李麗娜

(1.大連民族學(xué)院國際商學(xué)院，遼寧大連 116605;2.遼寧大學(xué)馬克思主義學(xué)院，遼寧沈陽 110136)

黨的十八大把豐富人民精神文化生活作為全面建成小康社會的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)文化是民族的血脈，是人民的精神家園;實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，同時要建設(shè)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)。少數(shù)民族文化是中華文化的重要組成部分，歷來受到黨和國家的高度重視。新中國成立以來，黨和國家建立了一整套制度和政策，保障少數(shù)民族群眾的文化權(quán)利，保護(hù)少數(shù)民族文化資源，提高少數(shù)民族人口的文化素質(zhì)，提升民族地區(qū)教育科技發(fā)展水平，有力地推動了少數(shù)民族文化的發(fā)展和繁榮。但是，少數(shù)民族文化政策在取得實(shí)效的同時，還在不同程度上存在制約少數(shù)民族文化發(fā)展的一些問題，特別是理論創(chuàng)新還相對不足，從政策、制度、規(guī)劃的制定到實(shí)踐層面也顯得相對滯后?！耙环矫嬖斐闪藢ι贁?shù)民族文化發(fā)展的特殊規(guī)律缺乏應(yīng)有的尊重，另一方面也導(dǎo)致了對少數(shù)民族文化發(fā)展戰(zhàn)略研究的欠缺。理論創(chuàng)新滯后已經(jīng)成為從政策基礎(chǔ)和戰(zhàn)略規(guī)劃層面制約我國少數(shù)民族文化發(fā)展的瓶頸?！保?］對此，需要對少數(shù)民族文化政策進(jìn)行創(chuàng)新性研究，積極開展相關(guān)問題的多學(xué)科綜合研究，揭示新的歷史方位下中國少數(shù)民族文化發(fā)展的特殊規(guī)律和內(nèi)在要求，為少數(shù)民族文化政策創(chuàng)新提供理論基礎(chǔ)，推進(jìn)少數(shù)民族文化的大發(fā)展大繁榮。

但是，由于中國民族文化發(fā)展理論創(chuàng)新相對不足，從政策基礎(chǔ)和戰(zhàn)略規(guī)劃層面制約了少數(shù)民族文化的發(fā)展?！耙环矫嬖斐闪藢ι贁?shù)民族文化發(fā)展的特殊規(guī)律缺乏應(yīng)有的尊重，另一方面也導(dǎo)致了對少數(shù)民族文化發(fā)展戰(zhàn)略研究的欠缺。理論創(chuàng)新滯后已經(jīng)成為從政策基礎(chǔ)和戰(zhàn)略規(guī)劃層面制約中國少數(shù)民族文化發(fā)展的瓶頸。”［1］對此，應(yīng)該積極開展少數(shù)民族文化發(fā)展問題的多學(xué)科綜合研究，揭示新的歷史方位下中國少數(shù)民族文化發(fā)展的特殊規(guī)律和內(nèi)在要求，為少數(shù)民族文化政策創(chuàng)新提供理論基礎(chǔ)。

一、少數(shù)民族文化政策內(nèi)容的創(chuàng)新與發(fā)展

形式為內(nèi)容服務(wù)，內(nèi)容是少數(shù)民族文化政策創(chuàng)新與發(fā)展的重中之重。促進(jìn)現(xiàn)行少數(shù)民族文化政策內(nèi)容之間進(jìn)一步協(xié)調(diào)，更好地服務(wù)于少數(shù)民族和民族地區(qū)是創(chuàng)新發(fā)展少數(shù)民族文化政策內(nèi)容的目的。文化政策創(chuàng)新與發(fā)展首先要結(jié)合少數(shù)民族和民族地區(qū)的特點(diǎn)及變化趨勢，結(jié)合國家的大政方針來確定少數(shù)民族文化政策的重點(diǎn)在什么地方。

1.明確少數(shù)民族文化發(fā)展戰(zhàn)略定位

在國際競爭中，文化軟實(shí)力正在成為綜合國力競爭的關(guān)鍵性因素。豐厚的少數(shù)民族文化資源是中國文化資源中最為珍貴的寶藏之一，合理保護(hù)并開發(fā)利用少數(shù)民族文化資源，對增強(qiáng)中華民族的文化軟實(shí)力具有重要價值?！保?］繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)文化建設(shè)，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)又好又快發(fā)展的必然要求;是切實(shí)保障少數(shù)民族基本文化權(quán)益、不斷滿足廣大少數(shù)民族群眾精神文化需求的必然要求。

因此，在新的歷史條件下，我們應(yīng)該從提高國家文化軟實(shí)力的高度，全面提升少數(shù)民族文化發(fā)展在國家現(xiàn)代化建設(shè)全局中的戰(zhàn)略地位，高度重視少數(shù)民族文化工作，深刻把握少數(shù)民族文化發(fā)展規(guī)律，制定特殊政策和措施，支持民族文化事業(yè)發(fā)展。

黨的十六大將“大力發(fā)展社會主義文化”作為全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容，要求“扶持對重要文化遺產(chǎn)和優(yōu)秀民間藝術(shù)的保護(hù)工作，扶持老少邊窮地區(qū)和中西部地區(qū)的文化發(fā)展”。黨的十七大提出了“興起社會主義文化建設(shè)新高潮”的戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對各民族文化的挖掘和保護(hù)，重視文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)，做好文化典籍整理工作”。特別是黨的十七屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，對少數(shù)民族文化工作提出了具體要求，充分體現(xiàn)了黨和國家對少數(shù)民族文化工作的高度重視，充分表明了黨和國家繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化的堅強(qiáng)決心。

2.完善少數(shù)民族文化政策體系

新中國成立后，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)政策和法律規(guī)定，內(nèi)容涉及文學(xué)藝術(shù)、古籍整理、文物保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)搶救、新聞出版、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面，基本涵蓋了整個文化領(lǐng)域。但是應(yīng)該看到，現(xiàn)行的少數(shù)民族文化政策體系仍不盡完善，多層次、全方位的少數(shù)民族文化政策體系尚未形成。例如，在文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、文化資源開發(fā)、保護(hù)和人才培養(yǎng)等方面，對少數(shù)民族地區(qū)文化建設(shè)的扶持力度不夠;民族地區(qū)公共文化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不夠健全，具有民族特色的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對滯后，民族文化資源開發(fā)和文化傳承一定程度上還存在盲目性、功利性傾向，少數(shù)民族文化人才隊伍建設(shè)力度不足。

因此，完善少數(shù)民族文化政策體系，首先要深化少數(shù)民族和民族地區(qū)文化事業(yè)單位體制機(jī)制改革。一是嚴(yán)格區(qū)分公益性文化事業(yè)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)，實(shí)行科學(xué)的分類管理。二是把文化體制機(jī)制革新擺在突出地位，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性文化單位轉(zhuǎn)企改制，繼續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)公益性文化事業(yè)單位改革。三是做好相關(guān)配套制度建設(shè)。

其次，加大少數(shù)民族文化事業(yè)發(fā)展資金投入力度。包括逐步加大少數(shù)民族文化發(fā)展資金比例，不斷拓寬資金的籌集渠道，不斷提高資金的使用效益。

再次，加大少數(shù)民族文化人才隊伍建設(shè)力度。一是培養(yǎng)和造就一支數(shù)量充足、質(zhì)量有保證的少數(shù)民族文化工作者隊伍;二是選拔和扶持一批藝術(shù)拔尖、技術(shù)專業(yè)的少數(shù)民族文化傳承人。

3.加強(qiáng)少數(shù)民族文化立法工作

新中國成立60多年來，少數(shù)民族文化發(fā)展取得了巨大成就，但主要是通過文化政策的制定和實(shí)踐取得的。目前，在少數(shù)民族文化法律保護(hù)方面仍然存在體系不夠完備、司法保護(hù)缺失、以及地方法律保護(hù)操作性不強(qiáng)等問題。因此，加強(qiáng)文化政策的法制化進(jìn)程是保護(hù)和發(fā)展少數(shù)民族文化長期努力的方向。

首先是加強(qiáng)少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)和傳承方面的立法。應(yīng)當(dāng)在加快少數(shù)民族文化統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，單獨(dú)制定針對少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化藝術(shù)方面的法律法規(guī)，或在統(tǒng)一性法律法規(guī)中制定專門條款加強(qiáng)對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的保護(hù)。例如，2011年頒布的《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》就是一部對少數(shù)民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化保護(hù)非常及時和有效的法律。

其次是加強(qiáng)少數(shù)民族文化資源開發(fā)和利用方面的立法。一方面，旅游開發(fā)是對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化資源開發(fā)利用的最主要形式之一，應(yīng)當(dāng)予以立法保障。另一方面，應(yīng)通過立法促進(jìn)少數(shù)民族文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)的互動，在發(fā)展公益性文化事業(yè)的同時帶動文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，利用豐厚的民族文化資源拓展文化產(chǎn)業(yè)的規(guī)模與市場。

再次是加快完善少數(shù)民族文化立法工作的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和辦法。一方面要完善從事少數(shù)民族文化工作的專業(yè)(技術(shù))人員職稱評定、資質(zhì)認(rèn)證、機(jī)構(gòu)和團(tuán)體建設(shè)等方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和辦法。另一方面，國家和地方在研究、制定、修訂有關(guān)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)時，要充分考慮少數(shù)民族文化的特殊性，須增加專條專款加以明確。

二、少數(shù)民族文化政策功能的創(chuàng)新與發(fā)展

文化政策的功能源自于文化的功能，然而文化的功能并不等同于文化政策的功能。“文化政策的制定和執(zhí)行如果能夠遵循文化發(fā)展規(guī)律，進(jìn)行準(zhǔn)確的功能定位，其功能就會得到有效的發(fā)揮。反之，就會失效，甚至阻礙、摧殘文化的發(fā)展。因此，對文化政策的功能進(jìn)行準(zhǔn)確的定位是制定少數(shù)民族文化發(fā)展戰(zhàn)略的前提?！保?］

1.認(rèn)同功能

少數(shù)民族文化政策的功能是多方面的，但其首要功能應(yīng)是認(rèn)同功能。多民族國家的特點(diǎn)是國家一體、民族多元。民族問題起因于國家構(gòu)建與各族體發(fā)展之間的矛盾。一個人不管屬于哪一個民族，首先是屬于中國的一員，既享有國家所提供的各種權(quán)利，也承擔(dān)著熱愛祖國、報效祖國的責(zé)任和義務(wù)。在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定和國家安全方面，民族文化是極為重要和寶貴的精神資源。要推進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會跨越式發(fā)展和長治久安，必須首先在意識形態(tài)領(lǐng)域不斷促進(jìn)文化認(rèn)同、民族認(rèn)同和國家認(rèn)同。歷史和現(xiàn)實(shí)都充分表明，凡是對中華民族文化認(rèn)同的，就必然會自覺維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定，否則就容易走向反面。因此，強(qiáng)化少數(shù)民族文化政策的認(rèn)同功能，可以最大限度地增強(qiáng)各民族成員對中華文化和中華民族的的認(rèn)同感，進(jìn)而增強(qiáng)各民族成員對中國特色社會主義國家的認(rèn)同。

2.導(dǎo)向功能

少數(shù)民族文化政策的導(dǎo)向作用，是指政策能引導(dǎo)人們的行為和事物的發(fā)展方向。少數(shù)民族文化政策的頒布實(shí)施或廢止執(zhí)行，都會致使人力、物力、財力等資源在空間分布和流向上出現(xiàn)相應(yīng)的變化。少數(shù)民族文化政策是國家管理民族事務(wù)的一種重要手段，其導(dǎo)向作用具體體現(xiàn)在兩個方面:一是確定目標(biāo)，明確方向。就是把復(fù)雜多向的民族事務(wù)納入到目標(biāo)明晰、方向統(tǒng)一的軌道上來，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)的有序發(fā)展;二是統(tǒng)一認(rèn)識，規(guī)范指導(dǎo)。和其他政策體系一樣，少數(shù)民族文化政策體系中也包括價值、規(guī)范和行為三個系統(tǒng)，價值系統(tǒng)規(guī)定著制定實(shí)施少數(shù)民族文化政策的必要性和可行性，規(guī)范系統(tǒng)規(guī)定著少數(shù)民族文化政策的界限范圍，行為系統(tǒng)規(guī)定著實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行為方式。以上三者的共同作用，有助于人們對貫徹落實(shí)少數(shù)民族文化政策形成認(rèn)識上的一致性，也有助于增強(qiáng)少數(shù)民族文化政策貫徹落實(shí)的規(guī)范性和有效性。

3.調(diào)控功能

少數(shù)民族文化政策通常具有很強(qiáng)的適用性，其基本作用不在于揭示少數(shù)民族文化發(fā)展的特殊規(guī)律，也不在于揭示人們涉及民族文化保護(hù)與發(fā)展問題的行為規(guī)律，而關(guān)鍵在于通過對人們從事民族文化活動實(shí)踐提出明確的約束性規(guī)范，即提倡什么，反對什么，允許什么，禁止什么，應(yīng)該如何去做，不應(yīng)該如何去做。以此對民族文化活動實(shí)踐進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和控制。例如對少數(shù)民族傳統(tǒng)文化保護(hù)和傳承、對少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的尊重等政策性規(guī)定，就有很強(qiáng)的適用性和指向性。

4.交流功能

鼓勵不同民族之間的文化交流和學(xué)習(xí)，也是中國長期以來的一項(xiàng)重要文化政策。少數(shù)民族文化交流的過程，就是各民族相互學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步的過程。交流是文化的根本屬性，任何文化都是在交流中生成和發(fā)展的。也正是在交流中，才認(rèn)知對方，理解對方，認(rèn)同對方，學(xué)習(xí)對方，最后才慢慢形成共識，達(dá)到共存共榮，形成漢族離不開少數(shù)民族、少數(shù)民族離不開漢族、少數(shù)民族之間也相互離不開的局面。因此，通過文化政策的制定和實(shí)施，促進(jìn)各民族文化的交流交往交融，彰顯了少數(shù)民族文化政策的交流功能。

三、少數(shù)民族文化政策過程的創(chuàng)新與發(fā)展

少數(shù)民族文化政策過程指制定、執(zhí)行、監(jiān)控、分析評估的一系列過程。它是一個自始至終不斷進(jìn)行選擇的過程，從一個少數(shù)民族文化政策的制定到少數(shù)民族文化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)就是少數(shù)民族文化政策系統(tǒng)的運(yùn)行過程［3］。

1.少數(shù)民族文化政策的制定與執(zhí)行過程

目前一些地方在少數(shù)民族文化資源的開發(fā)和利用中，一般采取政府部門管理，開發(fā)商實(shí)施開發(fā)的模式，政府部門可以通過稅收獲得經(jīng)濟(jì)利益并獲得政績，開發(fā)商可以通過門票和其他服務(wù)產(chǎn)業(yè)得到經(jīng)濟(jì)利益。當(dāng)政府部門、企業(yè)追求的利益與少數(shù)民族利益不一致時，往往使少數(shù)民族的利益受到損害。由于開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)在政府或商業(yè)投資者手中，一些地方在利益的驅(qū)使下，對少數(shù)民族文化的可持續(xù)發(fā)展視而不見，導(dǎo)致一些傳統(tǒng)文化遭到破壞。而少數(shù)民族文化的創(chuàng)造者和承載者——少數(shù)民族成員并沒有獲得文化產(chǎn)權(quán)，只能夠通過提供低附加值的勞動獲取一點(diǎn)勞動報酬，甚至無法獲得民族文化開發(fā)利用所帶來的收益。少數(shù)民族沒有從保護(hù)和發(fā)展本民族傳統(tǒng)文化中獲得利益的激勵，因此，要么抵制文化資源的開發(fā)利用，要么對此漠不關(guān)心。在這種情況下，民族傳統(tǒng)文化很容易被扭曲，甚至消亡。

只有讓少數(shù)民族參與少數(shù)民族文化政策的制定和實(shí)施過程，才能將將政府、企業(yè)的利益與少數(shù)民族的利益結(jié)合起來。少數(shù)民族成員最了解本民族傳統(tǒng)文化，讓他們參與文化政策的制定和實(shí)施，可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策的失誤和偏差，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，提高少數(shù)民族對政策的接受程度，還可以提高少數(shù)民族的公民意識和參與能力，以及少數(shù)民族的政治認(rèn)同感。鼓勵少數(shù)民族參與文化政策的制定和實(shí)施，一是要建立政策決定議程公示制度和重大事項(xiàng)公示制度，為少數(shù)民族成員參與政策制定做好各種積極的準(zhǔn)備;二是要建立和實(shí)施公開聽證制度，決策制定的聽證范圍首先應(yīng)包括少數(shù)民族群眾普遍關(guān)注和反應(yīng)強(qiáng)烈的民族文化政策問題;三是提供廣泛的參與方式和途徑，完善群眾接待日工作制度、人民建議征集制度、信訪制度和網(wǎng)絡(luò)參與等途徑，保證少數(shù)民族群眾的意見和建議在政策的制定和實(shí)施中得到尊重和采納。

2.少數(shù)民族文化政策的監(jiān)督過程

少數(shù)民族文化政策的監(jiān)控環(huán)節(jié)主要是在政策執(zhí)行階段，決策和制定階段是否合理可行并不存在監(jiān)控機(jī)制，只是在少數(shù)民族文化政策法律化過程中才有人大的監(jiān)控。一項(xiàng)合理的少數(shù)民族文化政策由于執(zhí)行不力或執(zhí)行方法不當(dāng)，極有可能導(dǎo)致少數(shù)民族文化政策形同虛設(shè)。少數(shù)民族群眾是是民族文化政策實(shí)施的目標(biāo)群體，他們的利益受到政策的極大影響，因此政策的執(zhí)行離不開有效的監(jiān)督渠道。少數(shù)民族文化政策僅僅依靠政策制定者和實(shí)施者的自我監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要引入其他的監(jiān)督主體和監(jiān)督方法，如新聞監(jiān)督、社會公眾特別是少數(shù)民族群眾的監(jiān)督。媒體作為一種監(jiān)督力量，比其他的監(jiān)督手段更具有公開性、及時性和權(quán)威性的特點(diǎn)。除了發(fā)揮好傳統(tǒng)的廣播、報刊和電視等媒體的作用，更要發(fā)揮好網(wǎng)絡(luò)等新型媒體的監(jiān)督作用。

3.少數(shù)民族文化政策的評估過程

少數(shù)民族文化政策多樣，只有通過政策評估，了解少數(shù)民族文化政策實(shí)施過程中的資金來源和支出、物質(zhì)與人員的調(diào)配與使用等信息，了解政策本身的效益，以及政策實(shí)施所產(chǎn)生額外的經(jīng)濟(jì)社會效益，才能較客觀地評估政策的效率、效能，以及政策過程的科學(xué)、規(guī)范和民主程度，決定該項(xiàng)政策是該保留還是終止，或者調(diào)整政策目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)施手段。然而，由于少數(shù)民族文化政策缺乏政策評估的制度基礎(chǔ)和相應(yīng)的法律規(guī)范，沒有多元化的政策評估主體，規(guī)范的政策評估程序和制度，沒有科學(xué)的、普遍認(rèn)可的政策評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，也沒有公開透明的政策信息發(fā)布制度和財政公開制度等，因此少數(shù)民族成員無法了解政策制定和實(shí)施的相關(guān)信息，從而難以對政策進(jìn)行評估。

建立完善的少數(shù)民族文化政策評估制度，一是要建立多元的政策評估主體，實(shí)行政府、人大、專業(yè)評估組織、社會組織和少數(shù)民族成員等多元評估主體的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)評估主體“多元化”。二是要通過行政法規(guī)、部門規(guī)章等形式，制定規(guī)范的政策評估程序和制度，保證政策評估不失去其原有的真實(shí)性。三是要制定科學(xué)的政策評估標(biāo)準(zhǔn)和評估方法，采用定性評估與定量評估相結(jié)合的方法，全面評估文化政策的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，為政策的制定和實(shí)施提供可參考的依據(jù)。

［1］國家民委文化宣傳司.少數(shù)民族文化發(fā)展面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)和對策［J］.中國民族，2011(10):30 －32.

［2］陳路芳.少數(shù)民族文化政策的功能定位探析［J］.云南社會科學(xué)，2011(3):63－67.

［3］龔自祥.論民族政策的創(chuàng)新和發(fā)展［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報:人文社會科學(xué)版，2007(3):31－34.

(責(zé)任編輯 王莉)