張 俊 趙 輝

（1.煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院 團(tuán)委，山東 煙臺(tái) 264000；2.煙臺(tái)職業(yè)學(xué)院 船舶工程系，山東 煙臺(tái) 264000）

行政監(jiān)察是一項(xiàng)重要的行政監(jiān)督工作，也是行政工作過程中的重要環(huán)節(jié)。行政決策能否有效執(zhí)行，行政權(quán)力能否順利實(shí)現(xiàn)，行政監(jiān)察起著重要作用。近年來，在司法實(shí)踐中，我國現(xiàn)行的行政監(jiān)察體制存在諸多問題。針對這些問題，重構(gòu)我國行政監(jiān)察體制，可以從立法、權(quán)力制約以及機(jī)制體制等方面入手。

一、行政監(jiān)察制度存在的缺陷

行政監(jiān)察法律法規(guī)內(nèi)容不健全。我國至今還沒有《行政監(jiān)察官法》，許多內(nèi)容的規(guī)定往往缺乏一定的法律依據(jù)，一些重要內(nèi)容僅在《行政監(jiān)察法》等相關(guān)法律中作了原則性的規(guī)定。目前，《行政監(jiān)察法》只對行政監(jiān)察行為作了原則性的規(guī)定，這增加了實(shí)踐中行政監(jiān)察活動(dòng)的隨意性和盲目性，操作起來比較困難。

行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制制約失衡。凡設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的國家，對監(jiān)察主體的法律地位都是十分重視的。而在我國，行政監(jiān)察主體卻呈現(xiàn)出法律地位低下，缺乏權(quán)威性、獨(dú)立性的特點(diǎn)，其根本原因就是領(lǐng)導(dǎo)體制的問題。例如：2007年，山西省臨汾市洪洞縣原新窯煤礦發(fā)生瓦斯爆炸事故，導(dǎo)致105人遇難。事后調(diào)查，該礦在事故前違法超層越界開采，嚴(yán)重超能力、超強(qiáng)度、超定員生產(chǎn)，管理極其混亂，隱患嚴(yán)重，而地方監(jiān)察機(jī)關(guān)卻沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以制止，安全監(jiān)管、監(jiān)察上存在嚴(yán)重的漏洞。目前，我國安全監(jiān)察體制和其他系統(tǒng)的監(jiān)察體制是一樣的，都實(shí)行“垂直領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)”。這樣，行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制在很大程度上將現(xiàn)行的煤礦安全監(jiān)察直接控制在行政執(zhí)行權(quán)之內(nèi)。同時(shí)，外在監(jiān)督機(jī)制的缺乏，必然導(dǎo)致權(quán)力的異化、膨脹或者功效的萎縮，從而造成煤礦安全監(jiān)管的“弱監(jiān)”和“虛監(jiān)”。

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)缺位。例如：廣東省惠州市一宗持續(xù)了三年多的土地權(quán)益糾紛。由于這起糾紛的處理被一再拖延，廣東省惠州市國土資源局等部門日前成為被告，起因是行政不當(dāng)。由此可見我國行政監(jiān)察監(jiān)管的職責(zé)缺失。從目前監(jiān)察運(yùn)行的實(shí)際情況來看，實(shí)際上只履行了舉報(bào)、受訴等職責(zé)，而對行政機(jī)關(guān)遵守法律、執(zhí)行政策的監(jiān)督檢查力度卻十分乏力。

行政監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力不足。目前，我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政職權(quán)存在兩種普遍現(xiàn)象：職權(quán)相對有限和嚴(yán)重不足。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定往往形同虛設(shè)，這就直接導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有的國家行政權(quán)和其所肩負(fù)的重要?dú)v史使命極不對稱。例如：河北省的黃驊鹽場案，其實(shí)，為解決這一歷史遺留積案，行政監(jiān)察部門曾多次提出行政監(jiān)察建議權(quán)，三次申請當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q，并經(jīng)縣、鄉(xiāng)政府多次調(diào)解，但一直懸而未決。導(dǎo)致這一現(xiàn)象出現(xiàn)的原因就是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力不足。在實(shí)際運(yùn)作過程中，輕視事前監(jiān)察和事中監(jiān)察，重視事后監(jiān)察，從而導(dǎo)致行政監(jiān)察機(jī)關(guān)陷入被動(dòng)局面。

二、重構(gòu)行政監(jiān)察制度的思路

借鑒國外行政監(jiān)察制度的優(yōu)點(diǎn)，加強(qiáng)行政監(jiān)察法制建設(shè)，加大行政監(jiān)察力度，確保行政監(jiān)察主體地位，全面推進(jìn)依法行政，加強(qiáng)法治政府建設(shè)進(jìn)程，重構(gòu)行政監(jiān)察制度。

（一）推進(jìn)行政監(jiān)察立法進(jìn)程

進(jìn)一步理順行政監(jiān)察對象。新《公務(wù)員法》將中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)和民主黨派機(jī)關(guān)工作的人員全部納入公務(wù)員的行列。而現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》規(guī)定，行政監(jiān)察的對象是國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員和由國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員，這就造成很多公務(wù)員不在行政監(jiān)察之列。因此，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和《公務(wù)員法》確定的范圍，做相應(yīng)的調(diào)整，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大行政監(jiān)察對象的范圍。還有一部分“打擦邊球”的職員，例如，“工勤人員”，“借調(diào)”、“聘用”的城管協(xié)管員，受委托從事公務(wù)活動(dòng)的村民委員會(huì)成員等，他們雖然沒有編制，但是仍然從事公務(wù)活動(dòng)，也屬于監(jiān)察對象。

進(jìn)一步拓寬行政監(jiān)察內(nèi)容。目前，我國行政監(jiān)察工作的主要內(nèi)容是國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的違法亂紀(jì)行為，監(jiān)察范圍相對狹窄，不能全面地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的其他行政行為，難以全面保障行政相對人的合法權(quán)益。國外現(xiàn)行的行政監(jiān)察制度還包括政府行政行為的合法性和合理性兩方面的內(nèi)容，尤其是“不良行政”、政府行為的公開化和政府政策的合理性問題。借鑒國外先進(jìn)理念，我國行政監(jiān)察工作的內(nèi)容有待進(jìn)一步拓寬。一方面，加強(qiáng)對政府行政行為是否符合法定程序的監(jiān)督，尤其是對信息公開的監(jiān)督；另一方面，加強(qiáng)對政府行為和政府政策合理性的監(jiān)督。

建立行政問責(zé)制，嚴(yán)肅責(zé)任追究，是保證政府依法履行職責(zé)的需要。各級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對監(jiān)察對象的監(jiān)督，從規(guī)范行政機(jī)關(guān)崗位職責(zé)、量化考核標(biāo)準(zhǔn)、完善績效考評和獎(jiǎng)懲辦法入手，督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員認(rèn)真履行崗位職責(zé)，并對其落實(shí)情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。對不認(rèn)真履行職責(zé)、不及時(shí)履行職責(zé)、拒不履行職責(zé)的，各級監(jiān)察部門根據(jù)行政過錯(cuò)責(zé)任追究辦法嚴(yán)肅處理，并追究其責(zé)任，加大行政過錯(cuò)責(zé)任追究的力度，發(fā)揮行政監(jiān)察的懲治作用。［1］

（二）確保行政監(jiān)察主體的獨(dú)立地位

一直以來 我國都是實(shí)行行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，這必然會(huì)大大削弱行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威性。要增強(qiáng)行政監(jiān)察主體的權(quán)威性，就必須做到黨政分離，使其不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，直接向各級人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。將人大監(jiān)督權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)相結(jié)合。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)成員由同級人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并在業(yè)務(wù)上接受上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)。這一改革思路具有若干優(yōu)點(diǎn)：將人大監(jiān)督權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)合并，有利于行政監(jiān)察權(quán)力的統(tǒng)一行使；將監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離并獨(dú)立于行政部門，有利于提高其法律地位，增強(qiáng)其獨(dú)立性和權(quán)威性，有利于把行政監(jiān)察形式和內(nèi)容統(tǒng)一起來，充分發(fā)揮其監(jiān)察作用。通過人大監(jiān)督權(quán)和行政監(jiān)察權(quán)的合并，將兩套班子整合為一套機(jī)構(gòu)，可以節(jié)約人力、物力，符合我國精簡機(jī)構(gòu)的整體思想和目標(biāo)。［2］

獨(dú)立的法律地位是獲得高度權(quán)威性的基礎(chǔ)。確保行政監(jiān)察主體的獨(dú)立性是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督的關(guān)鍵所在。要確保行政監(jiān)察主體的獨(dú)立性，就必須將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來，直接隸屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，將現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，從根本上解決行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律地位問題，從而改變行政監(jiān)察機(jī)關(guān)難以對同級政府實(shí)行有效監(jiān)督的疲軟狀態(tài)，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)的抗干擾性。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)還必須擁有財(cái)務(wù)獨(dú)立核算的權(quán)力，其各項(xiàng)工作費(fèi)用獨(dú)立核算，與地方財(cái)政脫離，其他行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體不得干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的任免不受地方政府管轄，應(yīng)由同級人民代表大會(huì)選舉，并報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)，提請?jiān)摷壢嗣翊泶髸?huì)批準(zhǔn)后任命。［3］

行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位不獨(dú)立、職責(zé)不明確、執(zhí)法權(quán)力不足等缺陷，嚴(yán)重制約了行政監(jiān)察制度的發(fā)展。借鑒國外行政監(jiān)察制度的優(yōu)點(diǎn)，加強(qiáng)行政監(jiān)察法制建設(shè)，確保行政監(jiān)察主體的獨(dú)立性，對重構(gòu)行政監(jiān)察制度有著極其重要的作用。

［1］湯建華，宋曉輝.中國古代監(jiān)察制度的演變及借鑒意義［J］.求實(shí)，2002（4）.

［2］林興發(fā).關(guān)于完善我國行政監(jiān)督機(jī)制的思考［J］.行政與法，2005（3）.

［3］陳家貴.我國現(xiàn)行征地制度分析與對策研究［J］.西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（5）.