社會保障中的國家干預主義與市場機制

□金玉珠 [南京大學 南京 210046]

一、國家干預主義的流變

所謂“國家干預主義”是一種主張削弱私人經(jīng)濟活動的范圍，由國家干預和參與社會經(jīng)濟活動，并在一定程度上承擔多種生產(chǎn)、交換、分配、消費等經(jīng)濟職能的思想和政策[1]。它主要強調(diào)自由市場機制的缺陷必須通過國家干預來彌補，表現(xiàn)在社會政策方面，國家必須負起“文明和福利”的職責，肯定政府在社會財富再分配中占有的重要地位。

（一）重商主義：國家干預思想萌芽

在西方，誕生于資本主義原始積累時期的重商主義，是國家干預主義的萌芽。重商主義，體現(xiàn)了資本原始積累的經(jīng)濟要求，大多是一些基于經(jīng)驗主義的政策主張。重商主義者認為財富就是金銀，一國應該從增加金銀入手增加國民財富，因此，他們主張國家對經(jīng)濟實行全面的干預，一方面有針對性地保護和發(fā)展本國工商業(yè)，一方面通過對外貿(mào)易和海外殖民獲得財富。1776年，亞當·斯密（Adam Smith）將這個詞運用到自己的著作《國富論》中，這個曾經(jīng)支配過一個時代的經(jīng)濟思潮，便以“重商主義”的稱謂被載入史冊[2]。

重商主義的衰落和經(jīng)濟自由主義的興起，國家干預主義轉入資本主義自由競爭時代的蟄伏期。這段時期內(nèi)，古典經(jīng)濟學派對對外貿(mào)易中過度的保護主義進行了猛烈的批評。這種批評為國家干預主義帶來了新的發(fā)展契機：自由放任政策加速了市場缺陷的暴露，人們開始冷靜地思考國家干預的合理范圍。

（二）社會改良思想：國家干預思想早期形態(tài)

19世紀末，面對德國社會中存在的日益尖銳的勞資矛盾，一些學者提出了不改變資本主義生產(chǎn)關系的條件下，由政府通過立法，實行某些社會政策，提高工人的物質(zhì)生活待遇，以緩和階級矛盾，維護資本主義社會秩序。德國新歷史學派就是由這樣一批以鼓吹勞資合作、實行社會政策的經(jīng)濟社會學者所組成的。新歷史學派又被稱為“講壇社會主義”，其代表人物有施穆勒（Gustav Von Schmoller）、布倫坦諾（Brentano Clemens）等人。新歷史學派的社會改良政策有兩個支撐點：一是他們從倫理道德出發(fā)，認為勞資沖突不是經(jīng)濟利益上的對立，而是感情、教養(yǎng)和思想上存在差距而引起的對立。因此，在他們看來，勞資問題是一個倫理道德問題，不需要通過社會革命來解決，而只要對工人進行教育，改變其心理和倫理道德的觀點，便可以解決。二是他們的國家觀。該學派主張國家至上，國家直接干預經(jīng)濟生活，負起“文明和福利”的職責[3]。德國的新歷史學派既反對亞當·斯密放任的經(jīng)濟自由主義，也反對“激進”的社會主義和共產(chǎn)主義。他們的觀點得到了俾斯麥（Otto Von Bismarck）的認同，從而催生了現(xiàn)代社會保障制度。

19世紀末、20世紀初，資本主義開始從自由競爭向壟斷過渡，階級矛盾急劇尖銳化的形勢催生了費邊社會主義，它試圖用溫和的、漸進的改良政策實現(xiàn)它所向往的“社會主義”。

此外，還有形成于20世紀初英國的福利經(jīng)濟學，后來在美國、瑞典、法國等國家得到傳播。亞當·斯密在其《國富論》中提出了“看不見的手”，認為在自由競爭市場的調(diào)節(jié)下，私人經(jīng)濟利益同社會福利是一致的，由于“看不見的手”的指引，使得人們在追逐個人利益的同時實現(xiàn)了社會福利的最大化。福利經(jīng)濟學的理論基礎是功利主義原則和邊際效用理論。庇古（Arthur Cecil Pigou）將功利主義社會福利觀的代表人物邊沁（Jeremy Bentham）的“最大多數(shù)人的最大幸福”原則運用到經(jīng)濟學中，并用福利和效用定義了邊沁理論中的“幸?！?。個人福利為個人從消費各種商品和服務中所獲得的效用，它直接取決于個人的收入和財富。社會總福利即為社會中所有人福利的加總，它取決于個人收入的總和，即國民總收入。公共利益就是社會總福利的最大化，政府公共政策制定的目的也就是要追求社會總福利的最大，而不僅僅是某一個群體的福利最大[4]。庇古以創(chuàng)立英國新古典主義經(jīng)濟學派的馬歇爾理論中的邊際效用理論為基礎，借鑒其理論和方法，最先創(chuàng)立了以邊際效用基數(shù)論為基礎的福利經(jīng)濟學 體系。

（三）凱恩斯主義：國家干預思想高歌猛進

現(xiàn)代國家干預主義誕生的標志是凱恩斯主義的形成。1929年至1933年，資本主義世界經(jīng)濟大危機的出現(xiàn)給自由主義經(jīng)濟下的傳統(tǒng)福利理論帶來了巨大沖擊。在此背景下，由英國著名經(jīng)濟學家凱恩斯（John Maynard Keynes）創(chuàng)立的反危機理論應運而生。1936年凱恩斯出版了《就業(yè)、利息和貨幣通論》一書，提出有效需求理論體系和通過國家積極干預經(jīng)濟，實現(xiàn)充分就業(yè)，促進經(jīng)濟增長的主張。凱恩斯在其《通論》中首次提出了經(jīng)濟隨時間的推移而演變的全新觀念，從而開創(chuàng)了現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學的新時代。在凱恩斯的國家干預主義思想中，社會保障占有相當重要的地位。他主張通過累進稅和社會福利等辦法重新調(diào)節(jié)國民收入的分配，國家對福利領域的干預有助于提高消費傾向，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟的均衡[5]。

在社會保障理論方面具有里程碑意義的凱恩斯學派對20世紀30年代后的資本主義經(jīng)濟社會政策產(chǎn)生了重要影響。其主張有兩個立足點：一是充分就業(yè)理論。認為資本主義國家失業(yè)的根本原因是有效需求的不足，能否達到充分就業(yè)取決于有效需求的大小。二是有效需求管理理論。認為失業(yè)源于有效需求不足，有效需求不足又源于消費和投資不足，要解決這一問題必須通過兩個途徑：通過收入分配政策提高消費傾向和通過財政政策刺激消費。這兩種途徑主要都是依靠國家的政府干預。這些主張為西方資本主義國家干預政策的廣泛實施提供了理論基礎，它直接推動了美國社會保障制度的建立，羅斯福時期的社會保障制度是凱恩斯理論的實踐。同時，它也直接推動了二戰(zhàn)后社會保障制度在全世界范圍內(nèi)建立[6]。

凱恩斯的理論主要有以下幾個方面的內(nèi)容：

一是基本消費傾向原理。由于所得增加致使消費增加，而消費增長比所得增長小，人們把必要消費的剩余進行了儲蓄而非投資。這種消費傾向導致社會總需求小于社會總供給，從而引發(fā)經(jīng)濟危機和嚴重失業(yè)。

二是有效需求原理。當一個國家的商品的總需求價格與總供給價格相等或者處于均衡狀態(tài)時，就產(chǎn)生了一個國家的總需求和總購買力?？傂枨笈c總供給價格之間的變化決定社會的總就業(yè)量。當社會總需求價格大于總供給價格時，企業(yè)就擴大生產(chǎn)，增加雇傭勞動力，社會就業(yè)總量就增加；反之，當社會總需求價格小于總供給價格時，企業(yè)就減少或壓縮生產(chǎn)，裁減勞動力，社會就業(yè)總量減少。這種社會的總的、合理的供求關系就是有效需求，其公式為：Y（社會有效需求）=C（投資需求）+I（消費需求）。

三是有效需求缺乏原理。消費需求不足和投資需求不足導致了社會有效需求的不足。而前二者的不足又是因為收入用于消費的比例即消費傾向原理、預期利潤率即資本邊際效率原理、貨幣形式保持收入以及財富的愿望即流動偏好原理等三個因素決定的。正是由于這三個因素的作用，引起投資不足，從而導致社會有效需求不足，造成了失業(yè)。

總之，凱恩斯認為，在現(xiàn)代資本主義條件下，自由主義經(jīng)濟政策已經(jīng)失靈，單純依靠市場的自動調(diào)節(jié)已難以應付資本主義的困境，必須實行國家干預主義，由政府對經(jīng)濟實行調(diào)節(jié)。主要通過擴大財政支出，進行基礎設施和公共福利的建設，擴大投資，發(fā)展生產(chǎn)，從而提高資本的有效需求；刺激人口出生率的上升和生活水平的提高，從而提高居民的有效需求。凱恩斯主張，通過國家調(diào)節(jié)和干預經(jīng)濟生活，以財政政策和金融政策為核心，通過財政赤字和舉債的方法可以達到刺激經(jīng)濟增長、化解經(jīng)濟危機的目的。他把國家經(jīng)濟干預和調(diào)節(jié)的范圍不僅擴大到再生產(chǎn)領域，而且擴大到再分配領域。例如提高國民的生活水平、增加國民福利，特別是采取普遍福利政策，就是國家干預國民收入再分配的一種表現(xiàn)。

凱恩斯主義是20世紀西方經(jīng)濟思潮中影響最大的一個流派，是西方資本主義國家政府干預和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的理論先驅和指導者，對20世紀世界經(jīng)濟的發(fā)展以及社會保障制度的發(fā)展都產(chǎn)生了重要影響。

二、社會保障制度與國家干預主義

（一）社會改良思想與歐洲社會保障制度的建立

社會保障制度始于19世紀的工業(yè)化鼻祖英國，正式形成于19世紀末的德國。19世紀30年代，英國制定了新《濟貧法》[7]，推行“救濟大量平民、失業(yè)者為主要內(nèi)涵”的社會保障措施,成為現(xiàn)代福利國家的先聲。但在當時,英國社會保障制度的安排形式仍以自愿為主，是一種誘致性的制度變遷。德國后來居上，新歷史學派提出要增加社會福利，主張由國家來制定勞動保險法、孤寡救濟法等。新歷史學派的國家干預思想及其社會保險政策主張被俾斯麥政府采納，催生了現(xiàn)代社會保障制度。

二戰(zhàn)以后，歐美各國的社會保障制度獲得全面發(fā)展，其轉折點是發(fā)表于1942年12月的《貝弗里奇報告》[8]，它提出：“國家對于每個公民從搖籃到墳墓即由生到死的一切生活與危險，諸如疾病、災害、生育、死亡以及鰥、寡、孤、殘疾人都給予安全保障?！倍笥詫崿F(xiàn)充分就業(yè)和社會福利為綱領，先后通過了《國民保險法》(1946)等六項立法，構成了戰(zhàn)后英國社會保障的新法典。從而使英國的社會保障制度趨于完善并冠以“福利國家型”的稱號。

（二）凱恩斯主義與美國羅斯福新政

西方國家1929～1933年的大蕭條使政府和公眾都認識到，失業(yè)不僅給勞動人民帶來痛苦，而且使經(jīng)濟和社會陷入難以擺脫的困境，只有政府作為組織者才有能力實行包括失業(yè)保障在內(nèi)的社會保障制度，擴大社會需求，抑制通貨膨脹，從而有可能擺脫曠日持久的經(jīng)濟危機和社會動蕩。源于對大蕭條的理論思考，出現(xiàn)了凱恩斯的國家干預主義；凱恩斯主義的踐行，便是“羅斯福新政（Roosevelt's New Deal）”。所謂羅斯福新政，是美國新中產(chǎn)階級精英在20世紀30年代世界經(jīng)濟大蕭條的背景下發(fā)動的一場重大改革，其目的是改革資本主義制度，重新確定以中產(chǎn)階級為核心的美國現(xiàn)代化道路。羅斯福政府認為，社會保障制度的資金應取之于民，用之于民。1935年，《社會保障法》獲得通過，它對美國社會保障制度的發(fā)展奠定了基礎。

在大危機、大蕭條的30年代，美國當時面臨著三種選擇：繼續(xù)推行傳統(tǒng)的自由放任政策；推翻資本主義私有制，實行蘇聯(lián)式的社會主義公有制；改善資本主義制度。早在1932年大選前，羅斯福就確定選擇“改善資本主義制度”，并找到了以下三個改革的著力點，即：其一，以聯(lián)邦政府的財政政策來保證社會的總需求；其二，重點解決全國人口中低收入階層的再分配問題；其三，加強經(jīng)濟部門的規(guī)章管理。

“新政”時期，羅斯福政府通過舉辦公共工程，擴大內(nèi)需，實行國家資本主義政策，刺激了經(jīng)濟增長，維持了充分就業(yè)，保持了公眾購買力，提高了社會消費水平?！靶抡笔且环N強調(diào)國家干預與改革的資本主義。通過“新政”，美國依賴國家干預政策，克服了大蕭條，挽救了困境中的資本主義經(jīng)濟。然而，“新政”所實行的類似凱恩斯主義的國家資本主義政策，不僅僅是一項公共政策的實行，而是實現(xiàn)了國家職能的一項重大變化，開創(chuàng)了福利國家的新功能，達到了通過運用國家職能完善資本主義的目的。

“新政”明顯地受到當時蘇聯(lián)社會主義計劃經(jīng)濟優(yōu)越性的影響和吸引，其所進行的大膽的制度創(chuàng)新，對資本主義的弊端進行了大刀闊斧的改革，確立了政府干預的資本主義現(xiàn)代化道路。它的意義在于，開創(chuàng)了資本主義的改革之路。為了完善資本主義制度，“新政”突破了亞當·斯密以來自由主義的傳統(tǒng)模式，大膽地借鑒社會主義的計劃經(jīng)濟和福利制度的優(yōu)長之處，并部分地將其納入制度框架，形成了不同于蘇聯(lián)“戰(zhàn)時共產(chǎn)主義”的國家資本主義的新形式，確立了美國式的“政府干預-福利國家”的改革模式。如果說，對政府的懷疑是自由主義的根本精神，它強調(diào)人類的自然狀態(tài)，因而強調(diào)市場的自由調(diào)節(jié)；那么，羅斯福的實踐則在不違背自由主義根本精神的基礎上，擴大了政府干預的成分，這是一次創(chuàng)新。從這個意義上說，“羅斯福新政”這一改良了的資本主義可以稱之為國家干預的資本主義?！傲_斯福新政”的改革是美國也是西方世界現(xiàn)代化道路上的一個重大選擇。二戰(zhàn)以后，幾乎整個西方世界都在學習“新政”，紛紛采用凱恩斯主義的國家干預經(jīng)濟的政策和措施，“凱恩斯時代”取代了自由放任時代[9]。

（三）市場機制的復興與美國社會保障制度的發(fā)展

西方福利國家發(fā)展到20世紀70年代末，相繼步入困境，福利支出成為一種沉重的負擔，由國家維持高標準的福利制度的高費用和低效率，導致其經(jīng)濟政策的失敗。20世紀80年代，受新自由主義代表人物哈耶克（Hayek）和弗里德曼（Milton Friedman）的影響，美國總統(tǒng)里根（Ronald Wilson Reagan）以及自稱為哈耶克信徒的英國首相撒切爾（Margaret Hilda Thatcher）夫人對社會保障制度進行較大調(diào)整性的改革，包括積極推行供給學派和貨幣主義的主張，大幅度削減福利支出，把聯(lián)邦政府的責任向地方政府轉移等。

進入20世紀90年代，克林頓（William Jefferson Clinton）當選為美國總統(tǒng)后，在向國會提交的經(jīng)濟報告《美國的前景》中提出了自己的政策主張——介于新自由主義與凱恩斯主義之間的折中主義經(jīng)濟政策。這一折中政策實際上是對80年代新自由主義大力推行所引起各種矛盾的一種矯正，又注定了它僅是一個過渡的階段。它主張的福利制度也是一種混合和折中，而不是一種創(chuàng)新。

受新保守主義思想的影響，2001年布什（George Walker Bush）總統(tǒng)上臺后，開始推動社會保障私有化的進程。以其為代表的美國新保守主義者認為以前的社會保障制度違背了美國傳統(tǒng)價值觀，進一步助長了個人懶惰、依賴他人的消極道德觀。新保守派特別強調(diào)社會文化價值觀，尤其是宗教倫理精神，認為他們是維系美國文明大廈的基石。他們認為，一個社會的政治和經(jīng)濟結構都建立在文化價值觀念基礎之上，缺少文化價值觀的支撐，社會共同體將難以為繼。

近些年來，奧巴馬政府的醫(yī)療改革政策一直吸引著世界人民的目光。這次醫(yī)改在一定程度上修改了美國醫(yī)療制度的非全民模式，在新法案下，美國醫(yī)保覆蓋率預計將從85%提升至95%，接近全民醫(yī)保的水平。此次醫(yī)改的最大特點就是醫(yī)療保險“公有化”：在宏觀層面上引入了政府主導，在微觀層面上又引入了適度的、有管理的市場機制。這在一定程度上能避免純“政府”帶來的低效率和財政壓力，也有利于遏制純“市場”所帶來的道德風險和功利誘導。但是，奧巴馬醫(yī)療保障制度改革是基于特定時期的經(jīng)濟、政治和社會環(huán)境來開展的，因此并不能改變美國以私營醫(yī)療保險為主體的醫(yī)保模式。盡管他主張加強對醫(yī)保體系的政府干預程度，但其醫(yī)改法案仍然體現(xiàn)了有限干預的思維，這與美國的歷史傳統(tǒng)緊密相關。

三、結論

西方社會保障制度自19世紀80年代在德國建立以來，經(jīng)歷了100多年歷史，在源遠流長的社會保障演進中，不同理念在社會保障制度的建立中發(fā)揮著非常重要的、甚至是決定性的作用，而理念是通過具體的思想與流派來得到體現(xiàn)的，不同理念就有不同的道路選擇。這些思想與流派在西方社會保障具體制度的建構中充當著“燈塔”。羅斯福新政便是凱恩斯主義的一個具體實踐，是國家干預主義的一次大膽而成功的嘗試。之后的歷屆美國政府所選擇的新自由主義的或中間的道路，也是采取了與當時經(jīng)濟、社會形勢最合適的社會保障思想，來制定社會保障政策的。

西方社會保障理論無疑充分反映了自由放任主義與國家干預主義兩大經(jīng)濟思潮興衰交替的關系。借鑒社會保障制度這100多年歷史中各國的經(jīng)驗，社會保障與自由放任、社會保障與政府干預，不是一種二者必居其一的選擇關系。在一國發(fā)展的各個階段，國家干預都具有必要性，但干預的形式和程度，應以經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟發(fā)展為依據(jù)，以促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展為目標。重商主義時期的國家干預主義實際上是一種貿(mào)易保護主義，仍然強調(diào)市場調(diào)節(jié)國內(nèi)經(jīng)濟，在干預的主流之外，也有自由放任的非主流傾向。凱恩斯的國家干預主義也不是完全否認市場機制的發(fā)揮，而是認為市場調(diào)節(jié)不能使經(jīng)濟達到充分就業(yè)，依靠政府干預才可以實現(xiàn)這一目標；并且認為當經(jīng)濟出現(xiàn)波動時，政府調(diào)節(jié)可以緩解這一波動。因此，在社會保障領域中，完全的國家干預或自由放任都不能取得良好效果，要協(xié)調(diào)好國家責任、市場機制與公民責任。關于國家責任與市場機制的關系，理論界爭論的結果是兩者的作用是互補的，特別是“市場增進論”強調(diào)，在以市場經(jīng)濟為取向的經(jīng)濟體系中，國家的作用更主要的是創(chuàng)造條件充分發(fā)揮市場機制的作用。社會保障制度的實踐也表明，社會保障作為一種公共產(chǎn)品，國家要承擔主導責任，而其準公共性則意味著可以適當引入市場機制，通過競爭來提高效率，以真正實現(xiàn)更高程度的國民福利保障。

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