□ 王 平 石以超 劉紹軒 萬(wàn)彥男

城中村是我國(guó)各地城市化推進(jìn)過(guò)程中存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象。它是城鄉(xiāng)二元體制下城市發(fā)展到特定歷史階段的產(chǎn)物。隨著新型城市化進(jìn)程的加快，城中村拆遷改造已成為城市建設(shè)的難點(diǎn)、社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。本文結(jié)合重慶市涪陵區(qū)的實(shí)踐，就城中村拆遷改造中的突出問(wèn)題進(jìn)行梳理，并提出相應(yīng)對(duì)策建議。

一、城中村拆遷改造中存在的突出問(wèn)題

重慶市涪陵區(qū)江南主城（不含在建新城區(qū)）的城市規(guī)劃區(qū)包括3個(gè)街道、33個(gè)社區(qū)（村），規(guī)劃城市建設(shè)用地17.2km2,已建成區(qū)約15km2。從2010年以來(lái)，該區(qū)在12個(gè)社區(qū)、28個(gè)居民小組實(shí)施大規(guī)模城中村拆遷改造，已累計(jì)投入改造資金7億多元（其中安置補(bǔ)償4.2億元），征收集體土地1800畝，拆遷農(nóng)房22萬(wàn)m2，涉及居民1200多戶4200余人，尚余1800畝左右集體土地。從實(shí)踐來(lái)看，主要存在六個(gè)方面突出問(wèn)題影響了城中村拆遷改造。

（一）拆遷改造工作面臨的情況比較復(fù)雜是影響拆遷改造的直接性因素

首先，從城中村自身來(lái)看，本就具有特殊性。它是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾在城市建設(shè)和發(fā)展中的縮影。隨著城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，建設(shè)用地急劇增長(zhǎng)，城中村已被城區(qū)所包圍，但在空間形態(tài)、土地權(quán)屬、戶籍管理、經(jīng)濟(jì)體制等方面，仍然保留著明顯的農(nóng)村特征。尤其是其土地、房屋和居民處在城市范疇，但仍實(shí)行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村管理模式，這就形成了經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)屬性的多重分裂，必然帶來(lái)沖突和矛盾。其次，從城中村居住人員來(lái)看，構(gòu)成情況比較復(fù)雜。同一區(qū)域內(nèi)，既有當(dāng)?shù)卦〈迕?，又有遷入戶口、空掛戶口，還有租賃、轉(zhuǎn)買(mǎi)農(nóng)房的城區(qū)人口和外來(lái)人員。即便是原住村民，也有不少人因戶改、婚姻、就業(yè)等原因，改變了戶籍關(guān)系，成了城鎮(zhèn)居民或非本集體組織成員。據(jù)有關(guān)街道統(tǒng)計(jì)，這些拆遷對(duì)象中，原住村民、空掛戶、城區(qū)人口和外來(lái)人員大致分別占70%、10%和20%，給安置對(duì)象界定帶來(lái)難度。他們的身份和職業(yè)構(gòu)成比較復(fù)雜，還兼有三峽移民、低保對(duì)象、下崗失業(yè)人員等群體，更加大了拆遷的阻力和難度。第三，從其土地、房屋的性質(zhì)和用途來(lái)看，有交叉性和多樣性。被征用的，既有集體土地、宅基地及其以上房屋，又摻雜著國(guó)有土地上房屋；既有住宅部分，又有改作農(nóng)家樂(lè)、商業(yè)門(mén)面、出租房屋、生產(chǎn)用房等經(jīng)營(yíng)性用途的；既有產(chǎn)權(quán)明晰的合法房產(chǎn)，又有歷史原因形成的無(wú)證房和違法建筑，還有分戶析產(chǎn)、自然繼承、買(mǎi)賣(mài)交易形成的協(xié)議房。它們適用政策和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，處置方法各異，增大了拆遷工作的艱巨性和復(fù)雜性。粗略統(tǒng)計(jì)，涪陵城中村拆遷改造涉及征用的農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地各約占60%、40%；農(nóng)房中，住宅和經(jīng)營(yíng)性用途各約占70%、30%，其中協(xié)議房、無(wú)證房約占60%，不符合拆遷安置政策的約占30%。

（二）拆遷改造現(xiàn)行補(bǔ)償安置政策不盡合理是影響拆遷改造的關(guān)鍵性因素

首先，征地補(bǔ)償政策有缺陷。根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，城市建設(shè)用地必須由政府統(tǒng)一收儲(chǔ)后招拍掛，涪陵有的地塊價(jià)格高達(dá)220萬(wàn)元/畝。從實(shí)際操作看，其收益補(bǔ)償給農(nóng)民的僅約占50%，上繳國(guó)家的約占10%，剩余的為本級(jí)政府和開(kāi)發(fā)商所獲。這表明征地拆遷的最大受益者并非拆遷群眾。而且，對(duì)集體土地征收補(bǔ)償一律參照其被征前3年常產(chǎn)的規(guī)定倍數(shù)測(cè)算，難以真實(shí)反映地塊的利用方式和級(jí)差地租。其次，房屋征收補(bǔ)償不合理。目前已出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》只適用于城鎮(zhèn)房屋，對(duì)農(nóng)房征收尚無(wú)明確法規(guī)，這就造成不同性質(zhì)土地上的房屋補(bǔ)償差距過(guò)大。以磚混結(jié)構(gòu)為例，農(nóng)房拆遷按300元/m2標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，國(guó)有土地上房屋則按市場(chǎng)商品房?jī)r(jià)補(bǔ)償，同地段差價(jià)可高達(dá)一、二十倍。村民若選擇貨幣補(bǔ)償，根本無(wú)法回購(gòu)?fù)瑑r(jià)值商品房或同面積安置房。同時(shí)，是以房屋產(chǎn)權(quán)登記載明的面積和性質(zhì)作為補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于非住宅用途農(nóng)房以及無(wú)證房、違章建筑等，難以合法界定和同等補(bǔ)償。第三，安置補(bǔ)償政策失公平。目前在城中村拆遷中，實(shí)行的是憑戶口信息和有無(wú)承包地作為住房安置的界定標(biāo)準(zhǔn)，只考慮到了部分原住村民，對(duì)已農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、外來(lái)人員和一些特殊情況人員的安置，強(qiáng)行要求選擇貨幣補(bǔ)償方式，既有失公允，也容易產(chǎn)生漏洞。如同等條件下的三口之家，若全屬農(nóng)業(yè)人口，可獲得90m2的安置房和部分貨幣補(bǔ)償；全屬非農(nóng)業(yè)人口，只能得到按房屋面積510元/m2的貨幣補(bǔ)償。特別是拆遷面積大而安置面積小的拆遷戶，覺(jué)得吃虧較大，自然不愿配合。少數(shù)人就此針對(duì)政策漏洞，產(chǎn)生了假離婚、假再婚、假分戶等騙取安置補(bǔ)償?shù)男袨?。第四，集體補(bǔ)償分配偏差大。城中村拆遷后，原有的村集體組織及成員構(gòu)成發(fā)生了很大變化，面臨著集體收益如何分配的問(wèn)題，包括屬集體的征地補(bǔ)償、剩余集體土地和資產(chǎn)及其經(jīng)營(yíng)收入等。它們?cè)摎w屬哪些成員，該以何種情況為準(zhǔn)，該分給個(gè)人還是留在集體，實(shí)際處置方法不一，容易引發(fā)矛盾和信訪。加之由于民主監(jiān)管欠缺，個(gè)別人員侵吞、騙取集體資產(chǎn)和收益的行為時(shí)有發(fā)生。

（三）拆遷改造中的安置房建設(shè)不夠理想是影響拆遷改造的掣肘性因素

雖然按規(guī)定，城中村房屋拆遷可采取產(chǎn)權(quán)交換和貨幣補(bǔ)償兩種補(bǔ)償安置方式，但由于房?jī)r(jià)上漲、貨幣補(bǔ)償無(wú)法買(mǎi)到同值房屋，且多數(shù)為唯一住房，拆遷戶基本上選擇前者，安置房建設(shè)便成為他們關(guān)心的熱點(diǎn)。而在實(shí)際工作中，出于資金運(yùn)作、比較效益等考慮，政府和一些開(kāi)發(fā)商存在著 “重拆遷輕安置”、“先拆遷后安置”的傾向，容易造成以下問(wèn)題：一是安置房建設(shè)滯后，過(guò)渡期較長(zhǎng)，影響了拆遷群眾正常生活，拆遷成本也隨之升高。有的項(xiàng)目拆遷工作早已完成，過(guò)渡了兩三年，仍不見(jiàn)安置房開(kāi)工建設(shè)。二是安置房選址多在偏僻和邊緣地帶，或選擇升值空間不大、戶型結(jié)構(gòu)不佳的存量房屋或二手房屋進(jìn)行安置，難以讓群眾滿意。在城中村改造實(shí)施前，涪陵區(qū)政府和開(kāi)發(fā)商曾打算提供足量的多處二手房源，但群眾愿意選擇幾乎為零。三是一些安置小區(qū)布局較差，綠化、公交、學(xué)校、醫(yī)療等配套服務(wù)設(shè)施不夠完善，群眾表示不滿。有關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)入住安置房的185戶開(kāi)展問(wèn)卷調(diào)查，要求完善小區(qū)相關(guān)配套服務(wù)的超過(guò)80%。

（四）拆遷改造推進(jìn)易受成本和利益驅(qū)使是影響拆遷改造的制約性因素

城中村改造周期長(zhǎng)，拆遷及補(bǔ)償、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)、拆遷后二級(jí)開(kāi)發(fā)中的工程建設(shè)、居民過(guò)渡安置等，均需要巨額資金投入。加之城中村人口密集、基礎(chǔ)設(shè)施較差，一般是新區(qū)開(kāi)發(fā)成本5至10倍，個(gè)別地塊拆遷成本高達(dá)220萬(wàn)/畝。高昂的拆遷改造成本，完全依賴政府直接投融資難以解決，多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)只能靠開(kāi)發(fā)商為主，容易帶來(lái)以下問(wèn)題：一是建設(shè)容積率偏高。開(kāi)發(fā)商為彌補(bǔ)土地成本和保持利潤(rùn)空間，想方設(shè)法提高容積率，造成過(guò)密開(kāi)發(fā)和土地濫用，影響了城市宜居品質(zhì)。目前，涪陵江南主城的容積率為3.0，但城中村拆遷改造后新建項(xiàng)目往往在其之上，個(gè)別項(xiàng)目高達(dá)3.5甚至近4.0。二是個(gè)別地塊開(kāi)發(fā)緩慢。開(kāi)發(fā)商挑肥揀瘦，只對(duì)區(qū)位優(yōu)越、盈利水平較高的地塊以及商業(yè)類項(xiàng)目感興趣，使一些地處偏僻、改造成本較高的項(xiàng)目以及無(wú)利微利的基礎(chǔ)類、公益類項(xiàng)目乏人問(wèn)津，導(dǎo)致土地收儲(chǔ)后達(dá)不到預(yù)期開(kāi)發(fā)目標(biāo)。目前涪陵舊城尚有2塊城中村改造拆遷地塊沒(méi)有完成招拍掛，影響了連片開(kāi)發(fā)。三是忽視環(huán)境和特色保護(hù)。在具體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目上，往往選擇的是大拆大建，拆舊建新、拆低建高、拆小建大，容易形成生態(tài)破壞和千樓一面。而對(duì)一些有特色的舊建筑、老街巷、名住宅和古樹(shù)木等，開(kāi)發(fā)時(shí)沒(méi)有保留和利用，消除了歷史文化印跡。

（五）拆遷改造對(duì)象的期望過(guò)高難以滿足是影響拆遷改造的人為性因素

由于城市建設(shè)拉動(dòng)了城中村土地升值、房?jī)r(jià)上漲，導(dǎo)致相當(dāng)部分拆遷戶不能正確看待被征土地和房屋的評(píng)估價(jià)，往往以周邊或發(fā)達(dá)地區(qū)拆遷補(bǔ)償價(jià)格為參照，對(duì)補(bǔ)償安置寄予過(guò)高期望，從而對(duì)拆遷改造工作不理解、不配合。個(gè)別拆遷戶存在“大鬧大得、小鬧小得、不鬧不得”的思想，提出許多不合理要求，甚至漫天要價(jià)、并死守到底，成為了“釘子戶”。政府顧及穩(wěn)定，極少依法采取強(qiáng)拆。加之一些開(kāi)發(fā)商為加快進(jìn)度，與個(gè)別拆遷戶單獨(dú)簽訂協(xié)議，被迫抬高了補(bǔ)償，形成了早拆少得、晚拆多得的反差，引發(fā)不少群眾攀比和觀望。據(jù)調(diào)查，在1200多戶城中村拆遷對(duì)象中，主動(dòng)配合僅占20%左右，無(wú)理取鬧約占30%，等待觀望約占50%。同時(shí)，部分群眾存在借機(jī)撈一把的僥幸心理，企圖套取補(bǔ)償資金，私自亂搭亂建、搶蓋加蓋，待拆房屋“長(zhǎng)高”、“長(zhǎng)胖”現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，拆遷戶有違法建筑的約占80%，其中搶蓋加蓋占一半以上，增加了拆遷補(bǔ)償安置難度。

（六）拆遷改造后難以適應(yīng)現(xiàn)代城市要求是影響拆遷改造的潛在性因素

城中村拆遷改造后，一些村民短期內(nèi)難以完成城市居民的角色轉(zhuǎn)變，加之城鄉(xiāng)生活之間的巨大差異，社會(huì)保障和管理服務(wù)未相應(yīng)跟進(jìn)，給他們?nèi)谌氍F(xiàn)代城市帶來(lái)困難。一方面，城中村居民在拆遷改造后，喪失了原土地耕作收入和房屋租賃、經(jīng)營(yíng)收益，收入來(lái)源減少。又因年齡偏大、文化程度不高以及安于現(xiàn)狀的性格，不少人很難再就業(yè)或創(chuàng)業(yè)；即使安置時(shí)政府和開(kāi)發(fā)商提供了一些就業(yè)機(jī)會(huì)，也容易下崗。在已拆遷城中村居民中，40～50歲人員約占20%，其就業(yè)較為困難。雖然對(duì)他們按失地農(nóng)民落實(shí)了養(yǎng)老保險(xiǎn)，一些人還享受了城市低保，但困難的拆遷戶生活仍難以為繼。經(jīng)調(diào)查，城中村拆遷改造后收入和生活質(zhì)量暫時(shí)下降的占了20%以上。另一方面，由于城中村拆遷改造打破了原有的管理區(qū)域和建制，形成了一些城市管理的“真空”。特別是部分異地安置戶未能及時(shí)納入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理，導(dǎo)致沒(méi)及時(shí)享受到應(yīng)有的公共服務(wù)和社區(qū)居民待遇。而改造安置后的居民雖然身份上成為了城里人，但新的生活習(xí)慣、交往方式和思想觀念沒(méi)有隨之樹(shù)立起來(lái)，心理上融入城市尚需時(shí)日?；谏鲜鲈?，一些城中村改造和安置地區(qū)治安秩序下降、矛盾糾紛較多，社會(huì)管理比較困難。

二、推進(jìn)城中村拆遷改造的對(duì)策建議

城中村拆遷改造是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，法律和政策性強(qiáng)，利益交織，牽扯面廣，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)，必須多措并舉、綜合施治、整體推進(jìn)。總結(jié)涪陵區(qū)以及重慶主城、武漢、西安、廣州、深圳等地成功經(jīng)驗(yàn)，提出如下對(duì)策建議：

（一）堅(jiān)持規(guī)劃先行，科學(xué)安排拆遷改造工作計(jì)劃

城中村改造作為城市建設(shè)的一部分，應(yīng)遵循科學(xué)規(guī)劃、合理布局、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的原則，規(guī)范有序地加以推進(jìn)。一是應(yīng)把城中村改造納入城市總體規(guī)劃和土地利用總規(guī)，科學(xué)制定有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃和年度計(jì)劃，并分期分批實(shí)施。應(yīng)立足城市功能和空間布局，對(duì)城中村改造的范圍、模式、規(guī)模和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、用地功能等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)。特別是要明確劃定不準(zhǔn)發(fā)展區(qū)、控制發(fā)展區(qū)及建設(shè)用地的界限，確定不同城中村的發(fā)展和改造方向，規(guī)定各類用地的使用要求。二是應(yīng)合理把握城中村改造開(kāi)發(fā)的節(jié)奏及強(qiáng)度，根據(jù)市場(chǎng)需求確定土地收儲(chǔ)量、投放量，嚴(yán)格控制容積率，適當(dāng)“留白、減容、增綠”。對(duì)那些沒(méi)有特別需要和優(yōu)勢(shì)的，先期暫不開(kāi)發(fā)，并嚴(yán)格建設(shè)和環(huán)境控制。尤其是城市邊緣的農(nóng)村居民點(diǎn)，以及仍在發(fā)展的城中村，應(yīng)提早納入城市總體戰(zhàn)略布局，防止搶搭亂建。三是應(yīng)在政府領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)改、國(guó)土、房管、建設(shè)、規(guī)劃、財(cái)政、民政、社保等部門(mén)共同參與，統(tǒng)一成立專門(mén)機(jī)構(gòu)，在全局上研究和協(xié)調(diào)解決城中村拆遷改造中涉及的各種問(wèn)題，包括戶籍改革、建制調(diào)整、規(guī)劃建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面。

（二）堅(jiān)持以人為本，合理制定執(zhí)行補(bǔ)償安置政策

要依據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策，在保障國(guó)家利益、集體利益和當(dāng)事人利益的前提下，合理制定統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。一是應(yīng)改革現(xiàn)有的土地征用制度，完善拆遷法規(guī)依據(jù)。土地招拍掛的收益除直接補(bǔ)償集體和村民外，應(yīng)提取一定比例用于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助等。既要提高集體和村民的獲益比例，又要考慮村民的未來(lái)和出路問(wèn)題。二是對(duì)于合法房屋拆遷的補(bǔ)償，應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)位、級(jí)差地租和建筑結(jié)構(gòu)及年代，合理實(shí)行征收評(píng)估、等值補(bǔ)償。對(duì)于無(wú)證房、協(xié)議房，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況給予產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，以及同值或適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)安置面積遠(yuǎn)小于拆遷面積、歷史原因違法建筑、非住宅用途農(nóng)房等特殊情況，應(yīng)分別采取返購(gòu)經(jīng)濟(jì)適用房、降低條件認(rèn)定產(chǎn)權(quán)、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方式予以處理，并兼顧補(bǔ)償拆遷房屋使用人的合法權(quán)益。對(duì)于搶蓋加蓋的違法建筑，堅(jiān)決不予補(bǔ)償。三是允許并尊重村民多項(xiàng)選擇補(bǔ)償安置方式，不能強(qiáng)行要求。對(duì)自愿選擇一次性貨幣安置和提前按期簽訂協(xié)議的，可給予獎(jiǎng)勵(lì)。要考慮住房困難戶的實(shí)際需求，保證享有人均基本安置面積。對(duì)無(wú)法安置但情況特殊的人員，可通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用房和公（廉）租房途徑解決居住保障。四是要合理處置集體共同財(cái)產(chǎn)及收益，保護(hù)村民應(yīng)有的權(quán)益。應(yīng)積極探索集體經(jīng)濟(jì)多種形態(tài)，創(chuàng)新分配方式?？煽紤]將集體資產(chǎn)按公司法改造成股份制經(jīng)濟(jì)，根據(jù)戶籍、農(nóng)齡等情況，將股份公正合理地分配給全體村民，每年按股分紅，并享有自由處置權(quán)，允許股份繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押甚至退出。要加大對(duì)集體“三資”的監(jiān)督和管理力度，防止被少數(shù)人侵占或流失。

（三）堅(jiān)持多元參與，適當(dāng)選擇融資和開(kāi)發(fā)模式

城中村改造的巨大資金壓力，可通過(guò)在政府-村集體-村民-開(kāi)發(fā)商協(xié)同的格局下，投融資渠道和主體的多元化來(lái)解決。政府應(yīng)從征地的財(cái)政收益中安排一部分用于城中村改造，并適度采取銀行信貸和社會(huì)借債。要以項(xiàng)目承包制為主要運(yùn)作方式，采取“毛地出讓”、“地價(jià)減免”等優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金和引進(jìn)開(kāi)發(fā)商參與。應(yīng)允許集體組織和城中村居民將宅基地和不動(dòng)產(chǎn)折價(jià)入股，與政府和開(kāi)發(fā)商合作，既減少拆遷成本，又增加收入來(lái)源。在拆遷改造模式上，可采取三種：一是政府投入為主。即政府作為城中村拆遷改造的主體和責(zé)任人，負(fù)責(zé)改造政策方案的制定實(shí)施，承擔(dān)起主要工作，主要適于一些規(guī)模小、投資少或地段偏僻、需先期開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，以及重大基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目。二是集體組織為主。即政府實(shí)施優(yōu)惠的改造政策，城中村居民通過(guò)民主協(xié)商、集體討論，決定本地改造的所有方案，并開(kāi)辟多條融資渠道，自行實(shí)施改造。三是社會(huì)開(kāi)發(fā)為主。即政府公布方案和政策，將開(kāi)發(fā)用地和建設(shè)用地捆綁招標(biāo)，吸引社會(huì)資本，通過(guò)開(kāi)發(fā)商對(duì)城中村進(jìn)行改造。三種模式可以相互結(jié)合運(yùn)作，但無(wú)論哪種模式，都必須政府主導(dǎo)，堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、連片開(kāi)發(fā)。

（四）堅(jiān)持先建后拆，高度重視安置房建設(shè)問(wèn)題

安置房建設(shè)事關(guān)城中村拆遷群眾安居樂(lè)業(yè)。一是應(yīng)按照“先安置后拆遷”的程序規(guī)范拆遷，對(duì)即將改造的城中村，要將總體安置和分戶安置方案確定并公示無(wú)異后才能進(jìn)行，以消除拆遷對(duì)象的顧慮。二是應(yīng)倒排工期，協(xié)調(diào)各方加快安置房建設(shè)并盡早投用，縮短群眾拆遷安置過(guò)渡期。在過(guò)渡期內(nèi)，要提供臨時(shí)住所或臨時(shí)補(bǔ)助；承諾過(guò)渡期滿但未能入住的，增罰違約金。三是應(yīng)選擇地理位置較好、方便出行購(gòu)物的地帶修建安置房，讓老百姓放心滿意，感到有較大的增值空間。四是應(yīng)配套完善安置小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能，包括綠化、市政、環(huán)衛(wèi)、通訊、水電氣供應(yīng)以及物管等，保證生活質(zhì)量和宜居品質(zhì)。要加強(qiáng)安置所在區(qū)域的公交、醫(yī)療、教育、商業(yè)等網(wǎng)點(diǎn)布局和基礎(chǔ)建設(shè)，為拆遷戶提供便利的公共服務(wù)。五是應(yīng)注重安置房建設(shè)保障，在銀行貸款、配套費(fèi)減免、專業(yè)設(shè)施增容等方面傾斜支持，并抓緊完善相關(guān)合法手續(xù)。

（五）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，妥善處理好三個(gè)方面的關(guān)系

城中村拆遷改造涉及諸多問(wèn)題，要綜合協(xié)調(diào)各方利益，找到平衡點(diǎn)。一是妥善處理政府、企業(yè)、集體、群眾之間的關(guān)系。政府要約束開(kāi)發(fā)商，保護(hù)群眾利益；開(kāi)發(fā)商在獲取利潤(rùn)的同時(shí)，要盡力保障群眾權(quán)益；集體、群眾在維護(hù)自身利益的同時(shí)，也要積極配合拆遷。在多方博弈中，要始終把群眾利益放在首位。二是妥善處理社會(huì)公共利益與非社會(huì)公共利益的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)設(shè)置必要的“門(mén)檻”，縣級(jí)以上政府只有在道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治等公共利益的情況下，才可以行使征地拆遷權(quán)，防止濫用城中村改造名義強(qiáng)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。對(duì)于非社會(huì)公共利益項(xiàng)目，由開(kāi)發(fā)商實(shí)行開(kāi)發(fā)計(jì)劃，直接向拆遷戶協(xié)商補(bǔ)償事項(xiàng)，政府只能作為中立者，發(fā)揮平衡雙方利益的作用，保障弱勢(shì)群體的合法權(quán)益。三是妥善處理拆遷改造與生態(tài)、文化保護(hù)的關(guān)系。實(shí)施城中村拆遷改造決不能盲目大拆大建，要注重城市改造與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、歷史文化傳承相融合，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展可持續(xù)。對(duì)因大拆大建而破壞的植被、水體等要及時(shí)恢復(fù)，不能以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。

（六）堅(jiān)持公平正義，全程確保組織實(shí)施陽(yáng)光運(yùn)作

針對(duì)群眾普遍“不患寡而患不均”的思想，必須堅(jiān)持“陽(yáng)關(guān)拆遷、陽(yáng)光補(bǔ)償、陽(yáng)光安置”。一是充分尊重民意。通過(guò)走訪、座談、調(diào)查等形式，在規(guī)劃、拆遷、補(bǔ)償、安置等方面，充分聽(tīng)取并采納群眾意見(jiàn)建議。尤其是在拆遷改造實(shí)施前，要搞好咨詢聽(tīng)證和摸底調(diào)查，并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。二是擴(kuò)大群眾知情權(quán)。通過(guò)便捷直觀的方式，加大城中村拆遷改造意義和政策的宣傳。特別是要把拆遷政策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法律法規(guī)向群眾講清楚。三是統(tǒng)一執(zhí)行政策和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)所有拆遷戶應(yīng)一視同仁，杜絕暗箱操作。要全程公開(kāi)拆遷政策、拆遷程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置情況、簽約情況等，自覺(jué)接受群眾監(jiān)督。四是遏制不公正和腐敗發(fā)生。國(guó)土、房管、監(jiān)察、審計(jì)、農(nóng)業(yè)等部門(mén)，應(yīng)把城中村征地拆遷作為重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)可能滋生腐敗的環(huán)節(jié)加大監(jiān)管。特別是對(duì)一些基層組織和工作人員違規(guī)、違紀(jì)、違法行為，要提前介入、主動(dòng)干預(yù)和及時(shí)查糾。

（七）堅(jiān)持全面融入，后續(xù)抓好社會(huì)保障和管理服務(wù)

要堅(jiān)持城中村有形改造和無(wú)形改造相結(jié)合，同步推進(jìn)，相互促進(jìn)。必須徹底打破城鄉(xiāng)二元管理體制，把城中村及其居民納入城市管理和保障體系，使之一視同仁享受到市民待遇和公共服務(wù)，并從生活形態(tài)到思想意識(shí)真正融入現(xiàn)代城市文明。一是促進(jìn)歸屬身份轉(zhuǎn)變。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戶籍制度改革，失地農(nóng)民全部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并平等享受市民待遇。加大撤村改居力度，將異地安置居民改歸當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)管理。二是解決就業(yè)收入問(wèn)題。加強(qiáng)城中村居民文化素質(zhì)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，在就業(yè)信息、職業(yè)介紹、創(chuàng)業(yè)扶持等方面提供必要服務(wù)。政府、開(kāi)發(fā)商需拿出或購(gòu)買(mǎi)一批公益性崗位，優(yōu)先解決其中困難人員就業(yè)。居民收入來(lái)源要依靠從事二三產(chǎn)業(yè)、服務(wù)企業(yè)社區(qū)、養(yǎng)老金和低保、集體股份分紅等。三是完善社會(huì)保障體系。進(jìn)一步健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、大病救助、臨時(shí)救濟(jì)等制度，既要在征地拆遷中全面考慮，又要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同標(biāo)準(zhǔn)、均衡化。四是加強(qiáng)文明教育引導(dǎo)。把培育現(xiàn)代新市民作為戰(zhàn)略任務(wù)，突出抓好城中村居民的公民道德、法律法規(guī)、城市管理、健康生活等知識(shí)普及，增強(qiáng)市民意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、守法意識(shí)，引導(dǎo)其脫胎換骨融入現(xiàn)代城市。五是強(qiáng)化社會(huì)管理服務(wù)。應(yīng)發(fā)揮社區(qū)組織的功能作用，抓好社區(qū)文化、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)，增強(qiáng)基層精神文明和民主法治建設(shè)。要建立健全基層維穩(wěn)維安工作平臺(tái)和群防群治工作體系，加強(qiáng)社會(huì)管理綜合治理，重視解決合理信訪訴求。