任曉亞

（山東師范大學，山東 濟南 250014）

“三農(nóng)”問題一直以來都是困擾我國國民經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，能否解決好“三農(nóng)”問題事關現(xiàn)代化建設的全局。農(nóng)村社會保障制度是應對“三農(nóng)”問題的關鍵制度，也是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。認真落實和貫徹農(nóng)村社會保障的相關工作，是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會和國民經(jīng)濟全面健康發(fā)展的內(nèi)在要求。因此，必須推進農(nóng)村社會保障的建設和發(fā)展，切實保障農(nóng)民的基本利益，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

一、我國農(nóng)村社會保障體系的構成

從目前我國農(nóng)村社會保障工作實施的情況來看，農(nóng)村社會保障體系主要包括以下三方面內(nèi)容：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度。

（一）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險是國家社會保障體系的重要組成部分，是為了保障農(nóng)村居民的老年基本生活，通過個人繳費、集體補助、政府補貼三種籌資模式相結合，并配合家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、社會救助等其他社會保障措施而建立的社會養(yǎng)老保險制度。我國于2009年在10%的農(nóng)村進行試點工作，預計到2020年實現(xiàn)農(nóng)村的全覆蓋，它同取消農(nóng)業(yè)稅、實施農(nóng)業(yè)補貼一樣，成為惠農(nóng)政策的一項重大舉措。

（二）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

新型農(nóng)村合作醫(yī)療是指由政府組織、引導、支持，農(nóng)民自愿參加，由個人、集體和政府三方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度。特點是通過個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。我國于2003年起在全國部分縣（市）試點，到2010年逐步實現(xiàn)基本覆蓋全國農(nóng)村居民。這是我國歷史上政府第一次為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療衛(wèi)生問題進行大規(guī)模的投入。

（三）農(nóng)村最低生活保障制度

為了切實解決農(nóng)村貧困人口的生活問題，我國于2007年在全國農(nóng)村實施最低生活保障制度。對于家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实拇迕?，由當?shù)卣畬ζ溥M行援助，以解決基本生存問題。其目標是將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入最低生活保障的范圍，以有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

二、我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題

（一）法律法規(guī)不健全，缺乏法律保障

健全的法律法規(guī)是農(nóng)村社會保障制度得以貫徹落實的有力保障，農(nóng)村社會保障必須以此為依托才能使各項事宜順利地進行。然而從我國農(nóng)村社會保障的立法現(xiàn)狀來看，立法主體混亂、立法層次較低、立法層級無序是一個存在已久的問題。雖然我國從1998年就設立了勞動和社會保障部，但至今還沒有頒布一部專門的法律來規(guī)范農(nóng)村的社會保障工作，也少有規(guī)范農(nóng)村社會保障的法規(guī)。即使是已經(jīng)形成了一些相關的法規(guī)、規(guī)章和條例，也大多是孤立存在的，缺乏統(tǒng)一性，沒有形成正規(guī)的法律體系，很難發(fā)揮作用。從法律執(zhí)行的角度來看，由于立法模糊不全、相應的法規(guī)不統(tǒng)一、執(zhí)行力度差，使得各行政主體在實施工作的過程中缺乏法律依據(jù)和法制保障。以上這些情況使得我國農(nóng)村社會保障工作無法可依、無章可循，嚴重影響了我國農(nóng)村社會保障的實施。

（二）財政支持不足且分配不均

資金是保障農(nóng)村社會保障順利進行并取得良好效果的核心問題，但是在資金的籌集和使用中卻存在一系列問題。首先，政府對農(nóng)村社會保障的資金投入不足。從養(yǎng)老保險來看，民政部1992年印發(fā)的 《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》明文規(guī)定，保險基金的籌集方法是個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持。這樣的規(guī)定使政府的責任相對較小。從醫(yī)療保險來看，相當一部分農(nóng)民還面臨著“看病難、看病貴”的問題，這也折射出政府的財政支持力度小。從低保救助方面來看，低保救助水平無法與快速上漲的物價相抗衡，且低保覆蓋面窄，無法真正解決低保農(nóng)民的生活困境。其次，資金的分配存在城鄉(xiāng)差異。我國的社會保障體系在城市和農(nóng)村中實施的是兩種不同的模式，城市的社會保障模式是國家保障，而農(nóng)村的社會保障模式是家庭保障為主，集體保障為輔。城市居民的收入水平本身就高于農(nóng)村村民，加之國家社會保障資金的投入又傾向于城市，使原本就不均衡的城鄉(xiāng)收入差異更大，更加劇了城鄉(xiāng)之間的矛盾。由此可見，這樣的社會保障違背了它的初衷，農(nóng)民參加社會保障項目的積極性遭到抑制，農(nóng)村社會保障的難度也隨之加大。

（三）保障水平低，保障覆蓋面窄

伴隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人民的生活水平逐漸提高，城市作為改革開放以來的極大受益者，無論是收入水平還是社會保障水平都得到了很大提高，然而農(nóng)村卻一直處于較為落后的狀態(tài)。農(nóng)村的社會保障工作尚處于剛剛起步的階段，各種機制還不健全，社會保障體系還未真正建立起來。農(nóng)村的社會保障水平不僅遠遠低于城市，而且也落后于自身經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，許多保障項目并不能滿足農(nóng)民的生活需要，而且大多數(shù)項目還處于試點階段，保障力度有限。除了保障水平較低，狹窄的覆蓋面也不能滿足農(nóng)村的需求。就目前來講，我國農(nóng)村社會保障體系還很不健全，保障形式主要局限于農(nóng)村社會救濟、社會優(yōu)撫、農(nóng)村“五保”和試點地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及合作醫(yī)療保險，保障的對象大多是家庭困難的人、光榮的人以及有條件參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的人，而剩下的大多數(shù)人還無法享受社會保障。更為嚴重的是，農(nóng)村社會保障中還普遍存在弄虛作假、徇私舞弊的現(xiàn)象，使許多真正需要保障的農(nóng)民得不到切實的保障，而并不需要的人卻霸占了名額。

（四）管理不規(guī)范，缺乏監(jiān)督

我國農(nóng)村社會保障制度旨在提高農(nóng)民的生活水平，緩解農(nóng)村社會矛盾及城鄉(xiāng)矛盾，然而政策在制定和實施的過程中過于倉促，制度設計不夠合理周全，從而導致在管理上存在一定難度，管理不規(guī)范、不完善。目前，我國農(nóng)村社會保障管理呈現(xiàn)出政出多門、各自為政的局面，既無統(tǒng)一的管理機構，也無統(tǒng)一的管理辦法。由此導致了制定和執(zhí)行政策的機構長期處于無序的狀態(tài)，各自為政，互相扯皮，嚴重影響了管理工作的效率。同時，農(nóng)村的社會保障工作缺乏有效地監(jiān)督。這不僅體現(xiàn)在缺乏專門的監(jiān)管部門，而且體現(xiàn)在監(jiān)管群體弱小、監(jiān)管條件有限、監(jiān)管手段陳舊、監(jiān)管效率低下。由于對權力的運行缺乏監(jiān)督，致使權力腐敗滋生，影響到農(nóng)村社會保障制度的公正高效運行。由此可見，管理的不規(guī)范與缺乏監(jiān)督并存，嚴重妨礙了農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。

（五）農(nóng)村特殊群體保障欠缺

進入新時期以來，農(nóng)村社會發(fā)生了巨大的變化，農(nóng)村社會保障也面臨更多的新問題，如何處理好這些新情況，是對農(nóng)村社會保障制度的一個挑戰(zhàn)。首先，農(nóng)民工群體的保障欠缺。由于土地帶來的效益遠遠低于外出打工，越來越多的青壯年農(nóng)民外出務工，形成龐大的農(nóng)民工群體，他們常年從事工人工作，但卻無法享受與工人同樣的待遇。其次，失地農(nóng)民的保障欠缺。土地是農(nóng)民生活的核心資源，然而在城鎮(zhèn)化過程中，越來越多的農(nóng)民失去土地，政府及開發(fā)商給予的征地補償，遠遠無法解決失地農(nóng)民的生存及養(yǎng)老問題。再次，計劃生育對象的保障欠缺。自我國實施計劃生育政策以來，農(nóng)村家庭人口數(shù)量急劇下降，在政策實施較好的地區(qū)，很多家庭只有一到兩個子女，隨著早期實行計劃生育的群眾陸續(xù)進入老年，他們的養(yǎng)老問題開始面臨考驗，這個問題解決不好，將直接影響到我國計劃生育政策的實施。

三、完善我國農(nóng)村社會保障的對策建議

（一）建立和完善農(nóng)村社會保障制度的立法體系

建立完善的農(nóng)村社會保障制度，經(jīng)濟實力和法律體系是兩大支撐。正是由于法律規(guī)范的欠缺，才使得農(nóng)村社會保障工作中種種問題產(chǎn)生。因此，首先也是最重要的就是要建立以農(nóng)村社會保障法為核心的完備的農(nóng)村社會保障法律體系，以強化農(nóng)村社會保障的法制性，保障各項工作有序進行和可持續(xù)發(fā)展。其次，國家應盡快制定關于農(nóng)村社會保障的專門的法律，如農(nóng)村養(yǎng)老保險法、農(nóng)村合作醫(yī)療保險法、農(nóng)村最低生活保障法等，以便于更好地“對癥下藥”，使各項具體的工作有據(jù)可依。最后，可給予各地區(qū)一定的自主權，使其根據(jù)本地區(qū)的歷史文化條件和經(jīng)濟發(fā)展狀況實際，制定出更具針對性的農(nóng)村社會保障相關條例，指導本地區(qū)農(nóng)村社會保障工作的順利實施。

（二）加大財政支持力度并合理分配

建立健全農(nóng)村社會保障制度，資金支持必不可少。為使資金供給鏈穩(wěn)固，需做好以下工作。

1.拓展資金來源

農(nóng)村社會保障的資金來源必須確立國家、集體和個人三方籌集的原則。從國家角度來講，必須體現(xiàn)政府的財政責任，增強國家是農(nóng)村社會保障責任主體的地位，政府應建立持續(xù)穩(wěn)定的財政投入機制，并將其納入國民經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略布局和長期發(fā)展規(guī)劃。從集體角度來講，集體也應發(fā)揮相應的作用，在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，集體應多做一些貢獻，而在集體經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，政府應作出適當?shù)难a充，以彌補集體經(jīng)濟的不足。從農(nóng)民個人來講，應更新陳舊的觀念，積極為農(nóng)村社會保障資金作出貢獻。

2.合理分配資金

在既定的社會保障投入下，如何分配好資金的使用，關系到城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡與社會的穩(wěn)定，因此，應從社會公平的角度出發(fā)，加大財政對農(nóng)村社會保障的傾斜，保障農(nóng)村各項工作的開展。

3.實現(xiàn)農(nóng)村社?；鸨Ｖ翟鲋?/p>

農(nóng)村社會保障資金的規(guī)模較大，其運營途徑主要是投資和銀行儲蓄兩種。銀行儲蓄相對于投資來說收益較少，因此，應將重點放在投資上。投資在帶來較大收益的同時，也存在一定風險，在選擇投資的方法上一定要謹慎，較為保險的選擇是購買基金和國債，既能帶來較大的收益，又有一定的保障性，以此來實現(xiàn)社?；鹪鲋档牧夹匝h(huán)。

（三）提高保障水平，擴大覆蓋面

針對我國農(nóng)村社會保障水平較低且覆蓋面窄的現(xiàn)實，我們應加快完善農(nóng)村社會保障體系，建立覆蓋面更廣的社會保障制度。首先，進一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療。加大財政的投入水平，逐步提高報銷額度，簡化報銷程序，改進醫(yī)療服務水平。其次，進一步擴大新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。與過去以個人繳費為主的老模式相比，新農(nóng)保顯示出更大的財政優(yōu)勢，國家財政在保險費的繳納中發(fā)揮了更大作用。我們一方面要抓好試點工作，認真總結試點經(jīng)驗，積極探索推廣方法，爭取早日實現(xiàn)制度的全覆蓋；另一方面要借鑒國外農(nóng)村養(yǎng)老保險的先進模式，拓展農(nóng)村社會養(yǎng)老的思路，建立多元化、多層次的農(nóng)村養(yǎng)老模式。再次，進一步落實農(nóng)村社會救助制度。擴充社會救助的形式，建立以低保制度為主體，以臨時救助、特殊群體救助和優(yōu)惠政策等為補充，統(tǒng)籌考慮醫(yī)療、教育和住房救助，全面建立農(nóng)民應對基本生存風險的救助保障體系。同時要加強農(nóng)村社會救助工作實施中的公平與公正性，做好條件審核工作，使救助資金最終達到真正需要的人手里。

（四）規(guī)范管理，強化監(jiān)督

農(nóng)村社會保障管理體制不規(guī)范嚴重影響了農(nóng)村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展，因此，要強化農(nóng)村社會保障制度的制衡機制。一方面要加強農(nóng)村社會保障管理機構建設，建立一個在全國有統(tǒng)一權威的社會保障管理機構，為具體工作提供統(tǒng)一的指導。另一方面要加強農(nóng)村社會保障機構隊伍建設，通過相關培訓提高內(nèi)部職工素質，積極引進外部專業(yè)人才，努力培養(yǎng)和塑造一直專業(yè)化的隊伍，以適應現(xiàn)代化市場管理的需要。

強大的監(jiān)督機制能提高農(nóng)村社會保障制度的運行效率，增強群眾對社保制度的信任度，保證農(nóng)村社會保障的持續(xù)發(fā)展。一是要建立專門的監(jiān)督管理委員會，對農(nóng)村社會保障工作尤其是社?；鸬氖杖?、發(fā)放和運營情況進行實時的監(jiān)控，嚴格控制弄虛作假、以權謀私等現(xiàn)象。二是要擴大監(jiān)督群體的隊伍，充分發(fā)揮農(nóng)民對社保制度的監(jiān)督。在這個過程中，要篩選出高素質、合格的農(nóng)民隊伍，并將其作為主體力量，對涉及其自身的事務充分發(fā)揮民主監(jiān)督，不斷探索農(nóng)民參與的長效機制。三是要改善監(jiān)督環(huán)境，不斷提高監(jiān)管能力。通過創(chuàng)新監(jiān)管手段、增加監(jiān)管經(jīng)費、引入高素質專業(yè)人才、利用先進的技術手段等提高監(jiān)管的效率。

（五）加快完善農(nóng)村特殊群體社會保障

面對新時期出現(xiàn)的新情況和新挑戰(zhàn)，農(nóng)村社會保障必須正面應對這個問題，積極處理好農(nóng)村出現(xiàn)的特殊群體的保障需求。

1．農(nóng)民工群體的保障

這部分群體處于農(nóng)村和城市管理的交叉區(qū)域，因此應獲得農(nóng)村和城市的雙重保障。作為農(nóng)民，他們應獲得農(nóng)民享有的以土地為核心的一切權力；作為城市工作者，他們應享受城市生活的相關待遇，在就學、就醫(yī)、住房、養(yǎng)老等基礎性問題上得到充分保障，逐步融入城市生活。

2.失地農(nóng)民的保障

政府在征收土地的過程中，要處理好失地農(nóng)民的生存和養(yǎng)老問題。通過定期補償?shù)男问饺〈淮涡匝a償，使農(nóng)民獲得長期的收益保障。同時，要創(chuàng)造各種平臺為失地農(nóng)民解決就業(yè)問題，避免出現(xiàn)靠吃補償金度日的局面。此外，政府可以逐步建立面向失地農(nóng)民的社會保障基金，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保險體系當中。

3.計劃生育對象的保障

隨著早期計劃生育的對象逐漸進入老年，如何協(xié)助其子女完成他們的養(yǎng)老，是一個亟待解決的問題。國家通過對獨生子女父母發(fā)放補貼的方法已在農(nóng)村發(fā)揮作用，但是補助力度還很微弱，不能解決根本問題。因此，各級政府應承擔起相應職責，充分發(fā)揮財政作用，加大補助力度，保障其基本的生存需求，如醫(yī)療、養(yǎng)老等。

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