汪秀梅

（中共酒泉市委黨校法學(xué)教研室，甘肅酒泉735000）

法治作為人類社會文明進步的成果，是任何現(xiàn)代國家和社會一致追求的目標，加強法治建設(shè)是依法治國方略的具體實踐與體現(xiàn)。社會管理本質(zhì)上就是對國家的治理，而對國家治理的基本方略是依法治國。加強和創(chuàng)新社會管理，是社會管理領(lǐng)域的一場深刻變革。

一、社會管理創(chuàng)新必須在法治的目標和框架下進行

當前的各種社會管理的具體創(chuàng)新舉措，都應(yīng)當在法治的目標和框架下進行，要防止社會管理的非法治化現(xiàn)象，真正做到依法行政、依法辦事。

1.法治是社會管理創(chuàng)新的目標。加強和創(chuàng)新社會管理就是按照憲法和法律的規(guī)定，正確處理國家、社會、集體、個人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，正確處理人民內(nèi)部矛盾和糾紛，正確處理社會各階層的關(guān)系和利益，從根本上促進社會和諧。在社會主義和諧社會的六大基本內(nèi)涵中，民主法治列在首位，建設(shè)法治國家也是以實現(xiàn)和諧、公平、有序為要義。兩者最終目的都是實現(xiàn)社會主義和諧社會。

2.法治是社會管理創(chuàng)新的基本任務(wù)。社會管理的基本任務(wù)是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風險、保持社會穩(wěn)定等，這與推進依法行政、建設(shè)法治政府的根本任務(wù)和要求是相同的，同屬法治建設(shè)范疇。當一個社會管理創(chuàng)新方案提出之后，法治機制要將其制度化，合理適當?shù)嘏渲脵?quán)限、程序和責任，確保其有效實施。

3.法治是社會管理創(chuàng)新的重要方式。法治建設(shè)與社會管理都是一項龐大的系統(tǒng)工程，必須整合各方力量，充分發(fā)揮“黨委核心作用、政府主導(dǎo)作用、社會協(xié)同作用、公眾參與作用”，只有社會各方面的力量得到最大限度的發(fā)揮，才能使社會管理創(chuàng)新工作和法治建設(shè)得以健康、有序、高效地推進，才能更好地解決影響社會和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題。兩者的推進方式有著極為相似之處。

4.法治是社會管理創(chuàng)新的重要保障。推進法治國家的建設(shè)，必須積極進行社會管理創(chuàng)新。唯有如此，才能將依法治國基本方略落到實處，大大提升國家法治水平。同樣，社會管理創(chuàng)新作為依法治國的具體舉措也必須在法律的框架內(nèi)進行管理體制和機制的革新，在法治原則下思考社會管理創(chuàng)新理念和措施。兩者良性互動，相輔相成。

二、當前社會管理創(chuàng)新需要解決的問題

隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟的逐步完善，我國經(jīng)濟社會狀況發(fā)生了深刻變化。經(jīng)濟社會的發(fā)展和變遷給社會管理帶來了許多問題與挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

1.民生問題凸顯，社會矛盾多發(fā)。近幾年，我國進入了“矛盾多發(fā)期”，各種群體性事件層出不窮，與之相應(yīng)的，是維穩(wěn)成本的大幅度提高以及“越維越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。特別是隨著我國市場體系的初步建立，利益分配的格局出現(xiàn)了較為嚴重的分化，已經(jīng)形成了以失地農(nóng)民、進城務(wù)工人員、城市下崗職工、拆遷戶等為代表的弱勢群體。他們不僅缺乏在市場中致富的機會與資源，就連自身的合法權(quán)益和生存的基礎(chǔ)資源也屢遭侵害。群體性事件是當前影響社會穩(wěn)定的重要因素，而弱勢群體是各類群體性事件的主體。若不從根本上解決利益分配的失衡問題，一味以追求GDP、政績工程為目標，或者以穩(wěn)定為名壓制合法利益的表達，不僅無助于糾紛的解決，反而會使社會更不穩(wěn)定。要想化解社會矛盾，“堵”這條路是走不通的，應(yīng)當轉(zhuǎn)變思路，尋根溯源，從源頭上減少和化解矛盾。

2.社會管理理念落后。正確的社會管理理念是社會管理創(chuàng)新的先導(dǎo)，是確保社會管理創(chuàng)新實效性和持續(xù)性的重要基礎(chǔ)。重塑政府行政理念，就是要積極回應(yīng)社會需求和公民訴求，實現(xiàn)以經(jīng)濟建設(shè)為主向以公共服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，由管理型政府走向服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型政府，關(guān)鍵是深入推進政府職能的轉(zhuǎn)變。國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》將我國政府的主要職能定位為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。在這些主要職能中，“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”和“市場監(jiān)管”明確了政府經(jīng)濟職能的重心是通過宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管等手段培育公平有序的競爭市場，維護經(jīng)濟的穩(wěn)步健康發(fā)展；“社會管理”和“公共服務(wù)”為政府職能轉(zhuǎn)變明確了方向，即政府職能重心由經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會，以社會為本位，最終實現(xiàn)由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

3.社會管理主體單一。在計劃經(jīng)濟體制下，政府職能被無限放大，政府對經(jīng)濟進行全方位的直接干預(yù)導(dǎo)致了經(jīng)濟停滯和政府機構(gòu)膨脹。改革開放以來，我們逐漸實現(xiàn)了由“全能政府”向“有限政府”的過渡，但總體來說，社會管理主體單一的問題還沒有得到根本解決。事實證明，社會組織和企事業(yè)單位的自律、自治，基層村民、居民組織的自治，是達成良好社會管理的極為重要的方面?，F(xiàn)代社會管理絕不可能單獨依靠政府來完成。因此，社會管理主體多元化的重要方面是培育社會組織，促進社會自治。

4.社會管理方式僵化。傳統(tǒng)的一元社會管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會經(jīng)濟的變革。面對社會管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題、新情況，單純依靠行政手段很難有效完成社會管理的目標。剛性的管理手段運用較多，柔性的管理手段運用較少；公民參與社會管理不夠，缺乏有效的平臺和途徑；社會管理容易搞運動，缺乏制度化、常態(tài)化；社會管理的信息和資源不夠公開透明；社會管理手段存在著“行政方法不能用、經(jīng)濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的尷尬。

5.社會管理法律體系不健全。改革開放以來，我國在社會管理法律體系建設(shè)方面做過一些努力和嘗試，也取得了一定的成績，但是相對于復(fù)雜多變的社會管理領(lǐng)域?qū)Ψ煞ㄒ?guī)的需求來說，我國在社會管理領(lǐng)域的立法明顯滯后，有的領(lǐng)域甚至是法律空白。實現(xiàn)社會主義法治的前提和基礎(chǔ)是有法可依，而社會管理領(lǐng)域法律法規(guī)的滯后甚至是缺失，將會阻礙我國社會管理的有效運行。

6.社會矛盾糾紛解決機制不暢通。隨著經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展和城市化進程的加快，各類社會矛盾糾紛日益增多，并且呈現(xiàn)出一些新的特點：矛盾糾紛的雙方以個人同組織、公民同干部之間的糾紛占多數(shù)；矛盾糾紛多為涉法糾紛；群體性糾紛突出，對抗程度增強。面對不斷產(chǎn)生，不斷變化的社會矛盾糾紛，我國現(xiàn)有的糾紛解決機制顯得力不從心。許多社會矛盾糾紛不是通過正常的法律途徑解決，而是更多的通過信訪或者其他非法律途徑解決。

三、依靠法治保障創(chuàng)新社會管理的主要路徑

在推進依法治國，建設(shè)法治國家的時代背景下，深化社會管理創(chuàng)新需以法治為保障。新時期的社會管理只有發(fā)揮法治建設(shè)的獨特優(yōu)勢，在法治底線原則的基礎(chǔ)上加強和創(chuàng)新，才能更好地步入法治軌道。

1.發(fā)揮法治導(dǎo)向功能，全面推進社會管理理念創(chuàng)新。思想是行為的先導(dǎo)。充分發(fā)揮法治的導(dǎo)向作用，在法治的大平臺、大背景下謀劃推動社會管理創(chuàng)新工作才具有更強的生命力。當前，必須確立“崇尚法治、法律至上”“依法管理、綜合施政”“以人為本、服務(wù)為先”“多方參與、共同治理”“公平優(yōu)先、權(quán)利優(yōu)先”等社會管理理念，大力轉(zhuǎn)變部門職能，著力推動部門工作向社會領(lǐng)域延伸，加快從行政主導(dǎo)的管理模式向法治主導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)變，從根本上改變重部門責任、輕社會責任，重業(yè)務(wù)管理、輕社會管理，重行政審批、輕引導(dǎo)監(jiān)管的現(xiàn)象。

2.發(fā)揮法治保障功能，著力推進社會管理法治平臺的創(chuàng)新。深入推進社會管理創(chuàng)新，就要基于法治的本質(zhì)要求，改革傳統(tǒng)的社會管理模式，從影響和諧穩(wěn)定的源頭性、根本性、基礎(chǔ)性的民生問題入手，全面搭建法治平臺，充分發(fā)揮法治的保障功能，用法治的手段化解社會矛盾，促使社會管理創(chuàng)新工作取得突破性進展。第一，構(gòu)建公眾參與管理平臺。通過建立重大決策事項調(diào)查研究制度、重大事項集體決策制度、專家咨詢和聽證公示制度，便于公眾及時獲得政府公開的各種信息，為公眾參與管理提供平臺和渠道，從決策施政上預(yù)防社會問題的產(chǎn)生。第二，構(gòu)建官民平等對話平臺。以全新的理念、剛性的制度、扎實的舉措，深入推進行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴和行政爭議綜合化解工作，著力實現(xiàn)由“被動應(yīng)訴”向“主動作為”的轉(zhuǎn)變，從平等對話中消除官民對立情緒。第三，構(gòu)建素質(zhì)提升平臺。大力推行“公民法治驛站”“愛心普法郵路”“法治金鑰匙工程”“法治強民工程”“網(wǎng)上學(xué)法用法工程”等載體建設(shè)，廣泛開展法治文化示范點評選活動，拓展法治文化陣地建設(shè)，全面培育法治文化氛圍，增強全民法律素養(yǎng)，提升其依法維權(quán)的能力。第四，構(gòu)建司法救助平臺。緊扣司法為民的核心要求，進一步加強法律援助、司法救助、社會救助等工作，建立法律援助基金會，全面構(gòu)建社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系，從社會救助上化解矛盾糾紛。第五，構(gòu)建實事惠民平臺。堅持群眾路線，牢固群眾觀點，深入開展法治惠民實事評選活動，切實將群眾工作作為社會管理的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性工作，圍繞社會熱點、難點問題，真心實意為群眾謀利益，扎扎實實為群眾辦實事，從惠民實事上回應(yīng)好群眾訴求、維護好群眾利益。第六，構(gòu)建述法述安考評平臺。把社會管理創(chuàng)新納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在德、能、勤、績、廉考評的基礎(chǔ)上，增加社會管理創(chuàng)新中“法治”與“平安”的內(nèi)容，實行“七位一體”的干部考核機制，真正以科學(xué)發(fā)展論英雄、用干部，從政績評估上樹立新導(dǎo)向。

3.發(fā)揮法治調(diào)控功能，有序推進社會管理源頭機制的創(chuàng)新。和諧社會不是沒有矛盾和糾紛的社會，而是矛盾糾紛可控，可以得到妥善處理、及時化解的社會。因此，從源頭預(yù)防、排除、化解社會矛盾和糾紛顯得至關(guān)重要。第一，強化訴求表達機制。充分發(fā)揮黨政組織的職能作用，善于運用社會資源，發(fā)展社會組織，加強與人民群眾的聯(lián)系溝通，不斷拓展民生訴求有序表達的渠道，引導(dǎo)群眾依法有序表達訴求。第二，強化矛盾調(diào)處機制。一是深化、拓展大調(diào)解機制，著力構(gòu)筑行政爭議預(yù)防和化解機制，加強行業(yè)調(diào)解、社會組織調(diào)解工作，運用教育、對話、協(xié)商、談判等方式解決不同利益主體之間的利益沖突，建立有效的利益協(xié)調(diào)機制。二是積極抓好基層矛盾糾紛排查調(diào)處、社會穩(wěn)定風險評估、司法全程全員全面調(diào)解、涉法涉訴信訪化解、群體性事件預(yù)防處置等配套機制建設(shè)，推進大調(diào)解不斷取得新成效。第三，強化社情民意調(diào)查機制。積極開展“大走訪”“大接訪”等活動，傾聽百姓呼聲、了解社情民意，對收集到的各類社情民意信息進行整理歸納、綜合分析、調(diào)查核準，對可能引發(fā)社會矛盾糾紛，影響社會和諧穩(wěn)定的熱點問題，做到早預(yù)見、早發(fā)現(xiàn)，并及時會同相關(guān)部門依法妥善處理，力爭把不和諧、不穩(wěn)定因素消除在第一時間。同時，定期發(fā)送平安法治信息報表，使平安法治信息成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策的一個重要依據(jù)。

4.發(fā)揮法治規(guī)范功能，依法推進社會管理重點項目的創(chuàng)新。項目化管理是現(xiàn)代管理的先進理念。在破解社會管理難題中，要始終以“遵循原則、依法創(chuàng)新、規(guī)范管理”為宗旨，以項目化建設(shè)為抓手，確保社會管理創(chuàng)新項目向科學(xué)化、系統(tǒng)化、信息化、法治化邁進。第一，遵循“以人為本、方便群眾、提升效能”的原則，大力深化創(chuàng)新流動人口服務(wù)和管理體系。著力推行“以證管人、以業(yè)管人、以房管人、以網(wǎng)管人、以人管人”的服務(wù)管理模式，切實提高服務(wù)和管理水平。第二，遵循“銜接管控、服務(wù)管理、教育幫扶”的原則，大力深化創(chuàng)新特殊人群教育幫扶體系。把管理與服務(wù)、控制與疏導(dǎo)、改造與幫扶結(jié)合起來，促使特殊人群更好地回歸社會、融入社會，努力減少社會對抗。第三，遵循“積極引導(dǎo)、依法管理、確保安全”的原則，大力深化創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)虛擬社會管理體系。綜合運用法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等手段，建立健全集預(yù)警、引導(dǎo)、處突于一體的網(wǎng)絡(luò)維穩(wěn)新機制，最大限度地發(fā)揮其積極作用、遏制其消極影響。第四，遵循“依靠群眾、立體管控、齊抓共管”的原則，大力深化創(chuàng)新社會治安防控體系。積極建立健全打防管控結(jié)合、點線面結(jié)合、人防物防技防結(jié)合、網(wǎng)上網(wǎng)下結(jié)合的立體化社會治安防控體系。第五，遵循“權(quán)力制衡、還權(quán)賦能、民主自治”的原則，大力深化創(chuàng)新新型社區(qū)建設(shè)體系。圍繞“社區(qū)組織規(guī)范化、社區(qū)工作者專業(yè)化、社區(qū)管理網(wǎng)格化、服務(wù)體系標準化、服務(wù)組織社會化、民主實踐制度化、社區(qū)工作信息化”的總要求，全面構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)居委會為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)中心為平臺、綜合治理辦公室為支撐的各類社會組織為補充、社區(qū)居民廣泛參與的社區(qū)服務(wù)管理新模式，不斷提升基層社區(qū)建設(shè)和諧社會的水平。

［1］胡錦濤.扎扎實實提高社會管理科學(xué)化水平［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2011-02/20/c-121101348-3.htm，2011-02-20/2013-10-10.

［2］中央關(guān)于文化體制改革若干重大問題的決定（全文）［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-10/26/content-23726299.htm,2011-10-26/2013-10-20.

［3］國務(wù)院新聞辦公室.中國的法治建設(shè)［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2008-02/28/content-904648.htm,2008-02-28/2013-10-15.