曾耀

(中國水電顧問集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院，四川成都 610072)

1 代建制的定義

所謂代建制，是指由項目業(yè)主(使用單位)選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施組織工作，通過專業(yè)化的項目管理，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和進(jìn)度，直至項目竣工驗收后交付使用單位的制度。［1］“代建”是指投資人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化的項目管理單位代為建設(shè)直至交付使用，“制”是制度。它是建設(shè)工程項目管理方式在政府投資項目上的一種具體運(yùn)用和管理制度。代建期間，項目管理企業(yè)按照合同約定，代行項目建設(shè)的投資主體職責(zé)。

2 移民安置工程的特點

大中型水電項目，移民安置工程會涉及城市、集鎮(zhèn)、村莊、道路，以及水利、電力等專業(yè)項目遷、復(fù)建，涉及到交通、城建、市政工程、水利、土地整理等多個領(lǐng)域，涉及的面寬。大中型項目，尤其大型水電項目，淹沒影響涉及的人口數(shù)量、土地面積巨大，為安置移民而規(guī)劃的移民安置工程，數(shù)量較多。移民安置工程所在的位置不僅位于庫區(qū)，還位于移民安置區(qū)，從空間上看較為分散。從投資上看，大中型水電項目移民安置工程投資總額大多上億元，投資較大。移民安置工程政治敏感性強(qiáng)，對工程的質(zhì)量要求高。水電項目的實施主體是電站項目法人，而水電項目移民安置工程的實施主體為地方政府。

3 移民安置代建的必要性

上述移民安置工程的特點，對實施主體的工程項目管理水平提出了較高要求，但從目前已由地方政府組織實施的項目來看，地方政府作為大中型水電工程移民安置的實施主體，在移民安置工程的組織實施過程中存在不足。

3.1 缺乏項目管理經(jīng)驗

各級地方政府作為大中型水電工程移民安置工作的實施主體，各級移民局作為移民安置實施的具體部門，缺乏專業(yè)化的項目管理人才，缺乏專業(yè)的項目管理知識，既缺乏對工程建設(shè)相關(guān)法規(guī)的了解、沒有項目管理的經(jīng)驗、甚至缺乏起碼的基建知識，對建筑成本、工程造價、項目管理難以精確計量和控制，加之移民安置工程點多面廣，難以保證工程建設(shè)的質(zhì)量、工期。

3.2 工程質(zhì)量難以保證

招投標(biāo)是市場經(jīng)濟(jì)條件下的一種競爭手段，通過這種方式優(yōu)選施工單位，有利于提高建設(shè)質(zhì)量，確保建設(shè)工期，節(jié)約建設(shè)費用。但在實施過程中部分工程存在沒有完全執(zhí)行工程建設(shè)程序，工程招投標(biāo)有不規(guī)范和投標(biāo)人資質(zhì)級別不符合標(biāo)準(zhǔn)而掛靠的現(xiàn)象，或存在中標(biāo)后委托施工或者違法轉(zhuǎn)包分包工程行為，部分工程不按規(guī)定進(jìn)行監(jiān)理，個別工程未按建設(shè)管理規(guī)定辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)，無法保障工程質(zhì)量。

3.3 代建的必要性

移民安置工程代建，是移民安置工程項目管理模式上的一項重要探索和創(chuàng)新，實現(xiàn)了項目管理隊伍的專業(yè)化、建設(shè)過程的規(guī)范化，既克服了由地方政府缺乏專業(yè)化管理隊伍所具有的技術(shù)、專業(yè)知識以及項目管理經(jīng)驗的不足，又可以較好地實現(xiàn)質(zhì)量、工期、投資三大控制目標(biāo)，因此在移民安置實施過程中推廣代建制是非常有必要的。

4 移民安置工程代建的組織模式

2011年國家能源局在《國家能源局關(guān)于加強(qiáng)水電建設(shè)管理的通知》(國能新能［2011］156號)中提出了“積極探索和試點推廣移民工程項目由項目法人、主體設(shè)計單位等有社會責(zé)任的企業(yè)代建和總承包等多種形式”;2012年，國家發(fā)改委在《國家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源［2012］293號)中明確“農(nóng)村居民點和遷建城市集鎮(zhèn)新址場地平整、基礎(chǔ)設(shè)施以及復(fù)建專業(yè)項目工程建設(shè)，應(yīng)按基本建設(shè)要求進(jìn)行招投標(biāo)，也可委托水電工程項目法人、大型國有企業(yè)等有實力企業(yè)根據(jù)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃代建或者總承包，確保移民工程建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量，有效控制建設(shè)投資，為推進(jìn)移民搬遷安置創(chuàng)造條件?！鄙鲜鰞蓚€文件明確了項目法人、主體設(shè)計單位具備接受地方政府委托，開展移民工程代建的資格。目前移民安置工程代建的組織模式主要包括由項目法人代建和由主體設(shè)計單位代建兩種。

4.1 由水電項目項目法人代建

由地方政府委托水電項目的項目法人，開展移民安置工程代建。項目法人代建的例子有:中國三峽集團(tuán)組織進(jìn)行的金沙江下游溪洛渡水電站涉及的S307、S208道路代建，向家壩水電站涉及的縣城遷建工程、交通專項改復(fù)建工程;華電公司組織進(jìn)行的瀘定水電站移民安置房代建;這種代建模式從實施情況看，取得了良好的效果，特別是向家壩水電站涉及的縣城遷建工程，在短短一年左右的時間里完成了全部基礎(chǔ)設(shè)施和房建工程的建設(shè)，既保障了電站下閘蓄水進(jìn)度目標(biāo)，同時又讓新縣城在形象面貌上較老縣城有了翻天覆地的變化，成為用水電移民安置帶動城鎮(zhèn)建設(shè)的典范。

4.2 由主體設(shè)計單位代建

由地方政府委托承擔(dān)水電工程勘測設(shè)計的主體設(shè)計單位進(jìn)行移民工程代建，目前主體設(shè)計單位代建移民安置工程的例子有:成都院承擔(dān)的萬工集鎮(zhèn)災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)工程(包括泥石流防治工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)工程、房屋復(fù)建及加固工程、生產(chǎn)用地恢復(fù)工程);瀘定縣得妥集鎮(zhèn)(包括墊高防護(hù)、市政工程、房建、土地開發(fā)整理、對外連接道路)代建。萬工集鎮(zhèn)災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)工程是標(biāo)志性移民工程，也是省、市、縣政府高度關(guān)注的移民工程項目，時間緊、質(zhì)量要求高，從實施效果上看，代建單位通過全力以赴的工作，嚴(yán)抓進(jìn)度節(jié)點目標(biāo)和工程質(zhì)量安全，確保了移民民按時搬遷入住，圓滿完成了萬工集鎮(zhèn)災(zāi)后恢復(fù)建設(shè)工程建設(shè)任務(wù);得妥集鎮(zhèn)代建工程在2013年汛前達(dá)到防洪度汛面貌，確保了安全度汛，工程進(jìn)度、質(zhì)量滿足要求，多次得到地方州縣各級政府好評。

上述兩種代建模式在實際實施過程中均取得了較好的效果，但相比較而言，由于代建是一項綜合管理工作，涉及項目前期工作、施工準(zhǔn)備、實施、竣工驗收等各項工作，主體設(shè)計單位擁有豐富的設(shè)計、招標(biāo)、現(xiàn)場工作經(jīng)驗，綜合實力強(qiáng)，較項目法人具有人才、技術(shù)優(yōu)勢，因此，主體設(shè)計單位代建的模式目前正被越來越多的項目法人和地方政府所接受。

5 做好移民安置工程代建工作的建議

5.1 在代建過程中地方政府、代建方應(yīng)各司其責(zé)

移民工程代建，代建單位僅是“代甲方”行使工程管理的工作，并不是移民安置工程代建協(xié)議簽訂后，移民安置工作全市代建方的事，地方政府移民工作“實施主體、工作主體、責(zé)任主體”三個主體的地位并未變化，在代建過程中，代建方與地方政府應(yīng)各司其責(zé)。

代建方的主要職責(zé)是嚴(yán)格按照基本建設(shè)程序做好招投標(biāo)、工程管理、工程結(jié)算、內(nèi)部驗收等，接受移民部門組織的驗收和資金審計工作，工程管護(hù)移交、工程檔案移交等工作。

地方政府的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)征地拆遷，履行土地、林地手續(xù)的辦理、維護(hù)工程建設(shè)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)工作、組織移民工程驗收、做好項目移交、及時協(xié)調(diào)解決重大設(shè)計變更問題、抓好移民資金審計等職能。

5.2 盡快頒布移民工程代建管理辦法

移民安置工程在其變更管理、資金管理方面較一般工程具有特殊性，臨近的貴州省已在《貴州省大中型水利水電工程移民安置建設(shè)項目管理暫行辦法》(黔移發(fā)〔2011〕38號)中，對移民安置工程代建項目管理進(jìn)行了規(guī)定，而目前四川尚未頒布相關(guān)辦法，需省級移民主管部門盡快出臺相關(guān)的代建管理辦法，以便更好的指導(dǎo)移民安置工程代建工作。

5.3 建立行之有效的激勵機(jī)制

目前移民安置工程代建中代建費的計取，多數(shù)以工程審批“建設(shè)單位管理費”為基礎(chǔ)，按照一定的比例計取。代建制的實施的就是要充分發(fā)揮代建人專業(yè)化、高智能咨詢服務(wù)的優(yōu)勢，現(xiàn)有的代建費計算方法標(biāo)準(zhǔn)低，既未體代建人的高智力投入和風(fēng)險投入等，也不利于調(diào)動代建人主動參與的積極性。為體現(xiàn)代建人應(yīng)有的服務(wù)回報，同時激勵代建人控制代建項目資金使用的主動性，代建費的收取應(yīng)在原有建設(shè)單位管理費的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)高，業(yè)界普通認(rèn)為，應(yīng)按工程總價的2～4%的費率計取為宜。

6 結(jié)語

隨著我國水電開發(fā)的加快，水電移民安置工作也逐漸得到了各方的高度重視，移民安置工程建設(shè)對專業(yè)化管理的要求也越來越高，在移民安置工程中引入代建制已經(jīng)成為一種趨勢。代建制的實行，實現(xiàn)了工程管理隊伍的專業(yè)化，建設(shè)過程的規(guī)范化，既降低了項目管理成本，又可較好地實現(xiàn)對移民安置工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資的三大控制目標(biāo)。

［1］侯磊，關(guān)于項目代建方工作職責(zé)的思考［J］.工程項目管理.2009(11):158～160。