彭 美

我國縣級以上人大每年召開人大代表會議時，一項(xiàng)固定的大會議程就是聽取和審議同級人民法院院長所做的工作報(bào)告，以投票方式做出是否予以通過的決議。這項(xiàng)制度從中央到地方，從最高人民法院到基層法院，每年例行運(yùn)行，已經(jīng)成為社會主義中國人民法院制度中極富特色的組成部分。這項(xiàng)制度體現(xiàn)了在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的憲法關(guān)系。

從實(shí)踐來看，法院工作報(bào)告制度大致包括報(bào)告的制作、報(bào)告、審議與決議四個環(huán)節(jié)。我們以最高人民法院工作報(bào)告為分析樣本，仔細(xì)觀察并深入考察法院工作報(bào)告制度的運(yùn)行實(shí)踐，即最高人民法院如何制作工作報(bào)告、最高人民法院院長向全國人大報(bào)告了什么、全國人大代表如何審議最高人民法院工作報(bào)告、全國人大會議如何對最高人民法院工作報(bào)告進(jìn)行決議的等一系列活動，重點(diǎn)關(guān)注制度運(yùn)行的實(shí)踐過程，因?yàn)?“從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)真實(shí)的有意義的問題，發(fā)現(xiàn)影響人的行為和制度運(yùn)作的重要且相對穩(wěn)定的變量……才能產(chǎn)生出具有普遍意義的具有解釋、預(yù)測和控制人的社會活動得到理論?！盵1]本文嘗試通過觀察制度的運(yùn)行實(shí)踐并予以反思，以期發(fā)現(xiàn)制度存在的問題并嘗試提出解決或優(yōu)化的建議，以利于中國建設(shè)社會主義法治國家目標(biāo)的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

一、法院工作報(bào)告制度的運(yùn)行實(shí)踐

（一）制作

各級人民法院歷來重視工作報(bào)告的制作。如何將報(bào)告寫好，做到既全面、詳盡地展現(xiàn)最高人民法院過去一年的工作成績，又謹(jǐn)慎、客觀地披露過去一年的缺點(diǎn)和不足，一直是從院長到每個工作人員共同關(guān)注的大事。一般來講，工作報(bào)告的制作環(huán)節(jié)包括調(diào)研、起草和修改三個主要流程。

1.調(diào)研。多年來，最高人民法院一直延續(xù)了一個不成文的傳統(tǒng)，即在法院工作報(bào)告制作前專門安排一些主題調(diào)研。“調(diào)研”其實(shí)就是征求全國人大代表、政協(xié)委員和社會各界代表對最高人民法院工作的意見。通過與全國人大代表、政協(xié)委員和社會各界代表的座談和走訪，調(diào)研小組可以詳細(xì)搜集當(dāng)前人大代表和政協(xié)委員最關(guān)注的問題，了解社會公眾最關(guān)注的司法熱點(diǎn)，匯總各種渠道（如上訪、申訴、人大代表交辦的案件等）反映上來的比較集中的問題。調(diào)研的好處在于：一方面可以使最高人民法院的工作報(bào)告做到充分結(jié)合現(xiàn)實(shí)，另一面可以在工作報(bào)告中對調(diào)研過程中搜集到的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題做出一定的回應(yīng)。

2.起草。調(diào)研結(jié)束后，正式進(jìn)入法院工作報(bào)告的起草階段。各個調(diào)研小組將征求到的意見和建議、收到的提案和座談走訪中搜集的各種材料，統(tǒng)一交付給起草工作組，由其進(jìn)行清理、分類和匯總。這個階段，報(bào)告起草小組要確定工作報(bào)告的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)報(bào)告事項(xiàng)和基本的結(jié)構(gòu)等，工作組要反復(fù)核對工作報(bào)告中最高人民法院和地方法院的各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，斟酌遣詞造句，力求簡潔、精煉。據(jù)《南方周末》記者采訪熟悉最高人民法院工作報(bào)告起草工作的人士說，最高人民法院工作報(bào)告“大到整體框架、各部分的篇幅分配，小到一個詞的添加刪除，都經(jīng)過數(shù)十次錘煉?！盵2]

3.修改。最高人民法院工作報(bào)告初稿完成后還要經(jīng)過長時間、反復(fù)的修改。首先在最高人民法院院內(nèi)進(jìn)行修改，初稿完成后要先送交最高人民法院院長和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審閱、批示。接著，在全國人大會議進(jìn)行期間，最高人民法院會特別安排法官到全國人大各代表團(tuán)去旁聽人大代表審議最高人民法院工作報(bào)告時的發(fā)言和討論。負(fù)責(zé)記錄的法官會及時將各位人大代表和政協(xié)委員的意見向最高人民法院黨組匯報(bào)，由最高人民法院黨組根據(jù)具體情況選擇對工作報(bào)告再次進(jìn)行修改。準(zhǔn)確地說，此時最高人民法院工作報(bào)告的制作才算完成，其間經(jīng)歷的環(huán)節(jié)不下數(shù)十道程序。

（二）報(bào)告

最高人民法院工作報(bào)告基本都是由院長親自向全國人大報(bào)告。最高人民法院工作報(bào)告除了受其所屬時代的影響呈現(xiàn)出不同的風(fēng)格面貌外，還明顯地受時任最高人民法院院長個人的特點(diǎn)所影響。每位院長在任期內(nèi)，其工作報(bào)告的風(fēng)格基本一致?？梢哉f，最高人民法院工作報(bào)告其實(shí)也是每任最高人民法院院長的政績報(bào)告，它是一個向全國人大及全國人大代表和全國人民展示最高人民法院工作成績的重要文本，是衡量最高人民法院院長能力的重要載體。

最高人民法院工作報(bào)告的內(nèi)容基本保持了一個固定順序：先報(bào)告司法工作，再報(bào)告行政工作。前者主要包含最高人民法院及全國法院的審判、審判監(jiān)督和執(zhí)行三個方面的工作，后者主要包括人民法院的隊(duì)伍建設(shè)和法院建設(shè)兩部分。

1.司法工作。人民法院的審判工作是工作報(bào)告的核心內(nèi)容，報(bào)告重點(diǎn)集中在上一年度三大審判工作的受案與結(jié)案數(shù)目、主要案件類型、同比增降比例以及處理結(jié)果等方面。其中，刑事審判工作基本上歷年來都是被放在工作報(bào)告最首要的位置。民事審判工作通常緊隨其后。經(jīng)濟(jì)審判、海事審判等內(nèi)容一般都被歸入民事審判工作部分。關(guān)于行政審判工作的內(nèi)容首次出現(xiàn)在1988年最高人民法院工作報(bào)告中，此后行政審判工作也成為最高人民法院工作報(bào)告一個重要組成部分。

2.行政工作。最高人民法院除了向全國人大代表報(bào)告司法工作外，還要向人大代表報(bào)告其一年來開展的大量的行政工作。最高人民法院工作報(bào)告中有關(guān)行政方面的工作主要分為隊(duì)伍建設(shè)和法院建設(shè)兩大部分。有關(guān)人民法院隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)容具體體現(xiàn)在三個方面：即思想政治建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和改革法院招錄制度。而法院建設(shè)部分的內(nèi)容則主要包括充實(shí)人員、經(jīng)費(fèi)保障、人民法院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基層建設(shè)等四個方面。

（三）審議

“審議”一詞在英文中表述為Deliberation，就其詞典含義兼有“慎思”和“明辨”兩層含義。審議的觀念及其實(shí)踐和民主的觀念一樣，歷史悠久。在我國，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。人大作為民意機(jī)關(guān)、代議機(jī)關(guān)，集體行使職權(quán)、集體決定問題。對全國人民代表大會來說，集體行使職權(quán)的組織形式就是每年一次的人代會，主要內(nèi)容就是審議和決定議案。在我國，人大代表的“審議權(quán)就是對會議議題進(jìn)行討論、發(fā)言（國外還包括辯論）的權(quán)利?！盵3]為了保證人大代表充分行使審議權(quán)，需要代表審議的法律草案必須在會議前一定時間內(nèi)送交各位代表。法律規(guī)定人大代表在人大會議期間審議各項(xiàng)議題時所發(fā)表的言論，不論是贊成或者反對、表揚(yáng)或者批評，都不受法律追究。概括地說，在中國，人大代表在人大會議進(jìn)行期間，就相關(guān)法律草案、議案和“一府兩院”工作報(bào)告等文件所進(jìn)行的討論、發(fā)言過程即為審議過程。人大代表對最高人民法院工作報(bào)告的審議主要體現(xiàn)在兩個方面：

1.形式審議。近幾年，人大代表對最高人民法院工作報(bào)告的形式和結(jié)構(gòu)發(fā)表了大量的審議意見，主要集中在：（1）工作報(bào)告的簡練；（2）報(bào)告除采用數(shù)字說明外，最好再附上經(jīng)典案例說明；（3）報(bào)告前再附上案情分析材料。

2.內(nèi)容審議。人大代表對最高人民法院工作報(bào)告的審議，審議范圍非常廣泛，法院工作的方方面面幾乎都涉及到。從人大代表的發(fā)言情況來看，審議意見主要包括：（1）對工作報(bào)告的總體評價(jià)。通常，人大代表都會發(fā)表自己對最高人民法院工作報(bào)告的總體評價(jià)。這其中，出現(xiàn)頻率最高的詞匯是“贊同”、“完全贊同”、“非常贊同”等。（2）對最高人民法院的評價(jià)和意見。人大代表在審議最高人民法院工作報(bào)告時，因選取的立場和角度的差異，各自可以自由地對最高人民法院一年來各方面的工作發(fā)表不同的意見和看法。通過查閱2004-2008年間《人民日報(bào)》和《人民法院報(bào)》等權(quán)威官方媒體的報(bào)導(dǎo)，最近幾年，人大代表們審議最高人民法院工作報(bào)告的熱點(diǎn)主要集中在人民法院司法改革、執(zhí)行、法官隊(duì)伍建設(shè)、基層法院基礎(chǔ)建設(shè)、懲治司法腐敗、推進(jìn)法官職業(yè)化建設(shè)等方面。大部分人大代表通過審議最高人民法院工作報(bào)告，表達(dá)了對最高人民法院工作的肯定和支持。對于最高人民法院近幾年連續(xù)在工作報(bào)告中自我披露缺點(diǎn)和不足的做法，代表們尤其贊賞。另一些代表則站在更高的角度，對最高人民法院的工作表達(dá)了支持和理解。在大多數(shù)人大代表對最高人民法院工作表達(dá)肯定和支持的同時，也有少數(shù)人大代表直言最高人民法院的缺點(diǎn)和不足。

人大代表對最高人民法院工作報(bào)告的審議意見，不論是贊成的還是否定的、表揚(yáng)的還是批評的，都得到最高人民法院的高度重視。人大代表提出的審議意見都會對最高人民法院工作報(bào)告產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響——引起報(bào)告的修改。以2008年十一屆全國人大一次會議為例，最高人民法院根據(jù)代表、委員的建議和意見，在將工作報(bào)告提交大會表決前，對《最高人民法院工作報(bào)告》作了8處大的修改。

（四）決議

從中國的政治實(shí)踐來看，有權(quán)對最高人民法院工作報(bào)告做出決議的主體是全國人民代表大會。1989年《全國人大代表議事規(guī)則》規(guī)定，全國人民代表大會每年舉行會議的時候，全國人大常委會、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院要向大會提出工作報(bào)告，經(jīng)各代表團(tuán)審議后，大會可以做出相應(yīng)的決議。這被視為全國人民代表大會對最高人民法院工作報(bào)告有權(quán)進(jìn)行決議的法律依據(jù)。

大會秘書處會參考人大代表的審議意見，起草“關(guān)于最高人民法院工作報(bào)告的決議草案”。決議草案通常會綜合大會對最高人民法院工作報(bào)告的審議意見，表明大會對最高人民法院工作報(bào)告的態(tài)度、立場，即對報(bào)告表示贊同或批準(zhǔn)，有時也會就如何貫徹報(bào)告提出原則性的意見。對最高人民法院工作報(bào)告的決議草案要交各代表團(tuán)審議，大會主席團(tuán)對各項(xiàng)報(bào)告和決議草案討論同意后，交大會最后一次全體會議表決。

二、對法院工作報(bào)告制度運(yùn)行實(shí)踐的反思

目前，法院工作報(bào)告制度尚存在一些問題。例如，為了追求較高贊成率，法院在工作報(bào)告的制作過程中加大了與人大代表的溝通和交流，在法院工作報(bào)告起草階段廣泛征求人大代表的意見，以期在正式人大會議召開前得到人大代表的先期支持，因此，在實(shí)踐中越發(fā)緊隨民意而動，法院與人大、人大代表之間的憲法關(guān)系在報(bào)告制作實(shí)踐過程中、尤其是在制作工作報(bào)告前的調(diào)研和征求意見環(huán)節(jié)因此發(fā)生了一定的異化。從報(bào)告內(nèi)容看，法院工作報(bào)告以各個時期黨和國家的中心工作為主軸，不僅包含了人民法院獨(dú)有的與審判職能密切相關(guān)的審判和執(zhí)行方面的工作情況，而且包含了與審判職能關(guān)系不太密切的類似法院內(nèi)部管理、法官獎懲和學(xué)習(xí)整頓等行政性事務(wù)。當(dāng)然，報(bào)告內(nèi)容所選取事項(xiàng)基本都是人民法院工作中的成績和亮點(diǎn)，而很少將法院工作中的缺點(diǎn)暴露在報(bào)告當(dāng)中，在很大程度上使報(bào)告的內(nèi)容缺乏真正的可監(jiān)督性。從法院工作報(bào)告的審議環(huán)節(jié)來看，人大代表對法院工作報(bào)告審議的時間少、審議任務(wù)多，代表的審議發(fā)言普遍針對性低，從而導(dǎo)致審議質(zhì)量不高。另外，由于缺乏相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制，人民代表大會對法院工作報(bào)告的決議也不具有必要的約束力。

進(jìn)入21世紀(jì)，中國民主政治發(fā)展較快，依法治國理念逐漸深入人心，人大代表的參政議政能力日益增強(qiáng)。發(fā)現(xiàn)問題并嘗試提出解決或優(yōu)化的建議，有利于中國建設(shè)社會主義法治國家目標(biāo)的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。作為一種人民當(dāng)家作主的方式，法院工作報(bào)告制度必須保留；但作為一種人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的制度設(shè)置，法院工作報(bào)告制度則必須做出相應(yīng)的改革或完善。

首先，全國人大會議和地方各級人大會議，代表聽取和審議法院工作報(bào)告體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的政治意義：最高人民法院院長向全體人大代表宣讀工作報(bào)告的場景和人大代表認(rèn)真審議工作報(bào)告的場景，本身就是極好的民主宣傳和政治實(shí)踐。

其次，在中國的憲政框架之下，人民代表大會行使監(jiān)督法院的職權(quán)是應(yīng)有之義。沈陽中院與衡陽中院的事例昭示著通過法院工作報(bào)告，人大、人大代表對法院的監(jiān)督和制約在逐漸變大，有力地證明法院工作報(bào)告制度具備較強(qiáng)的監(jiān)督功能。作為一種人大及其常委會行使監(jiān)督權(quán)的重要制度載體，法院工作報(bào)告制度優(yōu)化的總體思路是：首先，各級人民法院向同級人大報(bào)告工作時，只需報(bào)告本級法院自身的司法工作內(nèi)容；其次，在程序上，將法院工作報(bào)告制度與 《監(jiān)督法》規(guī)定的法院專項(xiàng)工作報(bào)告制度銜接起來，將人大代表在聽取和審議法院工作報(bào)告過程中反映得最集中的意見整理出來，形成審議意見，按照《監(jiān)督法》的規(guī)定，由人大常委會依照程序按照聽取和審議法院專項(xiàng)工作報(bào)告制度的要求予以處置，以期更好地落實(shí)監(jiān)督實(shí)效。

[1]羅伯特·C·埃里克森.無需法律的秩序：鄰人如何解決糾紛[M].蘇力，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2003：18.

[2]趙蕾.誰投了兩高報(bào)告反對票[N].南方周末，2009-03-18.

[3]蔡定劍.中國人民代表大會制度 [M].北京：法律出版社，2003：196.