì)、社會權(quán)利，以此增加他們對于城市的歸屬感。 比如通過對《勞動法》《勞動合同法》等法律的完善，加強對新生代農(nóng)民工就業(yè)權(quán)、社會保障權(quán)的維護(hù)。

（二）政府要改變被動管理模式，主動為新生代農(nóng)民工市民化提供公共服務(wù)

政府作為新生代農(nóng)民工市民化過程中的 “掌舵者”，要改變以往被動的姿態(tài)，積極主動地為新生代農(nóng)民工提供公共物品和服務(wù)，調(diào)動社會各種力量，給予他們生活上的關(guān)懷和情感上的支持。

1.以人為本，加強對新生代農(nóng)民工的關(guān)愛。 政府要樹立以人為本的理念， 從人的全面發(fā)展的角度出發(fā)，注重對城市新生代農(nóng)民工的尊重和愛護(hù)，將他們納入政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍之內(nèi)。 在給予他們情感支持的同時引導(dǎo)他們改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)土的觀念，不斷提高他們的精神境界，通過加強教育和人文關(guān)懷， 讓他們逐步適應(yīng)城市社會新的人生觀和價值觀，從而使他們盡快適應(yīng)城市競爭激烈的環(huán)境，融入城市的工作和生活。

2.加強社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)各群體之間的交流和溝通。由于制度和政策上的缺陷，新生代農(nóng)民工往往存在于政府管理的“真空”地帶，使他們經(jīng)常處于一種“無政府”的生活狀態(tài)中。他們在行為處事中，并沒有把政府看作是為他們提供公共服務(wù)的主體， 遇到問題更愿意向親友組織、同鄉(xiāng)組織等尋求幫助。 因此，城市社區(qū)的建設(shè)對于新生代農(nóng)民工融入城市有著舉足輕重的作用。通過在社區(qū)內(nèi)不定期組織一些活動，使城市居民和新生代農(nóng)民工有機會進(jìn)行聯(lián)系和互動，不斷縮短他們之間的心理距離，兩者之間建立起融洽的氣氛，達(dá)到一種誠信友愛、充滿活力的和諧狀態(tài)。

3.動員全社會力量，提高新生代農(nóng)民工的文化素質(zhì)和職業(yè)技能。 目前，由政府主管的一些勞動、教育等培訓(xùn)機構(gòu)主要是以城市中下崗職工為服務(wù)對象的， 進(jìn)城務(wù)工的新生代農(nóng)民工卻不能和城市居民一樣平等的享受培訓(xùn)。 因此， 政府應(yīng)該改變這樣的狀況， 針對新生代農(nóng)民工制定一些有效可行的培訓(xùn)政策和手段， 以提高他們的文化素養(yǎng)和職業(yè)技能。 同時， 政府要動員農(nóng)民所在企業(yè)積極為農(nóng)民工提供培訓(xùn)機會，分內(nèi)容、分層次、分形式的給新生代農(nóng)民工提供多種不同的選擇。此外，政府還要加強對新生代農(nóng)民工子女的教育， 要保證和城市孩子同等的受教育機會和條件， 讓他們同樣能通過自己的努力完成社會地位的轉(zhuǎn)變和提升。

4.深化城市管理體制改革，為新生代農(nóng)民工市民化提供生存空間。 新生代農(nóng)民工有著不同于老一代農(nóng)民工的獨特一面， 這種差異必然迫使政府對城市管理方法和手段做出一定的調(diào)整， 從而為新生代農(nóng)民工更好地融入城市提供條件。 因而城市政府應(yīng)該遵守中央政府提出的對于進(jìn)城農(nóng)民工“公平對待，合理引導(dǎo)，完善管理，搞好服務(wù)”[6]的政策規(guī)定，以感恩、 寬容的心態(tài)對待他們， 敞開自己的胸懷接納他們，讓他們共享城市的發(fā)展成果，順利融入到城市之中，參與城市的建設(shè)和管理，成為城市中的主人。 此外，中小城市更要改善管理體制，使其可容納大量的新生代農(nóng)民工，為中小城市帶來新的活力，促進(jìn)其不斷發(fā)展壯大。

隨著我國現(xiàn)代化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷地推進(jìn)，新生代農(nóng)民工市民化是不可忽略的重要環(huán)節(jié)，也必然會得到社會各界更加廣泛的關(guān)注。 居于主導(dǎo)地位的政府需要嚴(yán)格規(guī)范自身行為， 避免在實踐中出現(xiàn)錯位、缺位、越位的現(xiàn)象，阻礙新生代農(nóng)民工市民化。 此外，政府還需要與企業(yè)、非政府組織和農(nóng)民工群體等多方合作，通過不同主體之間的聯(lián)動，在相互協(xié)調(diào)中更快、更好地推動新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造更多更好的條件。

[1] 唐踔.對我國新生代農(nóng)民工市民化問題的探析[J].前沿，2010，(11).

[2] 陳雪.我國新生代農(nóng)民工市民化中的政府行為研究[D].電子科技大學(xué)，2012.

[3] 葛金川.中國城市化進(jìn)程中的農(nóng)民工問題[J].東岳論叢，2004，(25).

[4] 戴柏華.2012 年中央財政用于“三農(nóng)”支出12286.6 億元 增17.9%.http://www.gov.cn/2012lhft/2/content_2086635.htm，2012-03-08.

[5] 費杰.農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的政府責(zé)任探析[J].長白學(xué)刊，2011，(4).

[6] 宋文彬.城市新生代農(nóng)民工市民化及其對策研究[D].蘇州大學(xué)，2011.