吉龍華 李 治 阮興文

（中共云南省委黨校 法學(xué)教研部，云南 昆明 6501111）

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益成為威脅民眾生命健康、關(guān)系到每個人切身利益的問題，并受到普遍的關(guān)注。黨的十八大報告指出：要加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識。防止環(huán)境污染、保護環(huán)境，成為全社會共同的責(zé)任；享有良好環(huán)境、拒絕有害環(huán)境的侵害，獲得環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、獲得救濟等，成為公民的一種權(quán)利。環(huán)境權(quán)一方面要靠公民自己維護，另一方面，就是立法和政府的保護。

一、政府是公民環(huán)境權(quán)對應(yīng)的主要義務(wù)主體

公民環(huán)境權(quán)指公民對其生存環(huán)境享有適宜的生態(tài)性環(huán)境條件的權(quán)利?！度祟惌h(huán)境宣言》宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！奔词钦f，公民環(huán)境權(quán)所指向的并非私人財物，而是空氣、陽光、自然景觀等，是每個人都可以使用的東西，具有公共性和公益性，這就要靠大家來共同維護，尤其是政府。環(huán)境污染和破壞往往是一個逐漸積累的過程，如北京的PM2.5，是多方面污染所致，其危害性不是一下子就能感受到和發(fā)現(xiàn)的，對于個人，不僅難以預(yù)防，危害發(fā)生后也難以消除。人們的生活、生產(chǎn)活動離不開環(huán)境，尤其是對自然資源的利用，在很大程度上會造成環(huán)境的污染、損害，尤其是在人們?nèi)狈Νh(huán)境保護意識、道德，以及技術(shù)手段所不及的情形下，就更為嚴(yán)重。在我國，以污染環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展方式長期以來沒有得到很好的糾正，在“經(jīng)濟人”急功近利的本性驅(qū)使下，個人、企業(yè)等經(jīng)濟主體看到的只是他們個人的、眼前的、現(xiàn)實的利益，導(dǎo)致了諸多的資源破壞、環(huán)境污染的后果，如霧霾、酸雨、沙漠化、氣候異常和水質(zhì)惡化等。由于人口眾多等原因，人與自然、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾十分突出。面對環(huán)境侵權(quán)，作為受害的個人，處于弱勢境地，由于損害的因果關(guān)系一時難以查明，以及自身的經(jīng)濟、知識、技術(shù)能力，在取證和舉證上都有相當(dāng)?shù)碾y度。因此，公民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)、維護很大程度上要靠政府、政策。

也正因為此，各國政府普遍將環(huán)境保護確立為自己的一項基本職能，擔(dān)當(dāng)起公民環(huán)境權(quán)益受托人的角色，并成為主要的義務(wù)主體。第一，保障和促進(jìn)公民權(quán)益是政府的法定職責(zé)。我國《憲法》規(guī)定，一切國家機關(guān)和國家工作人員要努力為人民服務(wù)；國家要保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府要保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。在環(huán)境保護方面，政府具有環(huán)境決策、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職責(zé)?！董h(huán)境保護法》明確規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”，“地方各級人民政府，應(yīng)當(dāng)對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量。”第二，保障和促進(jìn)公民權(quán)益是政府權(quán)力能力所應(yīng)為之事。政府作為公共事務(wù)的管理者，擁有龐大的權(quán)力，為了維護公共利益，實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，可以采取法律的、經(jīng)濟的、行政的手段，調(diào)動各方面資源影響、控制、改變經(jīng)濟、社會事務(wù)的狀況或進(jìn)程，處置所面對的問題。例如，面對北方數(shù)省的霧霾，中央財政擬安排50億元用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作。①北京市政府在5年的行動計劃中擬投資2000億～3000億元，將煤炭消耗量從目前每年2300萬噸減少到1000萬噸，把允許上路的機動車總量限制在600萬輛，并關(guān)閉1200家污染企業(yè)。②這種財力的投入和措施只有政府才能做到。第三，公民環(huán)境權(quán)的保障是與政府主導(dǎo)型體制相對應(yīng)的。我們的經(jīng)濟發(fā)展、改革是政府推動、由上而下的模式，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”。政府既要推動經(jīng)濟發(fā)展，又要履行環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)。對于后者，政府是環(huán)境保護工作的組織者、動員者、促進(jìn)者、協(xié)調(diào)者、主要監(jiān)督者和仲裁者。這種模式削弱、忽視了公民環(huán)境權(quán)的存在。公民環(huán)境權(quán)本來是為了制約人們在追逐經(jīng)濟利益時無視環(huán)境利益，為了眼前利益和局部利益犧牲長遠(yuǎn)利益、全局利益的行為。由于公民環(huán)境權(quán)的虛弱，這種權(quán)利的制約功能不能正常發(fā)揮，也致使政府承擔(dān)了完全的、無限的環(huán)境保護義務(wù)。事實上也如此，對于征收環(huán)境費稅、審批發(fā)證、環(huán)境產(chǎn)品認(rèn)證、環(huán)保產(chǎn)品的研制和推廣等都是政府的權(quán)限，客觀上形成公民對政府的完全依賴。

二、政府對公民環(huán)境權(quán)的保障與責(zé)任

（一）政府對公民程序性權(quán)利的保障

黨的十八大報告指出：要保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。同樣，在環(huán)境權(quán)益的保障上，政府應(yīng)著重保障公民的程序性權(quán)利。

1、公開環(huán)保信息，保障公民的知情權(quán)。公民環(huán)境知情權(quán)是指公民有獲得本國乃至世界的環(huán)境、環(huán)境管理以及自身的環(huán)境狀況及其發(fā)展趨勢等有關(guān)信息的權(quán)利。《環(huán)境保護法》規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報?！薄墩畔⒐_條例》規(guī)定：政府應(yīng)主動并重點公開環(huán)境保護監(jiān)督檢查情況。知情權(quán)是公民行使參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利的前提，所對應(yīng)的是政府信息的公開，公開與現(xiàn)代傳媒結(jié)合起來就是最廣泛的參與和民主。在這方面，存在的主要問題是不及時、不充分、不準(zhǔn)確公開環(huán)保信息，甚至有的以種種借口加以隱瞞或拒絕。如2005年的吉化爆炸案，政府先是辟謠說不會有地震，后來又公告說水管網(wǎng)檢修停水，最后才告知真相。③為此，政府應(yīng)通過網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會以及電視、廣播、報刊等便于公眾知曉的方式及時公布以下環(huán)境信息：大氣、水等質(zhì)量狀況；環(huán)境監(jiān)測和調(diào)查信息；違法或超標(biāo)排放污染物的企業(yè)名單；發(fā)生重大、特別重大環(huán)境污染事故或者事件的企業(yè)名單；拒不執(zhí)行已生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名單；建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件受理情況；排污費收繳、使用和管理情況；突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)報、發(fā)生和處置情況等等。

2、決策民主科學(xué)，保障公民的參與權(quán)。公民環(huán)境參與權(quán)是指公民參與政府關(guān)于環(huán)境管理、利用和保護的決策及實施過程的權(quán)利，具體有：參與環(huán)境管理的預(yù)測和決策過程；參加開發(fā)利用的環(huán)境管理過程以及環(huán)境保護制度實施過程；參與環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、示范和推廣等；組成環(huán)境保護的團體，參與環(huán)境保護的宣傳教育和實施公共性環(huán)境保護行為；參與環(huán)境糾紛的調(diào)解等。公民的環(huán)境參與權(quán)對政府環(huán)境決策、監(jiān)管、治理具有重要意義，可以避免其少犯錯誤?，F(xiàn)在比較突出的問題是，在一些關(guān)乎民眾切身利益的重大項目上，政府不認(rèn)真聽取民眾意見，不依法決策，甚至壓制民眾的訴求，導(dǎo)致不少環(huán)保群體性事件。如廈門PX項目。2007年3月，在全國人大、政協(xié)兩會上，中國科學(xué)院院士趙玉芬等105名政協(xié)委員聯(lián)名簽署提案，建議廈門PX項目遷址，6月，超過5000名廈門市民在廈門市政府門前表達(dá)反對訴求，廈門市政府被迫宣布該項目緩建，并委托中國環(huán)境科學(xué)研究院進(jìn)行環(huán)境影響評估，最后不得不遷址。④基于此，政府應(yīng)完善民眾環(huán)境參與制度，使民眾可以通過專家會議、媒體報道和座談會、現(xiàn)場訪問、展覽會、討論會議、熱線、互聯(lián)網(wǎng)、短信平臺、圖形模擬展覽、聽證會等形式參與環(huán)境政策的制定、立法等活動。

3、自覺接受監(jiān)督，保障公民的監(jiān)督權(quán)。黨的十八大報告強調(diào)：要加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。第一要加強人大的監(jiān)督功能，政府環(huán)境執(zhí)法部門要定期向人大及其常委會匯報環(huán)境執(zhí)法情況。第二要完善政協(xié)的監(jiān)督程序，政協(xié)委員隨時可以對執(zhí)法情況提出建議與質(zhì)詢。第三要健全民眾監(jiān)督機制，發(fā)揮民間環(huán)保組織的作用，如建立政府環(huán)境保護績效評價制度，聽取民眾和社會團體對政府環(huán)保工作的意見、建議、評價，邀請環(huán)保人士、組織參與監(jiān)管，強化政府的環(huán)境責(zé)任意識，督促其依法履行環(huán)保職責(zé)。第四要充分發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督功能，公開化是最好的監(jiān)督，因為它是一切監(jiān)督的前提，而媒體、網(wǎng)絡(luò)是最好的公開形式。

4、正確認(rèn)識公民的權(quán)利主張，保障其自助權(quán)。權(quán)利是法律賦予公民享有某種利益并間接支配他人的能力。因此，權(quán)利在于對利益的主張，“人類精神的生存條件之一，即主張權(quán)利?！雹荻叶鄶?shù)時候要借助公權(quán)力才能維護和實現(xiàn)。在實際當(dāng)中，公民向政府反映環(huán)境污染問題，要求政府出面處理，但政府卻無動于衷，這種事時有發(fā)生。如長江大學(xué)數(shù)十名教授和研究生先后到湖北省荊州市的區(qū)、市兩級政府門前下跪請愿，要求區(qū)、市政府取締大學(xué)校園附近污染嚴(yán)重的小鋼廠，在此之前，學(xué)校師生曾多次上書政府。⑥保護環(huán)境本來是政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，但對公民卻成了祈求。再如，某企業(yè)開礦致使周圍環(huán)境污染，村民們數(shù)次找有關(guān)部門反映都得不到解決，最后不得不把該企業(yè)圍堵起來，這樣，政府才出面協(xié)調(diào)。環(huán)境污染問題涉及到企業(yè)、政府和個人三方，政府是監(jiān)管者，同時又是利益平衡協(xié)調(diào)人，個人在三者中處于相對弱勢的境地，有時不得不靠自助才能解決問題。

5、暢通救濟渠道，保障公民的救濟權(quán)。保護環(huán)境并在良好環(huán)境中生活，重在預(yù)防，賦予公民充分的程序性權(quán)利有利于預(yù)防對環(huán)境的破壞?！跋任廴竞笾卫怼笔遣坏靡讯鵀橹南孪虏摺τ谝呀?jīng)遭受的損害、損失，公民要有救濟的途徑，即依法向有關(guān)部門或司法機關(guān)請求保護并在實體上得到賠償或補償。這方面的路徑有：對行政機關(guān)的行政行為可以提起行政復(fù)議和行政訴訟以及國家賠償；對企業(yè)等民事主體的侵害，可以提起民事訴訟。有的環(huán)境侵權(quán)損害的是不特定眾多人的權(quán)益，為此，《民事訴訟法》規(guī)定了公益訴訟，即對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。從現(xiàn)實看，雖然法律規(guī)定了公民諸多的救濟途徑，但由于經(jīng)濟和技術(shù)等方面的原因，公民在尋求救濟上仍然有不少困難。

（二）政府對侵害公民環(huán)境權(quán)益的責(zé)任

保護環(huán)境，提供良好的環(huán)境是政府的職責(zé)，也是其應(yīng)當(dāng)提供的公共產(chǎn)品。產(chǎn)品不合格，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

1、對一個地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)。由于環(huán)境污染和破壞造成一定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量下降時，政府須對社會承擔(dān)總體責(zé)任，而且要采取各種措施改善環(huán)境質(zhì)量。這是《環(huán)境保護法》明確規(guī)定了的。這種責(zé)任包括預(yù)防、監(jiān)管、治理等全過程，同時，這種責(zé)任還是一種政治和道義上的責(zé)任。對于導(dǎo)致環(huán)境污染事件或惡化后果的，不僅要通過行政問責(zé)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的要追究刑事責(zé)任，同時，政府還要向民眾公開道歉，甚至通過集體辭職來承擔(dān)責(zé)任。在云南省曲靖市鉻渣污染事件中，政府在新聞發(fā)布會上就向公眾表示了歉意。⑦這就是政治的、道義的責(zé)任。

2、在公民環(huán)境權(quán)益受到侵害而又缺乏具體的責(zé)任主體、或責(zé)任人缺乏相應(yīng)的賠償能力時，政府不能免除相應(yīng)的賠償或補償責(zé)任。一些環(huán)境污染損害的發(fā)生，是一定區(qū)域眾多排污者共同排污并長期累積的結(jié)果，受害人難以找到直接的責(zé)任人；而有的環(huán)境權(quán)益侵權(quán)人，缺乏賠償能力。但是法律上不應(yīng)有無辜者，法律講的是權(quán)利義務(wù)對等、對應(yīng)，而不是“犧牲”，為此，政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在這方面，云南省曲靖市的鉻污染事件，政府對受污染農(nóng)作物賠付了19萬元。⑧雖然錢不多，但表明了政府的責(zé)任。而對于環(huán)保組織就曲靖市鉻渣污染事件所提的1000萬元賠償，曲靖市陸良縣化工公司稱無力賠償。⑨在這種情形下，政府面對受害人可能不僅僅是道歉了。

3、政府對于決策失誤承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》指出：對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。這里的“誰負(fù)責(zé)”，一是明確責(zé)任主體，二是明確責(zé)任形式。作為主管一方的一級政府，對于自身決策失誤或不當(dāng)導(dǎo)致環(huán)境污染、環(huán)境惡化的，自然應(yīng)與侵權(quán)人一起對受害人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

注釋：

①《中國將安排50億元防治京津冀地區(qū)大氣污染》，《中國新聞網(wǎng)》，2013年10月14日。

②《北京環(huán)保局稱霧霾有1/4源自鄰近省市》，《參考消息網(wǎng)》，2013年9月25日。

③《吉化爆炸案調(diào)查》，《鳳凰周刊》，2005年12月7日。

④中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所：《中國年度法治發(fā)展報告》（2013），社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年版，第 190、191頁。

⑤《廈門PX化工項目流產(chǎn)記》，《人民網(wǎng)》，2007年12月22日。

⑥（德）耶林著：《為權(quán)利而斗爭》，中國法制出版社，2004年版，第23頁。

⑦《曲靖市鉻渣污染事件處置情況新聞發(fā)布會發(fā)布稿》，中國廣播網(wǎng)·國內(nèi)新聞，2011年9月4日。

⑧《陸良鉻污染農(nóng)作物賠付19萬元》，云南網(wǎng)·社會頻道，2012年6月1日。

⑨《云南曲靖鉻渣污染責(zé)任工廠遭公益訴訟案23日開審》，新聞網(wǎng)·新聞中心，2012年5月23日。