黃 林

政府間跨區(qū)域合作治理模式是國(guó)外已推行多年的一條成功經(jīng)驗(yàn)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，我國(guó)地方政府間的跨區(qū)域合作也日益受到廣泛關(guān)注，無(wú)論是中央政府，還是地方政府，在跨區(qū)域合作問(wèn)題上都表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)臒崆?，如長(zhǎng)三角、珠三角、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群及皖江城市帶等?！?〕區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展對(duì)政府傳統(tǒng)科層制管理模式提出了挑戰(zhàn)，推動(dòng)政府創(chuàng)新管理方式。扁平化管理模式通過(guò)減少管理層次、壓縮職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)、裁減人員，使管理的決策層和操作層之間的中間層級(jí)盡可能減少，解決了傳統(tǒng)科層制的管理模式的諸多難題和矛盾，在政府統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展中具有現(xiàn)實(shí)可行性。如何更好地利用扁平化管理模式優(yōu)勢(shì)，有效實(shí)現(xiàn)各種資源要素流動(dòng)和優(yōu)化配置，提高政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，成為當(dāng)前重要的理論課題。

一、區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展推促政府改革管理模式

(一)地方政府日益重視區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展

區(qū)域統(tǒng)籌是一種強(qiáng)調(diào)均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展相結(jié)合的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，它是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，既要保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體的高效增長(zhǎng)，又能促進(jìn)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使地區(qū)間的發(fā)展差距穩(wěn)定在合理適度的范圍內(nèi)并逐漸收斂，達(dá)到各區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)、共同發(fā)展的一種區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略?！?〕目前，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縮小差距為特點(diǎn)的新的發(fā)展階段，迫切需要全面系統(tǒng)地建立一個(gè)完善的多層次的統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)的制度體系，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)部、城市群內(nèi)各城市的定位和產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域之間的平衡關(guān)系，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供必要的基礎(chǔ)和前提。

實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌，要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新，政府管理模式改革是實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的關(guān)鍵點(diǎn)。傳統(tǒng)體制下政府的管理模式被打破，資源配置的優(yōu)先權(quán)交給了市場(chǎng)，各級(jí)政府重新調(diào)整了權(quán)力關(guān)系、職能范圍和管理方式。統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展站在一個(gè)更高的層次，更加強(qiáng)調(diào)政府宏觀調(diào)控的作用和政府的統(tǒng)籌功能以及政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的主導(dǎo)地位。〔3〕“區(qū)域統(tǒng)籌”已成為省區(qū)經(jīng)濟(jì)管理的重要內(nèi)容，成為省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)所在。能否統(tǒng)籌好省區(qū)內(nèi)外的協(xié)調(diào)發(fā)展，也成為了考驗(yàn)和檢驗(yàn)省區(qū)政府管理運(yùn)行水平的重要尺度。

(二)區(qū)域統(tǒng)籌對(duì)政府管理服務(wù)的新要求

1.設(shè)立區(qū)間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)的政府管理模式下，行政區(qū)行政基于自上而下的等級(jí)制層次設(shè)計(jì)，各級(jí)政府都是對(duì)上報(bào)告工作，對(duì)下領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)工作，平級(jí)政府之間、地區(qū)之間互不干涉，各自為陣。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌推進(jìn)、合作發(fā)展，單個(gè)地區(qū)政府提出的意見(jiàn)建議，難以得到其他地區(qū)政府的認(rèn)同執(zhí)行，難以推進(jìn)實(shí)施，需要建立統(tǒng)一的上位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，雖然不算增設(shè)一級(jí)政府，但也對(duì)該區(qū)域內(nèi)的政府具有協(xié)調(diào)和約束作用，便于各方意見(jiàn)收集，利于形成統(tǒng)一的發(fā)展政策措施。從這一點(diǎn)出發(fā)，需要對(duì)政府縱向科層制管理模式作適當(dāng)改進(jìn)。目前各地區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展中，較多的形式是申報(bào)成立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，從區(qū)域內(nèi)各地政府抽選人員，組成經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，作為上位協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2.構(gòu)建地區(qū)間合作機(jī)制。區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵在于區(qū)域內(nèi)各地區(qū)要充分貢獻(xiàn)資源稟賦、利用產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，相互取長(zhǎng)補(bǔ)短、縮減交易成本，才能實(shí)現(xiàn)互利共贏。實(shí)際上，區(qū)域間水利工程、交通設(shè)施、電力以及通信工程等大型基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)該是區(qū)域共享的，這些大型基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、管理和維護(hù)應(yīng)當(dāng)由區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府共同參與?！?〕這就要求建立區(qū)域合作機(jī)制，共同協(xié)商建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，打破地方保護(hù)和封鎖，發(fā)揮協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的杠桿平衡作用，促進(jìn)各地區(qū)良性互動(dòng)，達(dá)到“四兩撥千斤”的合作效果。從這個(gè)需要出發(fā)，需要改進(jìn)政府傳統(tǒng)科層制管理模式的決策機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，才能適應(yīng)發(fā)展的需要。

3.政府提供更加便捷服務(wù)。區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展與單個(gè)地區(qū)發(fā)展相比，涉及地域面積更廣、涉及政府部門(mén)更多，政府提供服務(wù)的速度和效率容易受到影響。傳統(tǒng)的政府服務(wù)依賴等級(jí)結(jié)構(gòu)在組織內(nèi)部層層授權(quán)，上級(jí)與下級(jí)是“命令-執(zhí)行”、“監(jiān)督-負(fù)責(zé)”的關(guān)系，這種“授權(quán)模式”呈現(xiàn)出縱向上的金字塔結(jié)構(gòu)和橫向上的“鴿籠式”結(jié)構(gòu)，使得信息溝通不暢，造成了行政成本加大，信息傳遞失真，又導(dǎo)致了政府服務(wù)效率低下。區(qū)域統(tǒng)籌迫切需要改進(jìn)政府服務(wù)模式，將縱向機(jī)構(gòu)扁平化，統(tǒng)籌建立政府服務(wù)中心，為企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，提供更便捷的服務(wù)?！?〕

4.把握好政府管理的“度”。區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展既要堅(jiān)持正確發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，又要注重發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，運(yùn)用行政力量促進(jìn)資源的最優(yōu)配置、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，可以說(shuō)，它是以中央政府為主導(dǎo)、各地方政府配合的“宏觀運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)”。但同時(shí)要高度重視并妥善處理好行政干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，變“無(wú)限政府”為“有限政府”，做到簡(jiǎn)政放權(quán)、減少干預(yù);變“管理型”為“服務(wù)型”，堅(jiān)持市場(chǎng)手段與法治手段的結(jié)合，管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，調(diào)節(jié)和平衡社會(huì)利益，把行政干預(yù)控制在適度、有限范圍內(nèi)，否則會(huì)影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體效率?！?〕政府必須結(jié)合本地區(qū)市場(chǎng)的實(shí)際狀況，選擇合理的合作方式和手段，把握好合作的尺度，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效供給?！?〕因此，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要在加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的同時(shí)，堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革取向，加快體制機(jī)制創(chuàng)新，營(yíng)造公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的“手”的作用，充分激發(fā)各類市場(chǎng)主體的活力。

二、扁平化管理為政府管理改革提供借鑒

現(xiàn)代信息和計(jì)算機(jī)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)快速應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化的客觀需要，推動(dòng)企業(yè)管理層級(jí)和管理模式向“扁平化”發(fā)展，給眾多企業(yè)帶來(lái)了事半功倍的管理效率，也為政府管理改革提供了借鑒。

(一)扁平化管理的實(shí)踐特色

“扁平化管理”來(lái)源于企業(yè)管理改革，最早將“扁平化管理”思想付諸實(shí)踐的是美國(guó)通用電氣公司。1981年，韋爾奇就任通用公司首席執(zhí)行官時(shí)，通用電氣公司從董事長(zhǎng)到現(xiàn)場(chǎng)管理員之間的管理層數(shù)目多達(dá)24～26層。韋爾奇上任后，頂住壓力，通過(guò)采取“無(wú)邊界行動(dòng)”、“零管理層”等管理措施，使公司管理層級(jí)數(shù)銳減至5-6層，徹底瓦解了自20世紀(jì)60年代就深植于組織內(nèi)部的官僚系統(tǒng)，不但節(jié)省了大筆開(kāi)支，更極大地提高了管理效率，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益大幅提高。企業(yè)在擴(kuò)大規(guī)模發(fā)展過(guò)程中，為了不被淘汰，就必須選擇那些與市場(chǎng)關(guān)聯(lián)度高的部門(mén)，分權(quán)、授權(quán)管理，使企業(yè)集團(tuán)在規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，改變了傳統(tǒng)“金字塔”式組織結(jié)構(gòu)管理模式做法，不是增加中間管理層次，而是擴(kuò)展平面管理幅度。當(dāng)管理層次減少而管理幅度增加時(shí)，金字塔狀的組織形式就被“壓縮”成扁平狀的組織形式。特別是現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展、計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)的應(yīng)用，使嚴(yán)格意義上的多層級(jí)、層層匯報(bào)的科層管理不再有效，加速了企業(yè)組織機(jī)構(gòu)“扁平化”的趨勢(shì)。隨著世界性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、科技的進(jìn)步、競(jìng)爭(zhēng)的加劇，越來(lái)越多的企業(yè)在擴(kuò)大規(guī)模中，改革運(yùn)用扁平化管理模式，以此提高企業(yè)管理的靈活性和適應(yīng)性。

(二)扁平化管理的比較優(yōu)勢(shì)

科層制管理組織呈現(xiàn)多梯次多層次結(jié)構(gòu)，上級(jí)的指令通過(guò)一級(jí)一級(jí)的管理層，最終傳達(dá)到基層執(zhí)行者;執(zhí)行者的信息反饋也是通過(guò)一層一層的篩選，最后到達(dá)最高決策者。這樣的管理模式，信息上傳下達(dá)耗費(fèi)大量時(shí)間精力，上層決策者、指揮者對(duì)最新的市場(chǎng)情況、最新的基層變化反應(yīng)遲鈍，指揮者與時(shí)俱進(jìn)調(diào)整政策應(yīng)對(duì)社會(huì)新需求速度緩慢。與科層制管理模式比較而言，扁平化管理模式以其敏捷、靈活、快速、高效的特點(diǎn)解決了這個(gè)問(wèn)題，使上層決策觸角直接伸向市場(chǎng)主體、社會(huì)基層，能根據(jù)瞬息萬(wàn)變的信息及時(shí)決策，并能立即得到響應(yīng)和執(zhí)行。

三、區(qū)域統(tǒng)籌中地方政府扁平化管理的可行性

(一)傳統(tǒng)的層級(jí)管理體制弊端日益顯現(xiàn)，為政府扁平化管理提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)政府體制的組織建構(gòu)，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)。政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，要求政府轉(zhuǎn)變高高在上的角色定位，直接面向并服務(wù)“顧客”。在以公共服務(wù)為導(dǎo)向的政府改革中，政府流程再造應(yīng)建構(gòu)一種能夠提供便捷服務(wù)、靈活回應(yīng)顧客需求、具有動(dòng)態(tài)適應(yīng)性的“扁平化—適應(yīng)型”政府組織結(jié)構(gòu)。使政府從所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人，向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變，致力于為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)有效降低交易成本、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新的制度環(huán)境。行政審批機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體空間距離的縮短，不僅可以提高各級(jí)行政管理效率，還可以大大降低行政管理成本和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。比如，現(xiàn)在壯大縣域經(jīng)濟(jì)迫切要求推進(jìn)扁平化放權(quán)式改革，從體制上對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)“松綁”，實(shí)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣直到省直管縣，增強(qiáng)縣一級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性、積極性和創(chuàng)造性。通過(guò)擴(kuò)權(quán)，省轄市的部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限直接下放到縣 (市)，減少了“地市”這個(gè)中間管理環(huán)節(jié)和行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了扁平化管理。既有效保證了省統(tǒng)籌發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的權(quán)力，又有力保證了縣的自主發(fā)展權(quán)利，從而在政治上消除了縣對(duì)市的依附關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)上確立了縣與市合作的平等關(guān)系。

(二)現(xiàn)代科技手段的廣泛應(yīng)用，為政府扁平化管理提供了有效載體。隨著科學(xué)技術(shù)的日益進(jìn)步，現(xiàn)代信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于行政組織系統(tǒng)，信息技術(shù)的發(fā)展使得知識(shí)在各級(jí)政府之間共享，政府組織等級(jí)結(jié)構(gòu)已不再受到管理幅度的區(qū)域限制，縱橫交錯(cuò)的信息渠道可以造就扁平化這種嶄新的組織結(jié)構(gòu)。電子政務(wù)等現(xiàn)代辦公手段的普及和交通通訊的改善促進(jìn)了管理水平的提高，現(xiàn)代化的辦公設(shè)備與辦公條件客觀上促進(jìn)了公務(wù)員及其領(lǐng)導(dǎo)者文化素質(zhì)、專業(yè)技術(shù)水平及管理能力的大大提高，為擴(kuò)大管理幅度創(chuàng)造了可能。另外，航空港、高速公路和國(guó)道、省道交通網(wǎng)的形成及現(xiàn)代交通工具的運(yùn)用，也使省與縣之間的空間距離越來(lái)越短。信息時(shí)代帶來(lái)的“加速變化”使得民眾日益追求多樣化和個(gè)性化的政府服務(wù)，技術(shù)進(jìn)步的速度加快，技術(shù)日趨復(fù)雜，科層組織賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)正在漸漸消失。〔8〕

(三)區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的大趨勢(shì)，為政府扁平化管理提供了發(fā)展基礎(chǔ)。在區(qū)域統(tǒng)籌背景下，促進(jìn)區(qū)域開(kāi)放、推進(jìn)區(qū)域合作、維護(hù)區(qū)域平衡、實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合，是地方政府經(jīng)濟(jì)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、區(qū)域化發(fā)展趨勢(shì)對(duì)政府溝通能力、協(xié)調(diào)能力帶來(lái)了新的壓力，主要表現(xiàn)為對(duì)政府的行政效率、行政管理手段改進(jìn)方面的要求。而現(xiàn)有的層級(jí)結(jié)構(gòu)在反應(yīng)速度、組織效率、創(chuàng)造力、靈活性上都存在局限，層級(jí)管理組織結(jié)構(gòu)部門(mén)間的溝通要間接通過(guò)上級(jí)部門(mén)來(lái)進(jìn)行，而條塊分割的管理方式又容易導(dǎo)致多頭管理，指揮混亂，不利于區(qū)域內(nèi)部與區(qū)域之間的分工、協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。要解決層級(jí)管理結(jié)構(gòu)的效率低下的弊端，降低信息溝通成本和協(xié)調(diào)成本，必須降低縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)。而扁平化管理結(jié)構(gòu)正是基于對(duì)信息、知識(shí)、市場(chǎng)的快速反應(yīng)而構(gòu)建起來(lái)的，更適合于開(kāi)放條件下的高效運(yùn)轉(zhuǎn)方式，更能適應(yīng)激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

(四)基層社會(huì)治理格局的新變化，為政府扁平化管理提供了發(fā)展空間。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能縮小，但社會(huì)事務(wù)并沒(méi)有減少，大量的社會(huì)服務(wù)還要依賴于民間組織和社會(huì)公眾的互助來(lái)進(jìn)行。為此，地方政府應(yīng)當(dāng)建立政府與社會(huì)合作的多中心治理模式，在確保政府在公共服務(wù)供給中主體責(zé)任的同時(shí)，把政府部門(mén)的行政執(zhí)行權(quán)部分讓渡給社會(huì)組織，鼓勵(lì)和支持民間組織在公共服務(wù)供給中扮演重要角色，形成政府與民間組織的合作伙伴關(guān)系，拓展政府與公眾的溝通渠道，使政府由公共服務(wù)的“直接生產(chǎn)者”和“直接供應(yīng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的“管理者”和“發(fā)包人”，有利于政府更好地發(fā)揮自己的計(jì)劃和監(jiān)督職能，從而提高公共服務(wù)能力。因此，確立新型基層組織治理模式，應(yīng)由側(cè)重管理向管理與服務(wù)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)功能;由側(cè)重外部約束向外部約束與居民自治相結(jié)合轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督;由條線的、單向的管理運(yùn)行機(jī)制向網(wǎng)格的、互動(dòng)的基層治理運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會(huì)自治功能。這實(shí)際上也就是政府扁平化管理模式的開(kāi)端。

四、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展與地方政府扁平化管理發(fā)展趨勢(shì)分析

(一)由以縱向管理為主的地方型行政向以橫向協(xié)作為主的區(qū)域型行政轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化、市場(chǎng)無(wú)界化、社會(huì)信息化、組織網(wǎng)絡(luò)化這樣一種全新的政治經(jīng)濟(jì)生態(tài)格局下，以往的由一個(gè)地方政府進(jìn)行的單邊公共行政已力不從心，無(wú)法應(yīng)對(duì)大量的“區(qū)域公共問(wèn)題”，必須倚賴多個(gè)區(qū)域政府或其它非政府組織的聯(lián)合治理。這就必須打破長(zhǎng)久以來(lái)地方割據(jù)、各自為政的傳統(tǒng)行政格局，以一種區(qū)域式行政治理的模式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的管理與服務(wù)。主動(dòng)融入?yún)^(qū)域治理體系之中，積極關(guān)注區(qū)域公共問(wèn)題的治理，以公共問(wèn)題和公共事務(wù)為基本價(jià)值導(dǎo)向，把日益凸顯的外溢性公共問(wèn)題和區(qū)域性公共事務(wù)納入自身的管理范圍之內(nèi)，供跨行政區(qū)公共服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，如統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施相互聯(lián)合與銜接、建立健全區(qū)域性社會(huì)保障體系等。在這種合作機(jī)制中，各個(gè)行政區(qū)政府的地位是平等的，并鼓勵(lì)非政府組織的參與。

(二)由權(quán)威性的行政手段向非權(quán)威性的協(xié)商方式轉(zhuǎn)變。為了有效實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府領(lǐng)導(dǎo)人之間、政府領(lǐng)導(dǎo)人與私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利組織領(lǐng)導(dǎo)人之間越來(lái)越多地需要相互協(xié)作;盡管每個(gè)部門(mén)在區(qū)域治理中都有自己的特殊利益，但為了實(shí)現(xiàn)自我利益它們必須愿意共享權(quán)力和資源。區(qū)域公共管理奉行的是合作治理的理念，是一種強(qiáng)政府的治理模式，因此，發(fā)揮各地方政府的積極性，建立一個(gè)反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內(nèi)各政府普遍認(rèn)同的、具有民主的治理結(jié)構(gòu)的跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，是區(qū)域公共治理機(jī)制能夠真正發(fā)揮效能的關(guān)鍵。針對(duì)都市區(qū)內(nèi)難以統(tǒng)一行使跨界職能的狀況，可以探索建立非權(quán)威性、社會(huì)各方力量共同參與、具有一定行政職能的都市區(qū)聯(lián)合政府，以協(xié)調(diào)政府間利益，切實(shí)解決政府之間的公共服務(wù)問(wèn)題。在強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控職能的基礎(chǔ)上，建立政府間平等對(duì)話與談判的協(xié)商機(jī)制，建立良好的信息溝通以及雙邊或多邊協(xié)商機(jī)制，以靈活多變的行政契約、行政協(xié)議等方式發(fā)展合作關(guān)系，追求政府間信息分享、關(guān)系交換。

(三)由單一性政府管理向多元化區(qū)域治理方式轉(zhuǎn)變。區(qū)域公共管理是分權(quán)化的，追求的是多中心的、分散的、合作的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)，以公共權(quán)力運(yùn)行的多元性和分散性為其基本特征。要有效解決不同層次、不同類型的區(qū)域公共問(wèn)題，必須在中央政府的支持下，通過(guò)區(qū)域內(nèi)各地方政府之間、地方政府與非營(yíng)利組織之間通力合作，借助科層制、市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、自組織制等復(fù)合機(jī)制進(jìn)行多中心治理。在區(qū)域公共治理中，同時(shí)連接地方民主治理、多中心治理、NGO等多種運(yùn)作設(shè)計(jì)，在解決問(wèn)題的過(guò)程中注重橫向的地方政府、公民及區(qū)域性組織、第三部門(mén)、企業(yè)組織治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，進(jìn)行廣泛的、戰(zhàn)略性的合作與參與，實(shí)現(xiàn)從地方政府單一型治理到多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共治理。

(四)由簡(jiǎn)單追求地區(qū)平衡向更加遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律轉(zhuǎn)變。在區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展中，一些地方政府不從實(shí)際情況出發(fā)，不遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間分布規(guī)律，盲目追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，不僅不能達(dá)到預(yù)期目的，可能還會(huì)導(dǎo)致宏觀效益的下降和生態(tài)環(huán)境的破壞。域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)客觀的歷史過(guò)程，由于區(qū)域發(fā)展條件的不斷變化，各個(gè)時(shí)期的發(fā)展表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，因而就存在著明顯的發(fā)展階段。從一般意義上講，盲目追求“超常規(guī)、跳躍式”跨越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的戰(zhàn)略是很不現(xiàn)實(shí)的。統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府管理既要遵循區(qū)域發(fā)展的空間分布規(guī)律，也要遵循區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)規(guī)律，制訂符合相應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的戰(zhàn)略，才能有序推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)、健康持續(xù)發(fā)展。

〔1〕高麗娜.跨區(qū)域合作的空間效應(yīng)分析〔J〕.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)，2012，(1).

〔2〕陳秀山，劉紅.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要健全區(qū)域互動(dòng)機(jī)制〔J〕.黨政干部學(xué)刊.2006，(1).

〔3〕劉健.統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展問(wèn)題的若干思考〔J〕.理論建設(shè)，2004，(6).

〔4〕鄭春勇.當(dāng)前國(guó)內(nèi)區(qū)域合作組織的困境與出路〔J〕.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理.2011，(11).

〔5〕魏后凱.中國(guó)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與制造業(yè)發(fā)展差異〔J〕.管理世界，2001，(6).

〔6〕黃林.基于未來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的地方經(jīng)濟(jì)管理創(chuàng)新研究〔J〕.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào) (人文社會(huì)科學(xué)版)，2013，(2).

〔7〕類延村.“兩江新區(qū)”行政體制改革探討〔J〕.西部論壇，2011，(22).

〔8〕宋俊驥，尹洪娟.扁平化管理理論與我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革〔J〕.廣西社會(huì)科學(xué)，2003，(12).