產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的支撐點(diǎn)研究

金 麗

（遼寧省鐵嶺橡膠工業(yè)研究設(shè)計(jì)院，遼寧 鐵嶺 112000）

眾所周知，產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的支撐，沒有產(chǎn)業(yè)或者少有產(chǎn)業(yè)的支撐，即使是有了城市的外在形態(tài)，也難于體現(xiàn)城市的任何功能。這在我國(guó)的城市發(fā)展中是個(gè)帶有規(guī)律性的問題。但是，遵循這樣的規(guī)律并不是很容易的事情。在實(shí)踐上，有的時(shí)候，也就是在城鎮(zhèn)化的外部環(huán)境上不能滿足相應(yīng)條件，即便是有了產(chǎn)業(yè)，也未必就一定會(huì)很自然地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。本論文以欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是以鐵嶺市的城鎮(zhèn)化過程為分析背景，從城鎮(zhèn)化過程的一些矛盾入手，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的三大外部環(huán)境——城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)環(huán)境、與產(chǎn)業(yè)環(huán)境相關(guān)聯(lián)的土地環(huán)境、農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)以后的保障環(huán)境進(jìn)行必要的分析，并提出一些建設(shè)性的建議。

一、產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化的矛盾分析

幾年來，鐵嶺市城鎮(zhèn)化過程，成就顯著，有目共睹。正因?yàn)榘l(fā)展比較快，問題才顯得比較突出。城鎮(zhèn)化過程存在的主要問題可以概括為四大矛盾：

（一）相對(duì)發(fā)展的“城市住建”和相對(duì)緩慢的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”之間的矛盾

從理論上看，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的良性循環(huán)機(jī)制，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展才是關(guān)鍵和基礎(chǔ)。鐵嶺市作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化過程必然是首先表現(xiàn)為第二產(chǎn)業(yè)的支撐過程。在這個(gè)過程中，第二產(chǎn)業(yè)或者農(nóng)事深加工企業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)尤為重要。只有這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，才能形成對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的支撐，推進(jìn)鐵嶺市城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

鐵嶺市存在著相對(duì)發(fā)展的“城市住建”和緩慢發(fā)展的“產(chǎn)業(yè)支撐”之間的矛盾。這一矛盾意味著鐵嶺市城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)承載力非常有限。城市經(jīng)濟(jì)承載力，是指“城市的每單位土地所能提供的經(jīng)濟(jì)價(jià)值量”，它表現(xiàn)為城區(qū)范圍內(nèi)企業(yè)的密度與規(guī)模的大小，也表現(xiàn)為一定時(shí)間內(nèi)所能容納勞動(dòng)力和對(duì)財(cái)政支持力的多少。城市的繁榮，雖然很重要的是體現(xiàn)在城市住宅建設(shè)的多少，但是如果城市經(jīng)濟(jì)承載力太低，這種住宅建設(shè)可能成為“相對(duì)空巢”。所以缺乏城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)承載力，城鎮(zhèn)的發(fā)展、繁榮和活躍就缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

城市經(jīng)濟(jì)承載力不足，產(chǎn)業(yè)支撐力差，城市難以吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，規(guī)模性推進(jìn)城鎮(zhèn)化乏力，這是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的最基本的問題。

（二）有限的土地資源供給與城鎮(zhèn)化擴(kuò)張需求之間的矛盾

矛盾的核心表現(xiàn)為土地制約，這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化存在的最普遍問題。

工業(yè)發(fā)展用地瓶頸。要增加城市的企業(yè)密度和城市經(jīng)濟(jì)的承載力，更快地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就必須加快工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，但是有限的土地資源已經(jīng)不可能滿足工業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)擴(kuò)張的需求，18億畝耕地的紅線不能突破。鐵嶺市近年來的建設(shè)用地指標(biāo)幾乎為零。

從鐵嶺市18個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展上考察，按照各重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，鐵嶺市未來幾年各鎮(zhèn)規(guī)模都將進(jìn)一步擴(kuò)大，要依托產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集聚，但是，經(jīng)過省、市、縣層層分解后落實(shí)到中心鎮(zhèn)的可用土地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其發(fā)展需求，就會(huì)造成一些項(xiàng)目無法落地，必然影響產(chǎn)業(yè)對(duì)中心鎮(zhèn)的有力支撐。

（三）遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局與繁榮城鎮(zhèn)要求之間的矛盾

矛盾的核心表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域與城鎮(zhèn)的對(duì)接錯(cuò)位，這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化最容易被忽略的問題。

工業(yè)企業(yè)支撐城鎮(zhèn)化，主要從財(cái)政、人氣、拉動(dòng)服務(wù)業(yè)和繁榮市場(chǎng)等方面實(shí)現(xiàn)對(duì)城鎮(zhèn)化的支撐。如果產(chǎn)業(yè)布局有利于對(duì)城鎮(zhèn)人氣的提升，就勢(shì)必產(chǎn)生商機(jī)推動(dòng)城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。反之亦然。在中國(guó)，特別是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這體現(xiàn)著城鎮(zhèn)化過程規(guī)律。

鐵嶺市新城區(qū)缺乏第二產(chǎn)業(yè)支撐。新城區(qū)的東北物流城和在建的“奧特萊斯”或“星悅南岸”項(xiàng)目，這種第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，遠(yuǎn)期看，毫無疑問將會(huì)帶動(dòng)新城的繁榮。但是，新城區(qū)貼近城市區(qū)域缺乏第二產(chǎn)業(yè)的支撐卻是事實(shí)，（雖然新城區(qū)產(chǎn)業(yè)開始布局的初始階段，可能考慮到環(huán)保因素而沒有規(guī)劃布局第二產(chǎn)業(yè)，但是，二產(chǎn)并不都是污染產(chǎn)業(yè)。）因?yàn)槿藗冊(cè)谛鲁菂^(qū)缺乏擇業(yè)信心，這必然延緩新城的人氣上升，不利于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

（四）重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展要求與農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)“后慮之憂”之間的矛盾

矛盾的核心表現(xiàn)為農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)后的生活保障，這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須解決的重點(diǎn)問題。

小城鎮(zhèn)的發(fā)展有其自身的特點(diǎn)，這個(gè)特點(diǎn)集中體現(xiàn)為農(nóng)民工進(jìn)鎮(zhèn)和無工農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)兩類人員。在城鎮(zhèn)化過程中，有的地區(qū)計(jì)劃整屯或整村遷入城鎮(zhèn)，這里就包括這樣兩類人員。農(nóng)民工或者無工農(nóng)民進(jìn)城以后，他們的農(nóng)民身份并沒有根本改變。特別是無工農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)以后，他們不僅關(guān)心干什么，年齡偏大的無工農(nóng)民更關(guān)心的是他們的養(yǎng)老問題。

二、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的幾點(diǎn)建議

（一）圍繞中心城（鎮(zhèn)）區(qū)加快產(chǎn)業(yè)集聚

1.圍繞中心鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)。應(yīng)緊緊抓住四個(gè)環(huán)節(jié)：①制定引導(dǎo)農(nóng)村的農(nóng)事企業(yè)向中心鎮(zhèn)集聚的政策。要給農(nóng)事企業(yè)進(jìn)入中心鎮(zhèn)以一定的優(yōu)惠和鼓勵(lì)。②在中心鎮(zhèn)的發(fā)展初期，要特別關(guān)注第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴(kuò)張。為了增強(qiáng)中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)承載力，在修訂中心鎮(zhèn)的規(guī)劃中，要在城鎮(zhèn)區(qū)域形成第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展的功能區(qū)。③發(fā)展中心鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)。發(fā)現(xiàn)并開發(fā)本地區(qū)的特色資源，如開原市老城鎮(zhèn)、昌圖縣八面城鎮(zhèn)有關(guān)遼金時(shí)期的一些傳說等。把特色開發(fā)好利用好，使之成為本鎮(zhèn)的亮點(diǎn)和名片，以此提升重點(diǎn)鎮(zhèn)的知名度，集聚人氣，帶動(dòng)商業(yè)、旅游等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。④遠(yuǎn)期推進(jìn)策略——實(shí)施規(guī)模性推進(jìn)。其核心是規(guī)模性龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民變居民。在比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，培育規(guī)模性龍頭企業(yè)，實(shí)施規(guī)模性土地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)農(nóng)民整村進(jìn)鎮(zhèn)或者規(guī)模性進(jìn)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化同時(shí)推進(jìn)。

2.加快縣級(jí)中心城市第二產(chǎn)業(yè)集聚。應(yīng)加快縣級(jí)中心城市第二產(chǎn)業(yè)集聚：①應(yīng)特別關(guān)注貼近縣域中心城市的工業(yè)企業(yè)集聚。如昌圖銀河工業(yè)園區(qū)，其特點(diǎn)是緊貼母城，這一園區(qū)的工業(yè)集聚狀態(tài)，要和昌圖縣“散熱設(shè)備生產(chǎn)基地”不同，銀河工業(yè)園區(qū)的發(fā)展直接影響到昌圖中心城市的發(fā)展規(guī)模。所以應(yīng)舉全縣之力，給出特殊政策，重點(diǎn)抓好該園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚。②應(yīng)特別關(guān)注鐵嶺新城區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)集聚。毫無疑問，鐵嶺新城區(qū)的發(fā)展理念和建設(shè)實(shí)踐都是令人矚目的。東北物流城與奧特萊斯（心悅南岸）的建設(shè)和發(fā)展，作為“三產(chǎn)”企業(yè)，隨著時(shí)間的推移，一定會(huì)帶動(dòng)新城起飛。

（二）積極探討實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)用地平衡”的有效機(jī)制

在建設(shè)用地指標(biāo)幾乎為零的狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)在外延上的擴(kuò)展是非常困難的，而工業(yè)企業(yè)發(fā)展擴(kuò)張受土地要素的制約，也就意味著對(duì)城鎮(zhèn)化的制約。特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該去探討如何解決土地瓶頸問題。實(shí)踐上看，多數(shù)地區(qū)已經(jīng)提出“農(nóng)業(yè)用地平衡”問題，所以很值得探討和研究。從理論上考察，“農(nóng)業(yè)用地平衡”——就農(nóng)業(yè)用地來說，從局部看，將出現(xiàn)這一地區(qū)減少而另一地區(qū)以等量數(shù)額增加的情況；但是從全局考察，農(nóng)業(yè)用地總量并沒有減少，也就是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用地的平衡。實(shí)現(xiàn)這種平衡有三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：①必須要有一定量的可供開墾或者復(fù)墾的農(nóng)業(yè)用土地，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地平衡的基礎(chǔ)；②這新開墾的土地成為土地增量，大部分可作為建設(shè)用地指標(biāo)在省內(nèi)轉(zhuǎn)讓并獲得收益，小部分作為本地區(qū)建設(shè)用地使用，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地平衡的手段。③建設(shè)用地指標(biāo)的受讓方可在本地區(qū)征用一定量的農(nóng)業(yè)用地作為建設(shè)用地，同時(shí)，其征用的農(nóng)業(yè)用地在數(shù)量、質(zhì)量上和土地指標(biāo)出讓方新開墾的農(nóng)業(yè)用地相等，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地平衡的保障。

其特點(diǎn)是：一是在形式上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用地的異地增減平衡。二是在目標(biāo)上最終實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)讓雙方對(duì)建設(shè)用地的需求和復(fù)墾土地的資金補(bǔ)償。

這既是一個(gè)政策性強(qiáng)，操作復(fù)雜，涉及面大的問題，又是一個(gè)不得不解決的問題。

當(dāng)前研究探討的主要內(nèi)容是：①土地平衡作為解決建設(shè)用地瓶頸的舉措，如何得到國(guó)家和省政府的政策支持。②如何擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓范圍。建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓范圍，不是在縣內(nèi)和市內(nèi)，而在全省范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)讓才更有意義。③如何規(guī)范建設(shè)用地指標(biāo)出讓方的土地復(fù)墾行為、規(guī)范受讓方征用農(nóng)業(yè)用地行為。④如何確定開墾或復(fù)墾土地的基本條件，也就是應(yīng)該具備哪些條件才能開墾土地；土地復(fù)墾的基本標(biāo)準(zhǔn)。

可否將建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓方式統(tǒng)一歸屬于土地轉(zhuǎn)讓一級(jí)市場(chǎng)運(yùn)作。最終形成一個(gè)有效率的實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)業(yè)用地保持平衡的運(yùn)作機(jī)制。

在產(chǎn)業(yè)支撐城鎮(zhèn)化的三大支點(diǎn)中，處于基礎(chǔ)地位的是產(chǎn)業(yè)的集聚程度、產(chǎn)業(yè)貼近母城的布局和工業(yè)企業(yè)的擴(kuò)張；處于關(guān)鍵地位的是如何解決產(chǎn)業(yè)和建設(shè)的要素瓶頸問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地的平衡；處于保障地位的是農(nóng)民工或者農(nóng)民進(jìn)城（鎮(zhèn)）以后的生活保障問題，探討農(nóng)民帶著土地進(jìn)城（鎮(zhèn)）的有效形式。三個(gè)支點(diǎn)缺一不可。只要滿足了這三大支點(diǎn)的要求，就一定會(huì)有力推動(dòng)鐵嶺市城鎮(zhèn)化進(jìn)程。