晉 鳳

(中共平頂山市委黨校，河南 平頂山467000)

長(zhǎng)期以來(lái)由于歷史、體制、觀念等多方面原因，我國(guó)形成了典型的城鄉(xiāng)二元格局，已經(jīng)成為妨礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一塊“短板”。為了使這塊“短板”變長(zhǎng)，黨中央提出了建設(shè)農(nóng)村社區(qū)的策略，十七大報(bào)告明確提出“把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”[1]，表明我國(guó)社區(qū)建設(shè)即將步入城鄉(xiāng)并舉的新階段。黨的十八報(bào)告明確指出，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。而新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是近年來(lái)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要實(shí)踐.

一、推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)意義重大

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，是城鄉(xiāng)一體化的切入點(diǎn)，也是農(nóng)村發(fā)展的增長(zhǎng)點(diǎn)，是基層政府和廣大農(nóng)民群眾在新的歷史條件下推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的有益探索。

（一）新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略基點(diǎn)

建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，就是要從農(nóng)村的傳統(tǒng)模式中跳出來(lái)，以新型城鎮(zhèn)化為建設(shè)方向和標(biāo)準(zhǔn)，打破過(guò)去的村莊布局，把農(nóng)村的人口和資源集聚起來(lái)，把城鎮(zhèn)的公共服務(wù)體系延伸下去、完善起來(lái)，持續(xù)提升農(nóng)村的生產(chǎn)生活及社會(huì)服務(wù)水平，使新型農(nóng)村社區(qū)成為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展的有效載體。因此，走新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展，新型農(nóng)村社區(qū)這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)決不能忽視。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的外在要求

新型農(nóng)村社區(qū)搭建起一種新型的制度平臺(tái)，它的迅速崛起表明，農(nóng)村也將和城鎮(zhèn)一樣作為國(guó)家的基本單元，被整合進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家的總體發(fā)展框架中，成為現(xiàn)代國(guó)家體系的重要組成部分。通過(guò)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)來(lái)有效整合城鄉(xiāng)資源，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。張莊中心社區(qū)的成功，充分印證了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的時(shí)機(jī)已經(jīng)基本成熟，政策、資金、經(jīng)驗(yàn)、群眾需求等條件已經(jīng)有一定的基礎(chǔ)。因此，必須轉(zhuǎn)變思路，順應(yīng)群眾意愿，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，積極引導(dǎo)開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（三）破解“三農(nóng)”發(fā)展困境的迫切要求

新型農(nóng)村社區(qū)，既是以城市化理念改造農(nóng)村、以公共服務(wù)社會(huì)化措施覆蓋農(nóng)村、以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系支撐農(nóng)村，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、整合建立起來(lái)的新的社會(huì)生活共同體，又是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的重要增長(zhǎng)點(diǎn)。此外，社區(qū)人口的聚集、資源的聚集、公共服務(wù)的聚集又為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了勞動(dòng)力、資源保障及較高的公共服務(wù)水平。因此說(shuō)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，探索了一條節(jié)約集約用地、加快農(nóng)村發(fā)展的有效途徑。通過(guò)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，不僅能夠優(yōu)化農(nóng)村人口、產(chǎn)業(yè)和空間發(fā)展布局，更好地改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，節(jié)約和盤活土地資源，而且能夠促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民就業(yè)方式、生活習(xí)慣、思想理念的轉(zhuǎn)變，從而為加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造好的條件。

（四）集約資源、集聚發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇

以筆者所在地方推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)的實(shí)踐看，至少在四個(gè)方面起到集聚效應(yīng)：一是人口集聚。新型社區(qū)由多個(gè)行政村合并而成，村莊數(shù)量減少了，人口必然聚集；二是土地集約。通過(guò)社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，節(jié)省了土地，人口集聚促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，初步實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；三是公共資源集聚。原來(lái)分散的資源集中統(tǒng)一起來(lái)進(jìn)行配置，既便于管理，又減低了投入資金，同時(shí)還提高了使用效率；四是經(jīng)濟(jì)積聚。一些新型農(nóng)村社區(qū)在規(guī)劃建設(shè)之初，就一并考慮了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)問(wèn)題，利用其得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，并且配套修建商業(yè)街區(qū)、超市、文化中心及相關(guān)設(shè)施，為經(jīng)濟(jì)積聚發(fā)展提供了很好的基礎(chǔ)[2]。

二、新型農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)中的現(xiàn)實(shí)困境分析

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，建設(shè)周期長(zhǎng)，工作量大，困難較多。從幾年來(lái)的操作實(shí)踐來(lái)看，新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)了較大突破，但基于體制因素及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，仍面臨不少問(wèn)題。具體來(lái)講：

（一）思想觀念上的懈怠

對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這樣的新生事物，思想認(rèn)識(shí)上難免有所懈怠。一是干部的思想問(wèn)題。在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，基于基層工作任務(wù)多、難度大、強(qiáng)度高，不少干部都在疲于應(yīng)對(duì)，難免會(huì)產(chǎn)生麻痹思想。同時(shí)在思想認(rèn)識(shí)上，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到新型農(nóng)村社區(qū)的重要性，沒(méi)有清醒認(rèn)識(shí)到老百姓對(duì)于改變現(xiàn)狀的強(qiáng)烈愿望，客觀上新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的工作難度、工作壓力。可想而知，勢(shì)必導(dǎo)致思想上懈怠。二是農(nóng)民的思想問(wèn)題。廣大村民雖然主觀上都有著提高生活品質(zhì)的強(qiáng)烈愿望，但對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)這樣的新生事物沒(méi)有客觀全面的認(rèn)識(shí)，難免會(huì)存在觀望思想，甚至有些村民認(rèn)為建設(shè)農(nóng)村社區(qū)是政府的事，跟自己關(guān)系不大。

（二）資金上的制約

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中面臨的最大難題是資金問(wèn)題。

一是農(nóng)民搬新拆舊的資金壓力。按照筆者所在地已經(jīng)建成的住房平均成本來(lái)計(jì)算，搬入新居至少需要10至15萬(wàn)元，如果扣除政府給予的各項(xiàng)優(yōu)惠政策及補(bǔ)貼，農(nóng)民實(shí)際需要支付5至10萬(wàn)元，大多數(shù)農(nóng)戶在搬新拆舊是面臨很大的資金壓力。

二是社區(qū)設(shè)施配套的資金壓力。一方面是社區(qū)建設(shè)過(guò)程中資金的短缺，另一方面卻是有不少涉農(nóng)項(xiàng)目資金不能發(fā)揮效用。國(guó)家相關(guān)部門提供的涉農(nóng)項(xiàng)目資金一般都是?？顚Ｓ茫热缫恍┬滦娃r(nóng)村社區(qū)由原有多個(gè)行政村合并而成，但有一項(xiàng)資金是村委會(huì)舊房改造資金，原有的村委員已經(jīng)名存實(shí)亡，但這筆轉(zhuǎn)型資金卻不能挪為它用。

（三）政策制約因素

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由于目前存在一些政策制約，對(duì)相當(dāng)一部分群眾的吸引還不夠。主要包括：一是嚴(yán)格土地政策的制約。國(guó)家雖有“增減掛鉤”土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，但一方面由于“增減掛鉤”項(xiàng)目審批時(shí)間長(zhǎng)、指標(biāo)少，遠(yuǎn)不能滿足需要。另一方面，多數(shù)農(nóng)民還不富裕，不少人還存在一些小農(nóng)意識(shí)和傳統(tǒng)觀念，拆舊還耕工作難度大，進(jìn)度慢。

二是涉農(nóng)政策調(diào)整滯后。目前存在著項(xiàng)目少、資金打捆困難、項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度與社區(qū)推進(jìn)的進(jìn)度不一致等問(wèn)題，上級(jí)交通、扶貧、移民等方面的資金沒(méi)有一個(gè)很好的打捆使用的政策支持途徑。

（四）社區(qū)自身管理困境

針對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的管理問(wèn)題，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依據(jù)實(shí)際情況具體執(zhí)行時(shí)也遇到一些問(wèn)題。

一是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的選用困境。社區(qū)建設(shè)之初原來(lái)分散的村都有自己的三委會(huì)，社區(qū)建成后大家在一個(gè)社區(qū)便民服務(wù)中心開(kāi)展工作，這就出現(xiàn)了人員的整合和重組問(wèn)題。選用誰(shuí)成為社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者，原有的村三委班子成員如何安置、如何任命，這直接涉及到社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子能力強(qiáng)弱，團(tuán)結(jié)與否。

二是社區(qū)居民歸屬感差。美國(guó)著名政治學(xué)家羅伯特·帕特南（2001：195）指出：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們可以通過(guò)促進(jìn)合作行動(dòng)而提高社會(huì)效率”[3]。農(nóng)村社區(qū)居民的“信任”，既包括社會(huì)信任，如鄰里關(guān)系及交往等，也包括政治信任，如對(duì)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的認(rèn)同等。來(lái)自不同村落的社區(qū)居彼此間不認(rèn)同、不接受現(xiàn)象也很正常。

三、推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的若干措施選擇

卓有成效的推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，就是要堅(jiān)持分類指導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、群眾自愿、就業(yè)為本、量力而行、盡力而為，積極穩(wěn)妥開(kāi)展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（一）抓好宣傳引導(dǎo)，示范帶動(dòng)

新型農(nóng)村社區(qū)的最終的受益者是農(nóng)民，如果農(nóng)民沒(méi)有積極性，干部熱情再高效果也不見(jiàn)得會(huì)好。對(duì)于新型農(nóng)村社區(qū)這樣的新事物，只有讓群眾充分認(rèn)識(shí)，真心接受，讓干部解決困惑，消除懈怠，熱情投身社區(qū)建設(shè)工作，才能更好地推動(dòng)這一工作的開(kāi)展。

一是加強(qiáng)宣傳。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度來(lái)講，要加強(qiáng)對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的宣傳工作，讓干部群眾對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)有深入正確的認(rèn)知，充分認(rèn)識(shí)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重要性。同時(shí)可以邀請(qǐng)一些專家學(xué)者來(lái)進(jìn)行專題講座，讓干部對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的相關(guān)理論有系統(tǒng)的了解，增強(qiáng)工作的針對(duì)性和時(shí)效性。

二是尊重農(nóng)民需求。農(nóng)民始終是新型農(nóng)村社區(qū)的主體，農(nóng)民積極性高，工作就容易做。我們應(yīng)該保持清醒的頭腦，首先是尊重農(nóng)民需求，同時(shí)要通過(guò)入住社區(qū)居民的示范效應(yīng)，讓群眾看實(shí)惠，看到政府解決問(wèn)題的能力與決心，增強(qiáng)群眾對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同，增加群眾的向心力，凝聚力，從而推動(dòng)工作開(kāi)展。

（二）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與

各地的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，情況各不相同，但資金的問(wèn)題恐怕都是繞不過(guò)去的檻。從新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的一些具體措施來(lái)看，堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位，形成多元的參與機(jī)制是頗為必要的。

一是堅(jiān)持政府主導(dǎo)。基層政府不僅是新型農(nóng)村社區(qū)的直接參與者，更是這項(xiàng)工作的直接推動(dòng)者。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，需要在配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施方面投入大量資金，需要大量的資金，這就需要政府部門統(tǒng)籌整合各方面的資金，打捆使用，發(fā)揮資金的最大效能。

二是加強(qiáng)部門協(xié)作。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，涉及到多個(gè)部門，從目前基層的管理體制來(lái)看，不同部門有不同的利益訴求，如果不能形成合力，則難免會(huì)在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中相互掣肘，因此必須加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成有效的協(xié)作機(jī)制，改善發(fā)展環(huán)境。

三是注重項(xiàng)目帶動(dòng)。解決社區(qū)建設(shè)資金上的燃眉之急，必須發(fā)揮好項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商拆遷安置資金的作用，對(duì)有開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的村的搬遷，充分利用好拆遷安置資金，能夠助推社區(qū)建設(shè)進(jìn)展。

（三）創(chuàng)新發(fā)展理念，完善政策法規(guī)

我們黨一貫堅(jiān)持“發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享”[4]，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目的就是要讓人民群眾共享改革發(fā)展的成果。

一是加大政策優(yōu)惠。社區(qū)單靠?jī)?yōu)美的環(huán)境和完善的設(shè)施，對(duì)相當(dāng)一部分群眾的吸引還不夠，需要更優(yōu)惠的政策來(lái)吸引農(nóng)民到社區(qū)居住，讓農(nóng)戶入住社區(qū)后能得到更多實(shí)惠。

二是完善產(chǎn)業(yè)扶持政策。新社區(qū)建成以后，產(chǎn)業(yè)培育是關(guān)鍵，但產(chǎn)業(yè)的培育需要一個(gè)過(guò)程，需要引導(dǎo)和扶持，應(yīng)根據(jù)各社區(qū)的不同情況制定一些產(chǎn)業(yè)扶持政策，讓入住社區(qū)的農(nóng)戶快速致富。

三是制定有效的社區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)作的相關(guān)政策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須在政策允許的范圍內(nèi)，同時(shí)積極爭(zhēng)取上級(jí)政府及相關(guān)部門的支持，在相關(guān)用地、審批、稅收等方面給予必要的優(yōu)惠，以此通過(guò)市場(chǎng)化的操作解決基礎(chǔ)設(shè)施投資資金短缺的問(wèn)題。

（四）創(chuàng)新組織管理，完善服務(wù)

一是發(fā)揮基層黨員的先鋒模范作用。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第一章第三條在對(duì)黨員必須履行的義務(wù)中明確指出：黨員要“貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項(xiàng)方針、政策，帶頭參加改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，帶動(dòng)群眾為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步艱苦奮斗，在生產(chǎn)、工作、學(xué)習(xí)和社會(huì)生活中起先鋒模范作用”[5]。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，黨員模范帶頭作用比一般群眾更有說(shuō)服力。

二是著力抓好基層組織建設(shè)。對(duì)于原各村三委班子成員，可以實(shí)行公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)上崗的辦法，選拔群眾認(rèn)可的，有能力，有事業(yè)心的干部進(jìn)入社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子；同時(shí)可以選擇經(jīng)驗(yàn)豐富、年富力強(qiáng)的機(jī)關(guān)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部充實(shí)到社區(qū)班子中。

三是健全規(guī)章制度。從“農(nóng)民”到“居民”的變化，必須通過(guò)制度管人，制度約束人，使農(nóng)民從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)人，同時(shí)有效的管理必須建立在完善的服務(wù)基礎(chǔ)上，這樣才能凝聚人心。

（五）繁榮社區(qū)文化，實(shí)現(xiàn)社區(qū)和諧

新型農(nóng)村社區(qū)僅有漂亮的房子、先進(jìn)的設(shè)施是不夠的，硬件設(shè)施只是社區(qū)的軀體，文化建設(shè)才是社區(qū)的靈魂，只有通過(guò)提升社區(qū)的內(nèi)涵和品味，才能不斷增強(qiáng)群眾內(nèi)心的幸福感。

一是抓好村落文化整合。合村并點(diǎn)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，把不同行政村、自然村的農(nóng)民整合到同一社區(qū)，必須要拋棄原有村莊觀念，淡化宗族觀念，形成社區(qū)文化認(rèn)同。要抓好原有村落文化的整合工作，要充分汲取原有村落文化的優(yōu)秀基因，保持地方特色文化風(fēng)貌。

二是抓好社區(qū)居民教育。社區(qū)意識(shí)的培養(yǎng)主要是通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)公共物品的建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)的親近感，滿意感，通過(guò)社區(qū)組織的各種活動(dòng)，增進(jìn)社區(qū)與居民之間的溝通與了解，從而達(dá)到增強(qiáng)農(nóng)村居民參與社區(qū)建設(shè)的積極性和主動(dòng)性的目的。

三是狠抓居民素質(zhì)提高。必須通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)、法制教育、科學(xué)技術(shù)教育以及民主政治建設(shè)等，進(jìn)一步提升農(nóng)村居民素質(zhì)，培養(yǎng)新型農(nóng)村社區(qū)居民，提升社區(qū)的品位與內(nèi)涵。

四、結(jié)語(yǔ)

解決“三農(nóng)”問(wèn)題，破解農(nóng)村發(fā)展困境，探尋農(nóng)村不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、環(huán)境和生態(tài)的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展之論，關(guān)鍵要以促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資源優(yōu)化配置為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展格局，以改善民生，促進(jìn)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民富裕為最終目標(biāo)。新型農(nóng)村社區(qū)作為一種嶄新的事物，正在努力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。相信通過(guò)各地更多類似的實(shí)踐和探索，會(huì)逐步形成成熟的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村大發(fā)展。

[1]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的 報(bào) 告 [EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm.

[2]韓進(jìn)鋒,晉鳳.當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)的功能探討與發(fā)展[J].河南城建學(xué)院學(xué)報(bào),2011，（4）：71-72.

[3][美]羅伯特D·帕特南.使命主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)[M].王列，賴海榮譯.江西：江西人民出版社，2001.195.

[4]人民日?qǐng)?bào)社論.堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義偉大道路——熱烈祝賀中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)開(kāi)幕[N].人民日?qǐng)?bào)，2007-10-15，（1）.

[5]中國(guó)共產(chǎn)黨章程[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/19834.htm.