吳曼嘉

隨著貿(mào)易自由化的不斷發(fā)展，國際貿(mào)易體制在解決發(fā)展中國家需求方面的不足逐漸體現(xiàn)，貿(mào)易與發(fā)展的關系問題愈發(fā)受到重視。貿(mào)易與發(fā)展之間關系的協(xié)調(diào)要求在促進貿(mào)易的同時注重對發(fā)展的保護，因此，貿(mào)易援助得以產(chǎn)生。貿(mào)易援助可以促進發(fā)展中國家更好的遵守貿(mào)易協(xié)定，并且促使發(fā)展中國家在自由貿(mào)易中獲利。這種貿(mào)易援助，不僅包括WTO的世界性援助，也包括區(qū)域性援助和單獨國家的援助。美國不僅是世界性援助的積極捐贈者，在美洲區(qū)域也是非?；钴S的捐助者。美國的貿(mào)易援助不僅僅通過普通的貿(mào)易援助方式進行援助，甚至更進一步將貿(mào)易能力建設（TCB）納入自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）之中，在追逐貿(mào)易自由化的同時進行貿(mào)易援助，使二者相輔相成，這對于促使發(fā)展中國家市場開放和改革、推進貿(mào)易自由化以及保障發(fā)展中國家在自由貿(mào)易中獲取更大利益都具有重大作用。

一、貿(mào)易能力建設的起源及美國實踐概況

（一）貿(mào)易能力建設的起源

烏拉圭回合談判之后，建立了強調(diào)自由貿(mào)易的多邊貿(mào)易體制，一個當時被廣泛認為是不平衡的結果，它有利于發(fā)達國家利益而忽視了發(fā)展中國家所面臨的實施困難以及成本高昂的挑戰(zhàn)。自由貿(mào)易意味著相互開放，意味著放棄以前的一些貿(mào)易優(yōu)惠，對于這些喪失貿(mào)易優(yōu)惠的國家而言，貿(mào)易改革和市場開放意味著經(jīng)濟衰退。實施知識產(chǎn)權保護新規(guī)則提高了成本，并且進行管理體制改革減少了關稅收入，這些對于具有薄弱體制的低收入國家來說是一個沉重的負擔[1]?；趯Πl(fā)展中國家所面臨的大量困難的認識，WTO開始意識到援助和貿(mào)易之間的聯(lián)系，1996年在新加坡舉行的WTO部長級會議呼吁建立“向最不發(fā)達國家提供與貿(mào)易有關的技術援助綜合框架”。1997年，WTO、國際貿(mào)易委員會、聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議聯(lián)合推出了將重點放在非洲國家的綜合技術援助方案[2]。

在1999年的西雅圖WTO部長級會議上，由于發(fā)展中國家盡管已進行了一定的市場改革但是仍然經(jīng)濟困難，因此對于進一步貿(mào)易自由化表示保留。為了回應發(fā)展中國家的擔憂，2001年WTO多哈部長宣言指出，“應采取技術援助以協(xié)助發(fā)展中國家、最不發(fā)達國家以及低收入國家履行其WTO義務并從開放的、以規(guī)則為基礎的多邊貿(mào)易體制中獲利?！盵3]為了實施該宣言，在2001年12月，WTO建立了多哈發(fā)展議程全球信托基金來幫助發(fā)展中國家開展能力建設，并且為與WTO有關的技術援助建立了可靠資金來源。在2002年11月，WTO和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）建立了一個“貿(mào)易援助”（Aid for Trade，以下簡稱AFT）數(shù)據(jù)庫，用以提供支持貿(mào)易能力建設的雙邊捐贈者和多邊/區(qū)域機構的全部信息，包括與貿(mào)易有關的五個方面的援助數(shù)據(jù)。此外，為了落實對發(fā)展中國家的貿(mào)易援助，WTO在2006年還建立了一個“貿(mào)易援助特遣隊”（Aid for Trade Task Force）的國際組織。

（二）美國貿(mào)易能力建設援助實踐

在WTO以及美洲地區(qū)，美國都是貿(mào)易援助的積極倡導者。美國政府2001年開展了一項關于現(xiàn)有與貿(mào)易有關的能力建設活動的特征和范圍的調(diào)查，該調(diào)查將貿(mào)易能力建設定義為 “幫助國家了解并加入WTO，履行其協(xié)議，進行物質(zhì)的、人的和機構的能力建設以更好的從以規(guī)則為基礎的貿(mào)易體系中獲取更大利益”[4]。美國TCB的援助類別包括貿(mào)易便利化，例如海關現(xiàn)代化和促進出口；人力資源和勞工標準，例如勞動力發(fā)展和保護工人權利；農(nóng)業(yè)發(fā)展，例如促進農(nóng)業(yè)企業(yè)；金融部門發(fā)展，例如金融和財政政策改革；以及基礎設施發(fā)展，例如增加電話線數(shù)量。

美國是貿(mào)易能力建設或者說貿(mào)易援助最大的國家提供者，在2008財政年度投入將近23億美元，從1999年開始美國TCB基金總額超過102億美元[5]。盡管拉丁美洲地區(qū)不是全球貿(mào)易援助的中心，但是美國政府對拉美地區(qū)制定了強有力的援助計劃以達成援助目的。美國政府在TCB上的努力，隨著時間的推移不斷加深。根據(jù)美國國際開發(fā)署（USAID）為準備多哈回合談判而構建的TCB數(shù)據(jù)庫，美國政府為拉丁美洲提供的TCB資金的增長速度極快，從1999年的5200萬美元翻了3番上升到2003年美國-多米尼加-中美洲自由貿(mào)易協(xié)定（U.S.-Dominican Republic-Central American Free Trade Agreement，以下簡稱CAFTA-DR）談判時的1.56億美元，再到2005年時又翻了超過3番達到5.24億美元。美國的貿(mào)易援助在拉美地區(qū)援助總數(shù)中所占的比例，從1999年的14%達到2007年的40%。此外，布什政府成立的千年挑戰(zhàn)公司（Millennium Challenge Corporation，以下簡稱MCC）加深了美國對拉美地區(qū)的援助，該公司2005年將3.69億美元投入到拉丁美洲的貿(mào)易能力建設，其中大多為基礎設施建設。美國政府在拉美投入的TCB資金的兩次高峰 （2005，2007），都是由于MCC對CAFTA-DR國家投入新的援助。對拉丁美洲貿(mào)易能力建設興趣的逐漸增長與布什政府在該地區(qū)積極追求FTA的目的是一致的。在最低限度上，貿(mào)易能力弱就提高了不遵守FTA協(xié)議條款的可能性，而能力建設可以確保那些要求發(fā)展中國家持續(xù)改革的復雜新規(guī)則的實施，因此想要在拉美地區(qū)推行FTA的美國與該地區(qū)的貿(mào)易能力建設利害相關[6]。美國政府也認識到，貿(mào)易援助將有助于在其潛在貿(mào)易合作伙伴區(qū)域內(nèi)建立一個支持FTA的聯(lián)盟，并加快走向一體化的進程，這從美國對TCB理解的深化就可以看出?，F(xiàn)在美國將TCB作為其國家策略的一部分，以促使發(fā)展中國家談判和履行以市場開放和改革為導向的貿(mào)易協(xié)定，并且提高發(fā)展中國家從增長的貿(mào)易中獲利的能力。因此，美國在推進與拉美地區(qū)國家簽訂FTA的過程中，將貿(mào)易援助條款納入FTA，以幫助發(fā)展中國家進行FTA談判、實施并從中獲利，促使拉美國家接受美國“超WTO”（WTO-plus）范式FTA。美國在FTA中納入貿(mào)易援助條款的首次嘗試即是CAFTA-DR，此后的美國-秘魯FTA、美國-巴拿馬FTA以及美國-哥倫比亞FTA都有類似條款。本文以CAFTA-DR為例，對美國FTA中的貿(mào)易能力建設進行分析。

二、CAFTA-DR中的貿(mào)易能力建設條款

CAFTA-DR將貿(mào)易能力建設條款與協(xié)議的執(zhí)行管理（Administration of the Agreement）一起納入?yún)f(xié)議的第19章。貿(mào)易能力建設事實上只有一條即19章第4條，該條有8款。

貿(mào)易能力建設條款首先強調(diào)了 “貿(mào)易能力建設援助是改革和投資的催化劑，對于促進貿(mào)易導向的經(jīng)濟增長、減少貧困以及適應貿(mào)易自由化都是必要的”。 CAFTA-DR要求建立一個貿(mào)易能力建設委員會，由各締約方代表組成。為了推進各締約方對貿(mào)易能力建設的持續(xù)進行并且為了協(xié)助中美洲締約方以及多米尼加共和國履行該協(xié)議、適應貿(mào)易自由化，CAFTA-DR要求各締約方每隔一段時間向委員會提供新的國家貿(mào)易能力建設策略。

貿(mào)易能力建設委員會主要有5項職責：（1）促使貿(mào)易能力建設在國家層級或區(qū)域?qū)蛹壔蛟趦蓚€層級上具有優(yōu)先性；（2）吸引合適的國際捐贈組織、私人實體以及非政府組織對貿(mào)易能力建設項目的發(fā)展和實施進行援助；（3）與CAFTA-DR協(xié)議下的其他委員會或者其他工作組進行合作，包括通過聯(lián)合會議，以支持貿(mào)易能力建設項目的發(fā)展和實施；（4）監(jiān)測和評估貿(mào)易能力建設項目的進展；（5）除委員會做出其他決定外，每年需要向按照CAFTA-DR建立的自由貿(mào)易委員會提交關于貿(mào)易能力建設委員會活動的報告。

從CAFTA-DR的貿(mào)易能力建設條款可以看出，其規(guī)定非常簡單，僅屬于比較原則化的規(guī)定。具體的貿(mào)易能力建設項目是由國家貿(mào)易能力建設的策略所規(guī)定，各締約方按照該策略所規(guī)定的優(yōu)先事項對貿(mào)易能力建設進行安排。

除了對簡單的條款本身進行了解以外，要對CAFTA-DR的貿(mào)易能力建設進行更深入的探析，需要從貿(mào)易能力建設對CAFTA-DR簽訂的推動作用以及對中美洲締約國的影響方面著手。

三、貿(mào)易能力建設對FTA以及締約國的作用

（一）對CAFTA-DR的推動作用

2002年7月，CAFTA-DR正式談判開始的半年前，美國和中美洲就正式開始制定CAFTA-DR的能力建設計劃。中美洲國家在FTA談判上的經(jīng)驗有限，最重要的協(xié)議局限在中美洲區(qū)域以及和墨西哥的協(xié)議。因此，在中美洲推行美國范式的FTA，促使中美洲國家進行市場開放和改革，是比較困難的，而貿(mào)易能力建設就成為了促進CAFTA-DR簽訂的非常大的助力。

里根政府時期制定的加勒比海盆地計劃（CBI），不是通過一輪輪的各方仔細衡量貿(mào)易利益和優(yōu)惠的談判而制定的，而是美國市場對來自中美洲和加勒比地區(qū)的出口物實行單方面開放的計劃。在20世紀80年代中美洲革命和內(nèi)戰(zhàn)時期，推出這項措施的目的是要增加經(jīng)濟機會，并加強美國與該地區(qū)盟國政府之間的關系。作為這次貿(mào)易開放以及隨后不斷加強開放的結果，中美洲5個國家的以出口加工為主的服裝行業(yè)和非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向美國的出口都有所擴大[7]。盡管與美國的聯(lián)系不斷加深并沒有為當?shù)靥峁┵Q(mào)易談判的經(jīng)驗，但是隨著時間的推移，行政和市場營銷能力在中美洲國家不斷建立起來。

由于實施CBI的區(qū)域生產(chǎn)和就業(yè)的擴大，中美洲經(jīng)濟的穩(wěn)定變得越來越依賴于美國市場的保持。然而，根據(jù)CBI的規(guī)定，如此重要的美國市場的開放只是暫時的。與此同時，當時對于美國-中美洲貿(mào)易非常重要的 《美國-加勒比盆地貿(mào)易伙伴法》將于2008年9月失效。因此，得到美國官員和中美洲當?shù)刭Q(mào)易倡導者的擁護，作為中美洲國家獲得長久穩(wěn)定地進入美國市場機會的唯一途徑的CAFTA-DR應運而生。出于對市場損失的擔心和對更多機會的希望，中美洲各國領導人開始了與美國的CAFTA-DR談判。

為啟動談判，中美洲國家政府在美洲開發(fā)銀行（IDB）、拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟委員會（ECLAC）和美洲國家組織（OAS）聯(lián)合建立的三方委員會的指導之下，按照談判、實施和進一步改革的三階段的方式確定了其TCB需求。初始階段，IDB主持三方委員會，并進行了大量的早期融資，根據(jù)作為IDB顧問參與整個CAFTA-DR談判過程的埃里克·米勒，2003年共有4.39億美元投入到中美洲國家的貿(mào)易能力建設，其中IDB捐贈3.23億美元，美國政府捐贈3400萬美元[8]。

當CAFTA-DR的談判得以推進，美國政府就成為貿(mào)易能力建設的積極、直接的貢獻者。根據(jù)USAID的TCB數(shù)據(jù)庫，在CAFTA-DR談判開始之前的2000年，美國政府對六個CAFTA-DR締約國貿(mào)易援助總計約1390萬美元。2001年，當布什政府開始與中美洲國家初步談判CAFTA-DR時，美國政府在貿(mào)易能力建設方面的援助迅速上升并轉向中美洲，美國政府對這6個國家的貿(mào)易援助數(shù)額上升到2001年拉丁美洲總量的35%。此后，美國對中美洲地區(qū)的TCB資金援助持續(xù)上升，到2002年增加到2780萬美元。2003年，隨著CAFTA-DR正式談判的開始，中美洲成為美國TCB援助的重點，CAFTA-DR協(xié)定的六個談判國在該年收到了8200萬美元，占了拉丁美洲援助總量的53%。美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）的一份關于美國政府2003年給予中美洲地區(qū)貿(mào)易援助的回顧，總結了美國援助支持的一長串活動，包括購買計算機和軟件來加強政府信息系統(tǒng)，提供食品安全、知識產(chǎn)權、政府采購和反壟斷法的研討會及培訓，資金談判培訓，對工人進行職業(yè)健康和安全培訓，建立童工項目，安排符合中小企業(yè)需求的研討會，幫助貿(mào)易部門開展CAFTA-DR公眾推廣計劃等[9]。

當CAFTA-DR談判在2004年結束時，美國對中美洲地區(qū)的新的貿(mào)易援助，無論是在絕對值還是在拉丁美洲地區(qū)總額所占的百分比上都減少了。然而，在CAFTA-DR進程從談判轉移到批準階段時，貿(mào)易援助再次飆升。2005年，美國以及CAFTA-DR簽訂國中的四個國家都通過立法批準了CAFTA-DR。

縱觀美國貿(mào)易援助動向可以看出，在1999年至2007年之間，美國TCB援助在拉丁美洲的趨勢是隨著CAFTA-DR的談判、批準和實施的關鍵階段而向CAFTA-DR國家轉移的。這在一定程度上說明了TCB對于推動CAFTA-DR的談判、簽訂和實施的重要作用。

（二）對CAFTA-DR締約國的影響

美國將TCB納入CAFTA-DR文本及其整個簽訂過程，對于CAFTA-DR締約國有重大影響。在CAFTA-DR的談判中，美國和其他國際機構與中美洲國家和多米尼加共和國一起，通過TCB來解決貿(mào)易能力問題，例如農(nóng)產(chǎn)品多元化方案、加強食品和農(nóng)業(yè)監(jiān)管體系、加強商品和服務的市場聯(lián)系、食品企業(yè)發(fā)展、加強勞工和海關系統(tǒng)以及打擊童工剝削行為等[10]。在此，以尼加拉瓜為例，簡要分析CAFTA-DR中的貿(mào)易能力建設對中美洲締約方的影響。

一方面，由于美國的貿(mào)易援助，尼加拉瓜的貿(mào)易設施建設逐漸完善，農(nóng)業(yè)得到扶持和發(fā)展，與貿(mào)易有關的勞工的利益得到保護，貿(mào)易便利化程度提高。美國對尼加拉瓜的貿(mào)易援助主要集中于與貿(mào)易有關的勞工援助和貿(mào)易便利化（Trade Facilitation），后者包括海關運作 （Customs Operations）、貿(mào)易促進（Trade Promotion）、企業(yè)發(fā)展（Enterprise Development）和自由貿(mào)易協(xié)定和貿(mào)易一體化 （FTAs and Trade Integration）四個內(nèi)容。

在貿(mào)易能力建設的輔助之下，CAFTA-DR所倡導的自由貿(mào)易對于尼加拉瓜的經(jīng)濟發(fā)展有極大的促進作用。根據(jù)尼加拉瓜國家自由貿(mào)易區(qū)委員會（CNZF）報告，尼加拉瓜出口加工區(qū)的出口量在CAFTA-DR生效后有強勁增長，同時工業(yè)園區(qū)的就業(yè)量持續(xù)增長、公司數(shù)量不斷增加。該報告顯示，尼加拉瓜出口加工區(qū)出口值在2005年到2007年間增加了74%，從7億美元上升到12.2億美元；工業(yè)園區(qū)數(shù)量從25個擴大到32個，公司數(shù)目從91增加到120。出口加工區(qū)提供的工作也增加了，從2005年的7.5萬上升至 2007 年的 8.75 萬[11]。

另一方面，貿(mào)易能力建設的援助投入，使得尼加拉瓜更加依賴美國。尼加拉瓜想要持續(xù)在美國市場獲利，需要進行貿(mào)易能力建設，而大量建議和資金都來源于美國，導致尼加拉瓜必然在一定程度上受到美國制約。從前述CAFTA-DR推進的過程可以看出，事實上，美國改變先前單方面的市場開放，制定了一個更嚴格的市場準入標準，導致尼加拉瓜在美國市場受到阻礙，美國再以貿(mào)易能力建設為條件，促使尼加拉瓜接受美國貿(mào)易自由化和一體化的節(jié)奏和標準。

當然，CAFTA-DR締約方依賴于美國并不一定對其本國不利，并且即使美國不提供貿(mào)易援助，CAFTA-DR締約國早晚也要接受自由貿(mào)易的準則，融入到區(qū)域一體化、貿(mào)易自由化的大潮中來。因此綜合所有因素來判斷美國貿(mào)易能力建設對CAFTA-DR締約方的作用，筆者認為是利大于弊。在美國TCB的幫助下，CAFTA-DR締約方能夠更好的遵守貿(mào)易協(xié)定、提高本國貿(mào)易設施建設水平、保護勞工權益和環(huán)境、促進農(nóng)業(yè)進步，這對于CAFTA-DR締約方現(xiàn)階段的經(jīng)濟發(fā)展都具有積極作用。

總而言之，貿(mào)易能力建設不僅可以緩和發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的矛盾，使發(fā)展中國家接受貿(mào)易自由化、一體化，更可以使發(fā)展中國家更快的提高自身貿(mào)易能力，更好的適應自由貿(mào)易規(guī)則，并從中獲得更大的利益。因此，現(xiàn)階段，在自由貿(mào)易的準則之下提供貿(mào)易能力建設對于發(fā)展中國家而言是有必要的。中國已經(jīng)以成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發(fā)合作、債務減免等多種方式向161個國家提供援助[12]，而政治和人道主義往往是援助的動機。對于中國而言，借鑒美國經(jīng)驗，將貿(mào)易援助與FTA聯(lián)系起來，是適應現(xiàn)階段貿(mào)易發(fā)展和國家利益需要的?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟發(fā)展的需要促使中國應當在進行貿(mào)易援助的時候考慮經(jīng)濟因素，這樣不僅能夠與其他國家建立政治上的良好關系，更有利于更進一步開拓發(fā)展中國家市場，從而促進互惠互利的南南合作的發(fā)展。

[1]Estevadeordal Antoni，Paolo Giordano，Anneke Jessen，Jessica Luna，Carolyn Robert，Sebastián González，John Hancock.Mobilizing Aid for Trade：Focus on Latin America and the Caribbean，Proceedings of the Regional Review Meeting，Lima，Peru，September 13-14，2007[C/OL].[2012-12-05].http：//idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1375258.

[2]K Watkins，P Fowler.Rigged Rules and Double Standards[M].Oxford：Oxfam International.2002.

[3]Doha WTO Ministerial.Ministerial Declaration[EB/OL].（2001.11.20）[2012-12-05].http：//www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm.

[4]U.S.Government Accountability Office（GAO）.Foreign Assistance：U.S.Trade Capacity Building Extensive but Its Effectiveness Has Yet to Be Evaluated[R].GAO-05-150，2005：29.

[5]United States Trade Representative （USTR）.Trade Capacity Building[EB/OL].[2012-12-13].http：//www.ustr.gov/tradetopics/trade-development/trade-capacity-building

[6]Eric T.Miller.Achievements and Challenges of Trade Capacity Building：A Practitioner’s Analysis of the CAFTA Process and its Lessons for the Multilateral System[M].IDB-INTALITD Occasional Paper 32，2005.

[7]Jaramillo，Carlos Felipe，Daniel Lederman.Challenges of CAFTA：Maximizing the Benefits for Central America[M].Washington：World Bank，2006.

[8]Eric T.Miller.Achievements and Challenges of Trade Capacity Building：A Practitioner’s Analysis of the CAFTA Process and its Lessons for the Multilateral System[M].IDB-INTALITD Occasional Paper 32.2005：28-30.

[9]Rose J.Spalding.Post-CAFTA Trading：The Politics of Trade Capacity Building in Nicaragua [C].Rio de Janeiro，Brazil，June 11-14，2009.

[10]United States Trade Representative （USTR）.Overview of U.S.Trade Capacity Building[EB/OL].[2012-10-06].http：//www.ustr.gov/trade-topics/trade-development/trade-capacity-building/overview-us-trade-capacity-building-tcb

[11]CNZF.Desarrollo de Zonas Francas：Variables Económicas[R/OL].2008.http：//www.cnzf.gob.ni/index.php?option =com_content&task=view&id=72&Itemid=139&lang=en//Rose J.Spalding.Post-CAFTA Trading：The Politics of Trade Capacity Building in Nicaragua [C].Rio de Janeiro，Brazil，June 11-14，2009.

[12]曹俊金.中國參與WTO貿(mào)易援助所面臨的問題評析[J].世界貿(mào)易組織動態(tài)與研究，2012（2）.