孫 華

（ 南京城市職業(yè)學院，南京 210038）

當前隨著經濟的迅猛發(fā)展、城市化進程的加快，社會管理領域的各種社會矛盾、群體事件層出不窮，社會不穩(wěn)定因素增多，僅僅依靠政府已無法解決這些問題，政府開始探索將部分社會職能轉交由專業(yè)社會組織來承擔?！吧鐣M織”的概念最早出現(xiàn)在黨的十七大報告中，之后我國正式用“社會組織”代替了“民間組織”［1］。社會組織是實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的借助力量，針對我國目前社會組織數(shù)量少、規(guī)模小等現(xiàn)實，要實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，首要的是盡快培育出一大批具備承接政府職能轉移資質的專業(yè)社會組織，因而建立完善的社會組織培育機制尤為關鍵。

1 社會管理創(chuàng)新視角下社會組織培育的定位

2004年，執(zhí)政黨在十六屆四中全會上，正式提出了“社會管理創(chuàng)新”［2］，之后“社會管理創(chuàng)新”這一字眼頻繁出現(xiàn)在重大會議和決策文件里。但是如何創(chuàng)新?學術界有人主張培育公民社會。公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領域，其基礎和主體是各種各樣的民間組織。通過民間組織實現(xiàn)公民的有序參與，不僅可以減輕政府的執(zhí)政成本，而且更能體現(xiàn)公民的主體性，更能表達民意，更能激發(fā)公民的參與熱情，更符合民主的精神。也有人認為，中國特色社會管理創(chuàng)新之路很大程度上集中于“政府職能的轉變”和“社會主體力量的生成”方面［3］。從這個角度來說，社會管理創(chuàng)新一方面要求樹立有限政府的理念，切實轉變政府職能，釋放社會空間;另一方面，培育與有限政府相適應的公共治理主體，則成為政府實現(xiàn)職能轉移的前提條件。以上觀點盡管分析視角不同，但有一個共同點就是:社會管理創(chuàng)新的前提之一是社會組織的培育。

實踐中，從十七大報告首次提出社會組織這一概念到十八大報告明確提出加快形成“政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”［4］，執(zhí)政黨對社會組織在社會管理創(chuàng)新實踐中重要地位的認識也在不斷深化，社會組織是社會管理創(chuàng)新的借助力量，它在國家政策、資源支持的基礎上，理應發(fā)揮專業(yè)服務的優(yōu)勢，承擔起創(chuàng)新社會管理、促進社會和諧的重任。近幾年，各地政府高度重視社會組織培育管理，更新觀念思路，創(chuàng)新機制，注重整體推進，采取有力措施，社會組織在數(shù)量和規(guī)模上有了一定發(fā)展，但從整體來看發(fā)揮的效能還比較小。當下積極培育和發(fā)展各類專業(yè)性的社會組織，使其真正作為社會管理創(chuàng)新的主體在社會管理和公共服務中發(fā)揮作用，已成為政府面臨的重大理論和實踐問題。

2 南京社會組織培育實踐存在問題

近幾年來，南京通過建立社會組織孵化機構、改革社會組織登記管理制度、開展公益創(chuàng)投活動等措施，在社會組織的培育發(fā)展上取得了一定進展。截至目前已有各類社會組織2.2萬家，登記注冊的超過5000家，培育專業(yè)社會組織36家，服務范圍涉及養(yǎng)老、社工、環(huán)保、教育、醫(yī)務、農民工子女關愛等領域。南京市的具體做法:一是，制定社會組織培育發(fā)展的政策法規(guī)，把社會組織的發(fā)展放在重要位置。2011年，在南京市民政年中分析會上，有九個區(qū)縣都把社會組織發(fā)展排在了前三位，四個主城區(qū)的區(qū)委區(qū)政府甚至把這項工作排在與經濟發(fā)展同等地位的中心工作之列，不少街道辦事處都取消了經濟職能，而把社會建設放到了首位。二是，建立市、區(qū)、街道三級社會組織孵化機構。南京從2009年建立愛德社會組織培育中心，到2012年4月籌建雨花臺區(qū)社會組織孵化中心，再到2012年11月建立起市、區(qū)、街道三級社會組織孵化機構。三是，采取“政府主辦，多種主體運營”的孵化培育模式。南京的社會組織的孵化培育模式具體可分為兩種模式，一種被稱之為政府主辦——政府運營模式，主要是由各級民政局發(fā)起建立的各種社會組織培育中心;另一種被稱之為政府主辦——官民聯(lián)營模式，典型代表就是愛德社會組織培育中心。四是，改革登記管理制度，試行直接登記注冊。2012年6月，南京市民政局出臺了《關于社會組織登記制度改革的實施意見(試行)》，開展社會組織直接登記試點，登記注冊的社會組織增幅是往年的一倍。2012年，按照民政部“四類組織”直接登記要求，全面推開了行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織直接登記;對環(huán)保、歷史文化保護類以及維穩(wěn)處突類社會組織的登記政策進行創(chuàng)新，對個別社會急需的組織，與相關業(yè)務主管單位協(xié)商，由民政部門直接登記。另外為進一步促進社區(qū)社會組織發(fā)展，民政部門再次降低社會組織登記門檻，居家養(yǎng)老服務的社區(qū)服務類組織申請，將實行零門檻準入［5］。五是，開展公益創(chuàng)投活動，提供資金、技術等支持。2012年5月，南京市民政局、財政局聯(lián)合出臺了《南京市公益創(chuàng)投實施意見(試行)》，開展全市公益創(chuàng)投活動，7月成立南京公益創(chuàng)投協(xié)會，承辦南京市公益創(chuàng)投工作。六是，加強對社會組織培育發(fā)展的監(jiān)督管理。2010年以來，南京市民政局將等級評估、項目審核、人員培訓等多項職能交給12個相關專業(yè)協(xié)會，另外，對社會組織類別重新梳理劃分，探索建立“支持、鼓勵、限制、禁止”分類發(fā)展框架。積極培育社會服務、社會福利、公益慈善、養(yǎng)老服務類社會組織，并從財政給予適當補貼;“鼓勵”社區(qū)社會組織、經濟類社會組織，“限制”官辦色彩較濃、直接插手運作的社會組織。

然而通過考察分析，我們發(fā)現(xiàn)在數(shù)量增長的背后，卻呈現(xiàn)出相關政策制度缺乏、社會組織發(fā)展結構不均衡、公益類社會組織數(shù)量偏少、登記管理制度改革滯后等一些列問題。

2.1 缺乏民辦社工機構培育的政策導向

民辦社工機構是社會組織中專業(yè)化程度最高的一種，屬于民辦非企業(yè)單位。早在2009年10月，民政部就發(fā)布了《關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》，明確提出要“充分發(fā)揮民辦社會工作服務機構的重要載體和陣地作用，推進社會工作及其人才隊伍建設深入開展”［6］。國際同比發(fā)現(xiàn)，民辦社工機構在社會福利與社會政策中正扮演著越來越不可或缺的角色。結合我國經驗，可以發(fā)現(xiàn)民辦社工機構不僅有助于社會工作專業(yè)化與職業(yè)化，更重要地是能彌補政府與企業(yè)之不足，有力地推動社會和諧。但遺憾的是南京迄今為止還沒有一部關于“民辦社工機構”培育發(fā)展的政策文件出臺，自然也沒有一大批有能力的專業(yè)社工組織產生，因此，也就不難解釋在政府購買服務的實踐中，有能力接盤的社會組織并不多的尷尬現(xiàn)象。

2.2 社會組織內部結構不均衡，公益類數(shù)量偏少

南京近兩年社會組織數(shù)量增長迅速，截止目前已有各類社會組織2.2家，位于全國副省級城市之首，但是這些社會組織多數(shù)是社會團體，直接能為老百姓服務的公益慈善、社會服務和社會福利類的公益組織比重僅占10%左右。因公益類社會組織不以營利為目的，但組織運營中要消耗成本，因此，相比于其它社會組織來說，發(fā)展速度較慢，數(shù)量偏少。這種公益類社會組織發(fā)展薄弱的現(xiàn)狀不僅不能滿足老百姓日益多元和差異化的需求，而且還會從根本上制約社會組織在社會管理和服務方面進一步發(fā)揮作用。

2.3 社會組織登記制度改革進程緩慢

2012年6月，南京作出了開展社會組織直接登記試點、放寬社會組織登記政策、下放社會組織管理權限、簡化社會組織登記程序、提高社會組織登記效率等五個方面的改革。但相比其它城市，南京的社會組織登記管理改革不僅僅是時間滯后，而且改革的力度也不大。很多城市早在幾年前就開始探索社會組織登記管理制度改革。學術界將各地的改革實踐歸納為一元登記管理模式(以深圳為代表)、新二元登記管理模式(以北京為代表)和三元登記管理模式(以上海為代表)①。去年，南京僅僅對公益慈善、社會福利、社會服務等三類組織試行直接登記注冊，今年按照民政部“四類組織”直接登記要求，全面推開了行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織直接登記，但相對于一些城市的全面放開，改革的力度還是不大。

2.4 政府購買公共服務的制度建設滯后

2012年，南京出臺公益創(chuàng)投文件，成立公益創(chuàng)投協(xié)會，投入公益創(chuàng)投資金，開展全市公益創(chuàng)投活動，在“政府購買服務”方面的實踐探索取得了明顯的進展，但是在很多方面都缺少制度規(guī)范。目前政府購買服務的范圍，主要集中在為老、為小、助殘、教育培訓等領域，但還有如經濟、文化、城建、城管、環(huán)保、衛(wèi)生等諸多領域，社會組織也可大有作為。另外，還有政府購買服務的相關配套政策，比如稅收優(yōu)惠政策、政府購買服務過程中競爭機制的建立等，這些目前都沒有予以制度規(guī)范。制度建設滯后于實踐，必然無法發(fā)揮制度對實踐的規(guī)范約束作用。

2.5 社會組織發(fā)展過程中缺乏有效監(jiān)督

目前在南京活躍著各類社會組織，真正能承接政府社會職能，為百姓服務的社會組織并不多。由于缺少監(jiān)督，不規(guī)范、不透明、不健全的社會組織大量存在。有的社會組織拿著政府支持的公益資金，卻很少深入社區(qū)為社區(qū)居民服務。還有一些社會組織注冊后，至今也未開展任何活動成為“僵尸”組織。另外，社會組織在項目實施過程中，由于監(jiān)督體系不健全、評估機制不完善，即使沒有按照既定的項目計劃進行、沒有達到預期效果，往往也能順利通過評估。這樣提供的公共服務必然是低效的，長此以往必定影響社會組織的公信力。

3 管理創(chuàng)新視角下社會組織培育機制的構建

通過以上分析，對比各地社會組織的培育發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，南京社會組織培育發(fā)展的實踐反映了當前各地社會組織培育發(fā)展中存在的共性問題。社會組織的培育是社會管理創(chuàng)新的前提，當前要實現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，亟需進行社會組織培育機制創(chuàng)新［7］。

3.1 促進民辦社工機構培育制度建設

當前，要想從源頭上解決社會組織專業(yè)化程度不高、發(fā)揮的整體效能較低的現(xiàn)狀，政府必須大力發(fā)展民辦社工機構，積極制定有關民辦社工機構培育發(fā)展的政策制度，把民辦社工機構的培育發(fā)展放到重要位置。一方面，要建立民辦社工機構管理制度，進行標準化建設。包括培育、管理、薪酬、監(jiān)督、評估、政府購買服務等各項制度;另一方面，完善相關配套制度建設，包括稅收制度、社會保障制度、審計制度、教育制度等。在各項制度中，針對民辦社工機構的第三類部門性質，增加相應的制度條款。

3.2 建立民辦社工機構培育基地，創(chuàng)新社會組織培育模式

目前，政府應積極建設民辦社工機構孵化基地，培養(yǎng)專業(yè)化、合法化、職業(yè)化的民辦社工機構。通過提供辦公場地、辦公設施保障民辦社工機構建設初期的穩(wěn)定性。并通過協(xié)助注冊、給予培訓、開展評估等形式提升合法性、規(guī)范性。并在孵化過程中進行科學規(guī)劃，在各區(qū)域、各領域建設民辦社工機構，引導其開展有針對性的社會服務工作，滿足人民群眾最為迫切的需求，最終在各個社會服務領域建設出大量能夠發(fā)揮顯著作用的民辦社工機構。另外，要因地制宜、因時制宜地選擇并創(chuàng)新社會組織培育模式。根據(jù)本地社會發(fā)展程度、社會力量參與的積極程度，合理協(xié)調政府與社會力量在培育工作中的關系。

3.3 建立社會組織登記管理新機制

今后，要實現(xiàn)社會組織登記管理機制創(chuàng)新，必須突破我國目前社會組織管理的基本制度——雙重管理體制。在國家這一法規(guī)沒有改變的情況下，各地的創(chuàng)新很難突破這一上位法所設定的框架。因此，社會組織登記管理改革首先要徹底改革雙重管理制度，建立直接登記制度。今后可學習廣州，積極出臺相關文件，在國家法律法規(guī)規(guī)定須前置行政審批的前提下，實施社會組織全部直接登記。其次，建立樞紐型社會組織承擔特定領域內社會組織的業(yè)務主管職責。積極建立樞紐型社會組織，通過樞紐型組織將性質相同、業(yè)務相近的社會組織聯(lián)合起來，形成合力，促進共同發(fā)展，使樞紐型組織承擔業(yè)務主管單位的職責，對相關社會組織進行日常管理和服務［8］。

3.4 建立社會組織公共財政支持機制

香港實行社會工作專業(yè)化的成功之道就在于十分強調政府的主導作用和財政支持。今后，應該積極探索建立政府購買公共服務長效機制［9］。首先應由國家出臺關于政府購買公共服務的法律法規(guī)，明確政府購買服務的種類、范圍、內容、方式、流程、資金管理以及監(jiān)督評價機制等問題。其次，完善政府購買服務的相關配套政策。比如加快完善稅收優(yōu)惠政策，落實社會組織，尤其是公益慈善類組織的稅收優(yōu)惠政策，增加優(yōu)惠稅種，擴大優(yōu)惠范圍，為社會組織減輕經濟上的負擔。最后，實施政府購買服務項目的動態(tài)管理，根據(jù)社會組織提供的服務產品質量，對社會組織實施優(yōu)勝劣汰，使老百姓享受到優(yōu)質高效的服務產品。

3.5 建立社會組織監(jiān)督管理機制

要積極建立社會組織的綜合監(jiān)管機制。一是，要做好登記備案工作，把好社會組織監(jiān)管關口;二是，要著力建立健全相關部門各司其職、協(xié)調配合的綜合管理服務體系;三是，要建立社會組織負責人管理、資金管理、信息公開、年度檢查等制度;四是，要建立法律監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結合的監(jiān)管體系，維護社會組織良好發(fā)展秩序;五是，要建立社會評估機制，積極推動由政府、企業(yè)、公民、專業(yè)評估機構、社會組織共同參與的社會評估體系建設，設立一套科學合理方便易行的評估指標體系，客觀、科學、公正地評估社會組織，把社會組織的社會評估結果作為社會組織接受政府支持的有力評價標準。

4 結語

總之，社會組織培育機制的建立是社會組織發(fā)展的前提和基礎，沒有一定數(shù)量的社會組織，就無從談起社會組織的發(fā)展，沒有社會組織的發(fā)展社會管理創(chuàng)新也就無從談起。各地在探索社會組織培育機制時，一定要立足本地，創(chuàng)新機制，既使社會組織保持一定數(shù)量的增長，又能真正發(fā)揮效能。

注釋:

①鄭琦，喬昆.社會組織登記管理體制改革—模式比較與路徑選擇［J］.理論與改革，2011(1):63－66.

［1］王名，李勇.日本非營利組織［M］.北京:北京大學出版社，2007.

［2］周紅云.社會管理創(chuàng)新視角下的社會組織發(fā)展［J］.中共寧波市委黨校學報，2011(6):30－39.

［3］劉占虎.基于公民社會的社會管理創(chuàng)新維度研究［J］.唯實，2011(11):69－71.

［4］張丹丹，沈關寶.公民社會的發(fā)育與形成—民間社會組織的培育與公民的有序參與［J］.學術界，2011(6):216－222.

［5］孫發(fā)鋒.我國社會組織登記管理制度改革—基于地方創(chuàng)新的視角［J］.行政論壇，2013(1):64－68.

［6］俞可平.中國公民社會—概念—分類與制度環(huán)境［J］.中國社會科學，2006(1):109－122.

［7］藍煜昕.社會組織管理體制—地方政府的創(chuàng)新實踐［J］.中國行政管理，2012(3):48 －51.

［8］甄驍龍.社會組織培育模式研究［D］.南京:南京大學，2012.

［9］吳津.公益組織培育新機制——公益組織孵化器研究［J］.蘭州學刊，2011(6):47 －53.