陳明華

(大連民族學(xué)院 校辦公室，遼寧 大連116605)

教育發(fā)展不均衡問題一直是影響中國教育健康發(fā)展的重要瓶頸。一般而言，教育的不均衡發(fā)展是多方因素造成的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、文化領(lǐng)域的思想觀念、地理位置等諸多因素都會對教育的均衡發(fā)展產(chǎn)生影響。但在諸多因素中間，政策過程特別是政策制定與執(zhí)行的過程對教育發(fā)展不均衡的影響才是問題的關(guān)鍵。中國教育差距的主要原因是政策因素，或者說，中國的教育差距主要是政策影響的結(jié)果。

一、教育政策制定:趨向科學(xué)與均衡

中國教育發(fā)展的不均衡問題自20 世紀(jì)90 年代教育改革之后，受到各界的普遍關(guān)注，中國政府也開始在宏觀政策的戰(zhàn)略調(diào)整方面注重教育政策的公平取向。在中國政府各種正式會議和文件中，教育的均衡發(fā)展已經(jīng)作為社會的發(fā)展目標(biāo)被明確提出。2006 年世界發(fā)展報(bào)告的主題是“公平與發(fā)展”，其中對公平與發(fā)展的關(guān)系的闡述可以成為對中國戰(zhàn)略調(diào)整的積極解釋①2006 年《世界發(fā)展報(bào)告》指出，公平性，其基本定義是人人機(jī)會均等，應(yīng)成為任何發(fā)展中國家成功的減貧戰(zhàn)略不可或缺的組成部分。公平性不僅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投資，從而導(dǎo)致更快的經(jīng)濟(jì)增長。報(bào)告顯示，在國家內(nèi)部和國與國之間，財(cái)富和機(jī)會不平等的巨大鴻溝造成了極度貧困的持續(xù)存在，并往往影響到很大一部分人。這種現(xiàn)象既浪費(fèi)了人的潛力，而且在很多情況下會減緩持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長的速度。報(bào)告得出結(jié)論認(rèn)為，有利于公平性的政策可以彌補(bǔ)這些鴻溝。我們的目標(biāo)不是追求結(jié)果的平等，而是擴(kuò)大對貧困人口的醫(yī)療、教育、就業(yè)和資金通道，保障他們的土地權(quán)益。重要的是，公平性要求提高獲得政治自由和政治權(quán)力的平等性。這也意味著打破角色定位和歧視，改善利用司法制度和基礎(chǔ)設(shè)施的通道。世界銀行行長保羅沃爾福威茨在報(bào)告的前言中說:“公共行動應(yīng)該謀求擴(kuò)大那些最缺乏話語權(quán)、資源和能力的人群的機(jī)會。所采取的方式應(yīng)該是尊重和增加個(gè)人自由，以及加強(qiáng)市場在資源配置中的作用。”為了在發(fā)展中國家提高公平性，報(bào)告特別呼吁采取政策糾正長期存在的機(jī)會不平等現(xiàn)象，通過創(chuàng)造公平的經(jīng)濟(jì)和政治競爭環(huán)境達(dá)到此目的。許多此類政策也會提高經(jīng)濟(jì)效率，糾正市場失靈。2006 年，世界銀行網(wǎng)站，http://econ. worldbank. org/wdr/wdr2006/。。而今日，社會發(fā)展進(jìn)一步證明，以公平性為特征的發(fā)展觀將成為今后一段時(shí)期內(nèi)中國發(fā)展的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先這一社會宏觀發(fā)展戰(zhàn)略不應(yīng)再是教育領(lǐng)域不均衡問題的阻礙，相反，公平的發(fā)展價(jià)值觀將在極大程度上促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。

在均衡發(fā)展的目標(biāo)下，政策制定過程的科學(xué)與規(guī)范將凸顯其對教育均衡發(fā)展的意義。制定科學(xué)有效的促進(jìn)教育均衡發(fā)展的政策，并確保政策結(jié)果的順利實(shí)現(xiàn)，將成為縮小教育差距的基本動力。

在政策制定環(huán)節(jié)，制約其科學(xué)決策的因素有兩個(gè)方面的內(nèi)容。其一，決策機(jī)制的結(jié)構(gòu)性要素;其二，決策者價(jià)值取向要素。前者決定著科學(xué)決策的硬件基礎(chǔ)，后者影響著決策的方向和趨勢。其中，政權(quán)結(jié)構(gòu)與府際關(guān)系對政策制定特別是地方層面的政策制定有著重要影響。主要表現(xiàn)在:第一，地方政府與中央政府的關(guān)系決定著地方政府決策權(quán)限的大小，直接制約了地方層面教育政策的制定，另一方面，地方政府之間的競爭關(guān)系，直接導(dǎo)致交叉區(qū)域教育發(fā)展的無序性。第二，地方在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占據(jù)的地位，很大程度上影響了其在中央政府決策中的權(quán)重;第三，地方政府所在地區(qū)的特殊性(涉及國家安全、民族團(tuán)結(jié)等)，是中央政府政策制定的重要考量因素。

從教育政策制定的環(huán)節(jié)上看，民主參與已經(jīng)開始進(jìn)入政府決策的考量范圍。以教育機(jī)構(gòu)、受教育者、教育主管部門等角色構(gòu)成的多元主體決策機(jī)制正在形成，值得注意的是，廣大普通民眾通過網(wǎng)絡(luò)也日益成為其中一股不可忽視的力量。利益主體多元化，是社會進(jìn)步的表現(xiàn)，是改革的重要成果之一。教育公平與否在本質(zhì)上是利益的分配，中國大眾在利益驅(qū)動下的關(guān)于公共政策的大討論正在影響著決策層的政策抉擇。

然而，民意、專家意見和政府在影響中國未來5 年的公共政策選擇上，必須形成有效互動，就教育政策的制定而言，政策問題的認(rèn)定已經(jīng)非常清晰，進(jìn)而由公眾議程進(jìn)入了政府議程的視野，在教育政策特別是基礎(chǔ)教育政策制定的科學(xué)與民主層面，充分調(diào)動地方積極性，發(fā)揮地方優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)、多方參與利益決策機(jī)制。

二、政策執(zhí)行:教育均衡發(fā)展的關(guān)鍵因素

政策價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，最明顯的反映在政策的制定層面，政策合法化后，政策執(zhí)行便成為影響政策結(jié)果的最關(guān)鍵因素。甚至在某種程度上說，政策執(zhí)行將會成為均衡發(fā)展理念下教育不均衡發(fā)展的主要制約因素?！罢呗鋵?shí)”也會成為今后一段時(shí)期內(nèi)，中國政府在促進(jìn)教育公平的實(shí)踐中將遇到的最大問題。

就政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)狀況而言，政策執(zhí)行始終是諸多教育問題得不到有效解決的瓶頸。從表面來看，地方政府的不作為似乎成為實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會均等政策的巨大障礙，但實(shí)際上，更深層次的問題還有待研究。

首先，政策執(zhí)行的有效性很大程度來源于政策制定的科學(xué)性。從政策制定的角度來看，教育部作為政策制定的主體，在政策制定過程中扮演的角色過于超脫，所制定的教育政策多是對地方政府和教育部門的規(guī)定和指導(dǎo)，而對自身在決策以及執(zhí)行中所扮演的角色缺乏清醒的認(rèn)識，將自己擺脫于風(fēng)險(xiǎn)之外。對于教育這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品而言，在現(xiàn)有政治體制框架內(nèi)，只有，也只能是國家，才應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)的最大承擔(dān)者。這種現(xiàn)象的背后，實(shí)質(zhì)是中央進(jìn)行利益調(diào)整的過程，這也是國家基本制度建設(shè)的過程。國家基本制度的建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，突破口應(yīng)該是在加強(qiáng)黨的建設(shè)的同時(shí)，調(diào)整黨和國家的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系，以及擴(kuò)大公民參與政治的渠道，才能使困擾教育執(zhí)行的諸多問題得到有效的解決。

其次，從政策執(zhí)行的主體角度來看，各級地方政府的教育部門是教育政策最終得以落實(shí)的最重要執(zhí)行主體。在執(zhí)行過程中，各級教育部門面臨著來自兩個(gè)方面的壓力。一是政府內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制的矛盾，教育部門在執(zhí)行政策過程中很少能夠獨(dú)立完成，多數(shù)情況下需要爭取其他部門的理解和配合，而由于中國“職責(zé)同構(gòu)”的行政結(jié)構(gòu)，致使各執(zhí)行部門缺少決策權(quán)力，造成能決策的人對地方實(shí)際情況不夠了解，而了解情況的人卻不能決策。從某種程度上說，這種結(jié)構(gòu)性的問題也導(dǎo)致了教育政策執(zhí)行的效果不佳。二是各級教育部門與社會其他單位的矛盾。教育政策的順利執(zhí)行需要整個(gè)社會的理解與支持，并不是簡單的執(zhí)行部門盡力不盡力的問題。一般而言，地方教育部門對教育部所下達(dá)的教育政策的態(tài)度是積極的，但在執(zhí)行過程中，當(dāng)遇到需要其他社會單位配合的問題，由于經(jīng)濟(jì)利益等多方原因，造成執(zhí)行困難。與此同時(shí)，一些地方政府在政策執(zhí)行過程中不愿意自己利益受損，一心等著中央財(cái)政的補(bǔ)貼，一些學(xué)校不愿或不能承擔(dān)壓力，這些不作為往往使得教育政策的落實(shí)陷入惡性循環(huán)。

再次，從政策執(zhí)行的客體角度來看，相對政策執(zhí)行的主體來說，政策客體往往是教育政策調(diào)整的人或事，歸根結(jié)底是涉及到相關(guān)問題的人。作為被調(diào)整的“人”而言，多數(shù)教育客體缺少爭取和參與教育政策制定以及執(zhí)行的覺悟和動力，只能被動等待和接受政策結(jié)果。這種不對稱性決定了中國教育政策在執(zhí)行過程中的失衡。在執(zhí)行主體素質(zhì)較高、資金充裕、執(zhí)行客體參與性高、互動性好的地方，教育政策的執(zhí)行效果好，而在執(zhí)行主體不作為、地方主義嚴(yán)重、執(zhí)行客體主動性低的地方，教育政策的效果就差。

綜上所述，中國教育發(fā)展的不均衡在很大程度上是由于教育政策制定和執(zhí)行過程中的偏差造成的，從政策的執(zhí)行情況來看，地方政府的執(zhí)行不力是教育政策不能充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能的結(jié)癥所在，形成這一問題的原因是多方面的。首先，在制定教育政策的過程中，缺乏相關(guān)的配套措施，沒有形成互相支持和補(bǔ)充的政策體系，特別是缺少與教育領(lǐng)域之外的利益主體間的協(xié)調(diào);其次，中央與地方之間，缺乏有效的信息溝通，不能夠?qū)?zhí)行情況及時(shí)反饋，并針對其存在問題進(jìn)行調(diào)整;最后，教育部門權(quán)威不足，不僅反映在中央對地方行政部門的行為缺乏制約，同時(shí)也表現(xiàn)為地方教育部門在同級行政部門中的弱勢地位。

這些問題的出現(xiàn)，其實(shí)都反映了在市場經(jīng)濟(jì)條件下，中央與地方關(guān)系的不協(xié)調(diào)性。要改變這種地方政府“不作為”的現(xiàn)狀，不能簡單地否定地方的正當(dāng)利益，也不能經(jīng)常性的采取懲罰性措施，而是應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)地方利益的前提下，全面構(gòu)筑新型的中央與地方關(guān)系，打破職責(zé)同構(gòu)，加快政府間關(guān)系科學(xué)化、法制化進(jìn)程［1］。

三、教育發(fā)展戰(zhàn)略:政治選擇的結(jié)果

新中國成立后的教育政策變遷過程中，始終貫穿著一條國家發(fā)展與個(gè)人利益之間關(guān)系的主線。教育的特殊性也恰恰表現(xiàn)為其對國家和個(gè)人的雙重作用。一方面，教育是國家發(fā)展和國際競爭力的根本保障;另一方面，教育也是個(gè)人獲得社會地位和經(jīng)濟(jì)利益的主要推動力。各種研究都表明，在協(xié)調(diào)國家和個(gè)人關(guān)系方面，高等教育和基礎(chǔ)教育所起的作用是不同的，更進(jìn)一步說，二者在社會發(fā)展中所起的作用呈分散趨勢［2］。

首先，就國家層面而言，高等教育體現(xiàn)著一個(gè)國家的科技發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力。一個(gè)國家要想在經(jīng)濟(jì)上取得重大進(jìn)展，勢必加大高等教育的發(fā)展。而基礎(chǔ)教育一般而言，其對國家經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)，往往不能夠在短期內(nèi)表現(xiàn)出來，必須通過整個(gè)國民素質(zhì)提高這個(gè)中間環(huán)節(jié)，間接對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起作用。

其次，從社會分層的角度來看，對教育不均衡發(fā)展的關(guān)注最終還是歸結(jié)到社會公平的問題上。盡管中國的高等教育已經(jīng)步入了大眾化階段，但從總體上說，其造就的人才仍處于社會高收入者階層。高等教育的發(fā)展對于獲得收入和積累財(cái)富的能力所產(chǎn)生的影響，最終可能證明是加劇了財(cái)產(chǎn)分配的不平等［3］。短期內(nèi)看，接受高等教育，實(shí)際上是一種人力資本投資，起著擴(kuò)大貧富差距的作用。而基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育是一種非選擇性教育，基本作用是提高一般勞動者的素質(zhì)和基礎(chǔ)競爭力，對縮小貧富差距有著積極的意義。

由于高等教育與基礎(chǔ)教育在社會發(fā)展方面的不同功能，加上教育資源不足的現(xiàn)實(shí)，在中國的政策選擇過程中，就必須要面對這樣的矛盾:是選擇大力發(fā)展高等教育，實(shí)現(xiàn)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀目標(biāo)，還是以基礎(chǔ)教育的普及為主，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會和諧發(fā)展的長期目標(biāo)。這也是中國教育效率與公平問題的實(shí)質(zhì)所在。

學(xué)者們在研究中國教育發(fā)展的不均衡問題時(shí)，其所關(guān)注的重點(diǎn)往往在于城鄉(xiāng)、區(qū)域間同類別教育的絕對差距。并從不同的角度、用不同的數(shù)據(jù)證實(shí)了這種差距的存在程度。本文認(rèn)為，中國教育不均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，除了自然、歷史、人文這些非制度性因素之外，發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，才是導(dǎo)致其不均衡現(xiàn)狀的根本原因。

中國的教育政策始終是作為社會宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的配套措施提出的，特別是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略有著直接的聯(lián)系。中國的社會發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了均衡發(fā)展——梯度發(fā)展——和諧發(fā)展幾個(gè)重要的階段，影響其戰(zhàn)略選擇的主要價(jià)值因素也經(jīng)歷了意識形態(tài)——經(jīng)濟(jì)發(fā)展——社會公平的轉(zhuǎn)移過程。影響這些戰(zhàn)略選擇以及價(jià)值變化的因素是極其復(fù)雜的，但毋庸置疑的是，中國對自己在世界范圍的定位，以及國家對社會秩序把握程度的判斷是其戰(zhàn)略選擇的重要因素?？梢哉f，除了新中國成立初期中國社會發(fā)展戰(zhàn)略受意識形態(tài)影響出現(xiàn)某種程度的錯(cuò)位，整個(gè)中國的改革還是符合世界發(fā)展的趨勢以及國家發(fā)展需要的。如果從這樣的角度出發(fā)，中國教育的不均衡發(fā)展，一方面受地理、歷史等“遺傳”因素的制約，另一方面也可以看作是中國社會發(fā)展的必然。前者是多年歷史積累的結(jié)果，克服并扭轉(zhuǎn)其不利因素會經(jīng)過一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期;后者在社會發(fā)展的過程中，會逐步改善，其關(guān)鍵在于具體教育政策的制定水平和執(zhí)行水平。

綜上所述，可以對中國的教育政策作出這樣的判斷:

第一，為短期目標(biāo)服務(wù)的教育政策向?yàn)殚L期目標(biāo)服務(wù)的政策轉(zhuǎn)變;

第二，集體利益傾斜的教育政策向個(gè)人利益傾斜的教育政策轉(zhuǎn)變;

第三，經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的教育政策向公平導(dǎo)向的教育政策轉(zhuǎn)變。

可以看出，三者之間存在著內(nèi)在的邏輯一致，因此，不能簡單地將教育發(fā)展的不均衡歸結(jié)為政府的政策失誤。事實(shí)上，中國政府在面臨政策選擇時(shí)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)機(jī)把握以及對社會承受能力的程度判斷是其戰(zhàn)略選擇和政策制定的主要依據(jù)。

目前中國教育領(lǐng)域存在的差距問題毫無疑問需要政策領(lǐng)域的創(chuàng)新和支持才能解決，因此，如何制定出科學(xué)有效的政策并使之貫徹執(zhí)行不僅是政府的義務(wù)也是學(xué)者們的責(zé)任。

［1］朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］. 北京大學(xué)學(xué)報(bào):哲社版，2005(1):101 －112.

［2］朱光磊.貧富差距制約因素問題初探［J］.開放時(shí)代，2001(8):76 －850.

［3］米德.效率、公平與產(chǎn)權(quán)［M］. 施仁，譯. 北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1992:48.