有限理性視角下提升危機決策能力的方法

□樊 釘 [中國人民大學 北京 100872]

公共危機是現(xiàn)代社會各國都無法回避的尖銳課題，尤其處于轉(zhuǎn)型階段的中國社會，各種危機事件頻繁發(fā)生。如何提高危機決策的科學性，成為考量政府執(zhí)政能力的關(guān)鍵。

“有限理性”理論是美國經(jīng)濟學家赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）1947年提出的。其基本內(nèi)涵是：決策者由于受到各種外部因素和自身能力制約，使決策結(jié)果只能做到相對“滿意”而不是絕對“最優(yōu)”。有限理性是針對長期統(tǒng)制西方的“理性經(jīng)濟人”和“全面理性”思想提出的，標志著決策真正成為一門科學進入人們視野。這一理論在改革開放初被大量翻譯介紹到我國，在金融、企業(yè)管理實踐中發(fā)揮了重要作用。很多人對有限理性的基本內(nèi)容耳熟能詳，但對立論的細節(jié)卻知之不多，而這些細節(jié)對于研究如何提高如何危機決策能力具有重要意義。

一、解決注意力稀缺是提高危機決策能力的前提

絕大多數(shù)公共危機都存在從量變到質(zhì)變的過程，很多決策失當?shù)闹饕蚴菦Q策者注意力有限，錯失了預(yù)防發(fā)生和控制蔓延的最佳時機。

西蒙在研究決策行為時，首先假定一種最為簡單的動物，只能夠進行三種活動：休息、尋覓和進食，并且只有一個需求（目標）——吃東西。假定在這種動物生存的空間里，食物的分布是零散、少量而有規(guī)律的[1]47-51。該動物的視力（也即“注意力”）使它在任何時候都能看清周圍一定視線范圍內(nèi)的景物。因此一旦發(fā)現(xiàn)食物，就會以最快速度奔跑過去。如果這個動物看見食物，而沒有立即跑過去的話，就面臨尋找下一個食物點花費較長時間甚至餓死的威脅。在這樣的假定環(huán)境下，動物最合理行為方式便是：1）隨機探索，覓食；2）一發(fā)現(xiàn)食物，便跑過去吃；3）如果吃飽了，就把剩下的時間用于休息，而不是囤積食物。西蒙指出：“信息需要消耗什么是顯而易見的，它會消耗接受者的注意力。因此，過量信息會導(dǎo)致注意力的貧乏”[1]163,164。經(jīng)濟學家詹姆士·馬奇進一步提出，注意力是一種稀缺資源，決策者的注意力分配往往左右決策的方向[2]。

在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，由于政府職能轉(zhuǎn)換不到位，很多可以通過市場和社會自我調(diào)節(jié)的問題仍然作為政府管制范圍，客觀上造成了各級政府決策事務(wù)繁雜，注意力分散。減少危機決策注意力稀缺最有效的手段是縮小關(guān)注度范圍，對“突發(fā)事件”進行細分。

“突發(fā)事件”特點包括突發(fā)性和公共危害性兩方面。所謂“突發(fā)”是指無法事先預(yù)知或設(shè)防。“那些能夠預(yù)防的‘危機’都只能稱為問題，只有那些無法預(yù)知的、被忽視的、具有顛覆性的意外事故，才算得上真正的危機”[3]。所謂“公共危害性”則體現(xiàn)了程度——只有造成一定人員傷亡、財產(chǎn)損失或公共影響的突發(fā)事件才能稱為“公共事件”。很多人提到“公共危機”，往往與“突發(fā)性公共事件”混同，認為凡涉及公眾安全的事件都是公共危機。實際上，從“突發(fā)性公共事件”到“公共危機”中間還有一個主觀評價轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)?！拔C”不僅包含突發(fā)性和公共危害性兩個特點，而且還強調(diào)決策主體對來自公共組織內(nèi)、外部壓力的主觀感受。

荷蘭科學家羅森塔爾（Rosenthal）在界定“危機”概念時指出，危機是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則構(gòu)架產(chǎn)生嚴重威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須做出關(guān)鍵決策的事件”[4]。這一概念突出了主體對“嚴重威脅”的主觀感受。換言之，突發(fā)事件不一定需要危機決策，很多事件處置實際上屬于常規(guī)決策范疇，例如：高速公路連環(huán)追尾造成人員傷亡和大面積擁堵，交管部門采取臨時封閉主要路段，引導(dǎo)車輛繞行，同時通知醫(yī)療衛(wèi)生部門及時救助傷者，追查肇事原因，通知相關(guān)人員家屬，及時向社會通報信息等措施就可以應(yīng)對處理。只要緊盯各環(huán)節(jié)不發(fā)生擴大化影響，就不構(gòu)成危機決策。人們通常所說的“應(yīng)急預(yù)案”一般也是針對突發(fā)性公共事件處理而言的?！皢宇A(yù)案”行為本身不具有危機決策的特點，只是一種程序性決策。

為什么很多本來可以通過常規(guī)手段處置的突發(fā)事件最終演變?yōu)楣参C，或者，由于決策者沒有體察潛在的威脅，導(dǎo)致危機擴大蔓延呢？這就涉及到另一概念——“危機管理”。學界對于“危機管理”的討論很多，其中最具代表性的是將危機視為一種過程進行管理：通過有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)地對危機的進行分類，把危機處理中具有程序性的內(nèi)容及時歸入“預(yù)案”范疇，從而把更多注意力集中到新發(fā)生問題的應(yīng)對上。通過持續(xù)不斷地學習和創(chuàng)新，提高危機管理能力[5]。危機決策屬于危機管理的組成部分，只有把危機作為一個過程，不斷地對危機發(fā)生前、中、后各階段問題進行細分和歸并，才能真正提高危機應(yīng)對的能力。

二、充分發(fā)揮非理性因素作用是提高危機決策能力的重要手段

決策通常分為理性模式（也叫“邏輯型決策模式”）、非理性模式、有限理性模式三種。有人把理性決策、非理性決策模式稱為“歷史模式”，但實際上，這兩種模式非但沒有成為“歷史”，反而在不同的領(lǐng)域發(fā)揮著越來越重要的作用。很多時候，經(jīng)驗型決策在快速、高效應(yīng)對方面超過了思維型、邏輯型決策模式。

西蒙充分認識到非理性因素在決策中的重要作用，他在為《社會科學詞典》撰寫的詞條中指出，“理性是邏輯指引下的思考，它可以更加廣義地定義為問題的解決和批判的思考，但只有在強調(diào)了邏輯成分時，它才成為有價值單獨討論的特定思想方法。無論知覺、想象、試錯法這類活動有著怎樣出色的成果，都是被排除在理性之外的”[6]。換言之，西蒙正是注意到了人們對價值理性的不懈追求和實際決策過程中，大量非理性因素存在使得決策無法做到最優(yōu)，只能做到相對滿意，才提出有限理性理論的。

危機狀態(tài)下，決策的首要目標是控制和隔離危機，最大限度地保護公共利益。在時間、信息、方案、人力資源、技術(shù)等條件有限的情況下，決策者很難充分發(fā)揚民主，廣泛征求意見，必須通過經(jīng)驗、洞察力和直覺等非理性手段做出決定。如果將危機決策中的各種非理性因素進行分類，大體包括以下三類。

（一）認知能力

一是洞察力。危機情境下，不僅有效信息匱乏，而且大量謠言、錯誤信息充斥其間。敏銳的洞察力就是辨別信息真?zhèn)危高^現(xiàn)象把握本質(zhì)的能力，而這種洞察力通常建立在決策者經(jīng)驗和知識積累基礎(chǔ)上。二是發(fā)散性思維。危機情境下常規(guī)信息系統(tǒng)往往跟進不及時，要求決策者以現(xiàn)有的知識和經(jīng)驗為基礎(chǔ)，從不同視角、不同層面對同一問題進行思考，并尋求創(chuàng)新和突破。

（二）人格因素

一是價值觀。危機決策的主體必須具有一定的自由裁量權(quán)，當決策涉及價值判斷時，個人的價值觀往往會影響決策的方向。二是情緒控制力。危機決策的時間制約對決策者會構(gòu)成巨大的心理壓力，情緒控制力會成為影響決策者科學態(tài)度，理智心態(tài)、信念的關(guān)鍵。三是決斷力量。決策者的成長環(huán)境、以往經(jīng)驗等因素綜合形成了一種判斷力，影響決策者審時度勢、當機立斷。良好的決斷力會幫助危機決策者準確地把握時機；較差的決斷力則常常使決策者猶豫不決，導(dǎo)致危機進一步擴大化。

（三）潛意識

人的意識分為先天和后天兩種。先天意識來源于情感意志等方面；后天意識來源于個人的學習和經(jīng)歷。危機決策雖然打破民主擇案程序，通過合法的事先授權(quán)或事后追認，使組織決策變?yōu)閭€體決策，但危機決策畢竟不等于個人決策，絕非完全意義上的個人行為。危機決策下的個體行為很大程度上來源于組織行為日積月累、潛移默化的影響力。決策者的行為并沒有游離于組織制度結(jié)構(gòu)框架之外超常發(fā)展，這就是使得決策者容易出現(xiàn)某些“思維定式”，按照常規(guī)決策的思維方式尋找解決問題的路徑。這種“思維定式”是一把雙刃劍，一方面它可以防止危機決策中的個人情感因素占據(jù)主導(dǎo)，個人利益影響決策結(jié)果的公共性；另一方面它也限制、束縛了決策者把握最佳時機，打破常規(guī)，勇于創(chuàng)新的能力。

三、加強常規(guī)制度結(jié)構(gòu)建設(shè)是提高危機決策能力的根本

有沒有必要建立專門的危機決策常設(shè)機構(gòu)？從增強綜合協(xié)調(diào)力和權(quán)威性的角度看，成立臨時性的應(yīng)急機構(gòu)是有必要的。但從提高決策能力角度，設(shè)立專門機構(gòu)則完全沒有必要。應(yīng)對公共危機原本就是現(xiàn)代政府的一項職責，設(shè)立專門常設(shè)機構(gòu)等于讓專業(yè)化的消防員不用救火，而只負責灌滿水箱或者維修設(shè)備，絲毫不利于提高政府執(zhí)政能力。

提高危機決策能力必須從常規(guī)的制度結(jié)構(gòu)建設(shè)入手。西蒙注意到以往決策結(jié)構(gòu)“靜態(tài)”設(shè)計的種種弊端，提出：1）決策結(jié)構(gòu)建設(shè)必須同決策過程聯(lián)系起來，而不能簡單遵循部門化的原則。2）組織系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)劃分高、中、低三個層次，每個層次都有相應(yīng)的決策權(quán)。高層負責設(shè)計整個系統(tǒng)，確定組織目標并對組織行為進行監(jiān)督，決策類型大多屬于非程序化決策；中層負責管理和分配日常工作，大多是程序化決策；基層從事直接過程管理，基本上屬于程序化、常規(guī)化決策。3）結(jié)構(gòu)設(shè)計要按照分工原則，但這種分工不是業(yè)務(wù)內(nèi)容的分工，而是將整個決策系統(tǒng)分解為彼此獨立的子系統(tǒng)，并盡量減少子系統(tǒng)之間的依賴性，使其有充分的決策權(quán)，以最大限度地分散決策。

“靜態(tài)”的決策結(jié)構(gòu)分為中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)四個部分。根據(jù)西蒙的思想，結(jié)構(gòu)建設(shè)的關(guān)鍵是根據(jù)決策程序的需要，解決集權(quán)、分權(quán)和授權(quán)的問題。對危機決策而言，制度結(jié)構(gòu)建設(shè)的重點是確立各種“緊急狀態(tài)法”，解決常規(guī)決策下權(quán)力劃分的灰色區(qū)域問題。制度結(jié)構(gòu)建設(shè)的重點不是強化政府組織原有的系統(tǒng)，而是進一步加強“外腦”建設(shè)，逐步增加各種非政府組織參與決策的過程。雖然我國目前非政府組織發(fā)育緩慢①，但非政府組織進入公共管理領(lǐng)域，實現(xiàn)政府職能從“全能型”向“治理型”轉(zhuǎn)變畢竟是不爭的潮流和趨勢，尤其在公共危機應(yīng)對方面，發(fā)揮非政府組織參與作用意義更為突出。

（一）參與信息搜集過程

非政府組織往往具有專業(yè)性強的優(yōu)勢，但目前實際參與政府決策，尤其危機決策信息搜集過程的潛力發(fā)揮不足?？客瓿擅}作文顯然難以適應(yīng)危機決策的需要，靠財政專項撥款也難以使一批民間“智庫”真正獨立成長。應(yīng)著力發(fā)揮市場機制作用，采用課題招標、稅收優(yōu)惠等手段，扶持建立公共信息資源網(wǎng)絡(luò)，具體包括：公共圖書館、檔案館、高校、科研院所等公共信息或準信息服務(wù)單位；各類行業(yè)協(xié)會、學會、商會等行業(yè)信息服務(wù)團體；各種社會、市場中介組織和信息咨詢機構(gòu)等公司企業(yè)。政府信息深加工職能也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)移到公共信息資源系統(tǒng)。某種程度上，政務(wù)信息加工也是政府部門對公共信息資源網(wǎng)絡(luò)的一種軟性投入。

（二）參與危機應(yīng)急響應(yīng)過程

政府部門在應(yīng)對危機過程中，資源調(diào)配的靈活性和及時性往往受到各種因素制約，而大量非政府組織在此方面具有很強的靈活性。美國政府為實現(xiàn)第一時間調(diào)配物資應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害的需要，在各地都建立了應(yīng)急物資儲備庫[7]，同時，還利用商業(yè)運作模式，由生產(chǎn)或經(jīng)營廠家管理維護部分物資，應(yīng)急需要時以電子訂單通知固定或不固定廠家，要求廠家在24小時或36小時內(nèi)送達指定地點。對于物資管理過程中的正常折舊，由政府給予適當補貼。

（三）參與危機決策監(jiān)督評價過程

該過程具體包括公眾磋商、公眾評價和信息反饋三個系統(tǒng)。嚴格意義上，公眾磋商不屬于決策咨詢范疇，而是通過磋商的形式完成政府接受公眾監(jiān)督的過程。近年來，各地多采取“聽證會”的形式進行政策磋商。姑且不論是否逢“聽”必“漲”，聽與不聽一個樣。僅就參與聽證的人選產(chǎn)生方式就引來很大爭議。非政府組織參與聽證，既體現(xiàn)了公眾性、民間性，又確保了專業(yè)化和專家化，應(yīng)成為今后聽證會的法定主體之一。公眾評價系統(tǒng)主要由公眾對決策效果進行評價和監(jiān)督。相對與政府部門系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，這種外部監(jiān)督首先要求與政府機構(gòu)分開；其次要求權(quán)責分明，對責任人故意或過失造成的決策失誤進行追究和問責。輿論監(jiān)督是目前外部監(jiān)督的主要形式，但力量過于分散，且容易產(chǎn)生“群體盲思”等激化情緒，干擾正常決策。非政府組織尤其是專業(yè)化的公共輿論機構(gòu)參與評價，更有利于發(fā)揮社會監(jiān)督公開、公平、公正的職能。信息反饋系統(tǒng)既可以通過政府部門系統(tǒng)內(nèi)部來完成，又可以通過公眾自身的輿情反饋機制完成。在目前，我國各級政府信息公開機制尚不健全的情況下，發(fā)揮非政府組織輿情反饋作用，更有利于及時公開正面信息，防止謠言肆虐造成的不良影響。

世界各國經(jīng)驗都表明，在高度復(fù)雜、快速變化的信息社會中，有效解決公共問題、提供公共服務(wù)，應(yīng)對公共危機，僅靠政府行政的力量是不夠的，必須要形成整個社會的有效合作。要實現(xiàn)這一目標，就需要政府實行冶道變革，建設(shè)有限政府、法治政府、民主政府，實現(xiàn)政務(wù)信息公開。

注釋

①國際社會對非政府組織的認定標準包括5個特征，即組織性、非政府性、非營利性、自治性、志愿性。根據(jù)我國《社會團體登記管理條例》規(guī)定，任何正式注冊的民間組織都要有業(yè)務(wù)主管單位，或者是政府部門，或者是企事業(yè)單位。因此，完全符合國際標準的非政府組織在我國幾乎不存在。由于準入門檻過高，很多實際上履行非政府組織職能的社會團體沒有進行注冊登記。有學者估計，目前中國90%以上的民間組織沒有正式注冊登記。由于“先天不足”，我國非政府組織實際獨立運行能力也較弱，既談不上“民間性”又談不上“自治性”。49.9%的組織經(jīng)費來源于政府撥款或財政補貼，2/3的管理人員來自于業(yè)務(wù)主管部門的派遣或任命。

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