走向協(xié)調(diào)——讀古德諾《政治與行政》有感

胡 義

（湖北工業(yè)大學 管理學院，湖北 武漢 430068）

美國當代著名公共行政學家德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）曾說：“公共行政的核心問題乃是政治與行政的關系問題?！闭闻c行政的關系問題是西方政治發(fā)展和行政實踐中的一個老問題，也是伴隨著政府改革不斷深入而歷久彌新的一個新問題，對二者關系的爭論促使行政學從政治學中分離出來，成為一門獨立的學科，也標識了西方公共行政學說發(fā)展的不同時期及學派。任何人如果要理解政治與行政的關系，都必須首先回到關于二者關系的最早描述，即政治與行政二分理論上去。

當人們提起政治與行政二分的時候，首先會想到的是托馬斯·伍德羅·威爾遜（Thomas Woodrow Wilson），威爾遜曾擔任美國第28屆總統(tǒng)。他于1887年在美國《政治科學季刊》上發(fā)表被譽為行政學的開山之作的《行政學研究》一文，首先提出了政治與行政二分的思想，并從行政學研究的重要性、必要性、目的和主要任務、行政學研究的實質(zhì)、行政學研究的歷史演進、研究方法、行政監(jiān)督和人事行政等方面對政治與行政的區(qū)分作了進一步的闡述，使行政學從政治學中分離出來，成為一門獨立的科學真正建立起來。但他并沒有對政治與行政二分進行全面和系統(tǒng)的闡釋。政治與行政關系研究真正的集大成者是弗蘭克·古德諾（Fank J·Goodnow），他的這一思想主要反映在《政治與行政》一書中，在這部篇幅不大的行政學經(jīng)典著作中，古德諾揚棄了政治學上立法、司法、行政的三分法，而對威爾遜提出的“政治與行政”二分法做了全面而系統(tǒng)的闡釋。正是《政治與行政》這本蜚聲世界的行政學經(jīng)典著作奠定了古德諾在行政學研究上的不朽地位，并產(chǎn)生了極其深遠的影響。

在公共行政學發(fā)展的百年時間里，關于政治與行政關系的爭論一直沒有停止過，而且在一些中國人的眼里，本書的作者古德諾先生似乎也是一個具有相當爭議的人物，甚至是“臭名昭著”。他曾經(jīng)于1913～1914年間出任袁世凱政府的政治顧問，因撰寫《共和與君主論》，鼓吹帝制而卷入中國的政治漩渦，并因此而身背罵名。雖然有這么一段故事，但古德諾先生在行政學研究上做出的不朽功勛是不能被否認的。

一、主要內(nèi)容概述

在《政治與行政》一書中，古德諾對美國政治現(xiàn)狀和政府的活動進行了考察和分析并提出了政府體制改革的方法。全書圍繞政治——行政二分這一核心主題進行了全面而且系統(tǒng)的闡釋，明確提出了政府功能的概念，詳細闡述了政府的功能和行為之間的關系。分析了影響行政活動有效實施的外部問題，主要圍繞以下幾個方面展開：

（一）對政治——行政二分思想的進一步闡釋

古德諾先生從結構功能主義的角度出發(fā)，明確提出在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執(zhí)行，他將這兩種功能分別稱之為“政治”與“行政”。古德諾的名字和政治與行政二分法緊密相連。但是他在此的理論上的主要貢獻，不在于他首先提出了政治與行政二分法，而在于他對政治與行政二分法所做的系統(tǒng)闡述和進一步的發(fā)展。古德諾之前的許多學者都對政治與行政相分離作過探討，而古德諾所關注的卻是在政治與行政基礎上兩者的協(xié)調(diào)。他第一次澄清了由這種“二分”的提法容易造成的一種誤解，這種誤解認為一種政府功能只存在于一種政府機構之中；他第一次指明了這樣一個道理：“分權原則的極端形式不能為任何具體政治組織的基礎。因為這一原則要求存在分立的政府機構，每個機構只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！惫诺轮Z的基本貢獻在于闡述清楚政治與行政二分法容易造成的一種誤解。

（二）政治與行政相協(xié)調(diào)的途徑

正如上面所說，古德諾先生在本書中重點探討了如何實現(xiàn)政治與行政之間的協(xié)調(diào)，這種行政協(xié)調(diào)的思想成為古德諾政治與行政二分思想的精髓。古德諾將其主要精力放在探討如何實現(xiàn)政治與行政相協(xié)調(diào)的途徑上，在考察美國行政實踐的基礎上，他分析了行政活動開展所需要的外部環(huán)境問題。由此，古德諾認為，要實現(xiàn)政治與行政之間的協(xié)調(diào)，在美國主要有四條途徑可以選擇。

1.政治對行政的適度控制是協(xié)調(diào)的基礎

古德諾認為，實現(xiàn)政治與行政之間相協(xié)調(diào)的一條最基本的途徑就是政治對行政的適度控制。他在書中指出“實際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法不可能實現(xiàn)。如果從迄今人們認為的廣義上去使用‘政治與行政’這兩個詞的話，政治必須對行政有一定的控制。在我們考察任何國家的政治發(fā)展時，都可以發(fā)現(xiàn)政府的這兩種基本功能之間必然存在著某種這樣的關系?！?/p>

2.行政的適度集權化

古德諾強調(diào)，要實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)，一方面政治要適度控制行政，另一方面協(xié)調(diào)還取決于權力的必要集中。他指出“任何國家意志的表達，在表達它的機關對它的執(zhí)行沒有控制的情況下都是一句空話?！辈⑶?，“在國家與地方政治共同體之間存在沖突的問題上，地方自治政府傾向于犧牲國家利益，因為它使國家意志的執(zhí)行即使不是不可能，也是非常困難的”。

3.政黨對外部環(huán)境的調(diào)節(jié)——法外調(diào)節(jié)

在美國，憲法使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機構不可能直接控制行政機構的領袖，使得聯(lián)邦行政權力和地方行政割裂開來而失去了統(tǒng)一性。在此情況下，美國政府體制為什么還能保持穩(wěn)定和協(xié)調(diào)呢？古德諾認為美國政府體制得以順利運行所必不可少的適度控制和行政集權，都來自于政黨功能的發(fā)揮。他指出“政黨不僅擔負起了挑選在政府體制理論中是表達國家意志的機關的成員，及立法機關的成員的責任，而且還擔負起了挑選執(zhí)行這種意志的人員，即執(zhí)行官員的責任?！?/p>

4.政府體制改革——民主與效率協(xié)調(diào)的主攻方向

古德諾認為，可以通過政府體制改革來實現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)，對政府體制進行調(diào)整以容納政黨，發(fā)揮政黨的協(xié)調(diào)功能，規(guī)范政黨的行為。為此，需要展開以下方面的改革：第一，變革美國行政分權的體制，從而使政黨對整個政府體制負責；第二，由于美國政府體制高度分權所帶來的各種復雜矛盾，所以需要一個強大的全國性政黨；第三，要經(jīng)常性地使用公民投票的方法來解決政治問題。

二、與威爾遜“政治與行政”思想的異同

古德諾的《政治與行政》被稱為美國行政學的第一本專著，跟威爾遜的《行政學研究》一文并稱為美國行政學的開山之作。從表面上看它們有許多相似的地方，但我在仔細閱讀比較過兩部作品之后發(fā)現(xiàn)，它們還是有很大的不同。

（一）威爾遜更側重行政學研究，注重對行政研究方法、行政執(zhí)行以及如何通過改善政府管理來提高效率的論證；而古德諾則十分注重對政治與行政的關系的協(xié)調(diào)?！缎姓W研究》側重于強調(diào)行政作為政治的一個新的方面或者階段的性質(zhì)，為的是突出行政的地位以及行政學研究的重要性?！墩闻c行政》更多的是直接對國家或政府中政治與行政的關系進行的分析，對政治——行政二分思想的進一步闡釋，并且提出了政治與行政相協(xié)調(diào)的途徑。

（二）威爾遜認為，民主和效率是相矛盾的，是行政學成為一個學科的原因之一。而古德諾的“政治與行政”二分法中滲透了西方社會傳統(tǒng)和工業(yè)革命時期，當時社會普遍的價值訴求即民主和效率。威爾遜認為19世紀末20世紀初的美國政府，政府組織機構已經(jīng)日趨完善，但政府的效率卻十分低下，迫切需要科學理論予以指導；古德諾的二分法則通過民主選舉、政黨政治制度來體現(xiàn)和保證民主；依靠政治上中立、具有專業(yè)技術知識、和職業(yè)生涯終身制的文官來保障效率。由此，民主和效率便天然地統(tǒng)一了起來。實踐證明它確實能夠較好地緩和資本主義國家在發(fā)展中產(chǎn)生的民主與效率沖突。這一點可以說是兩人最大的不同點了。

（三）還有一些學者從其他不同角度比較威爾遜思想與古德諾思想的差異。例如，有學者從研究內(nèi)容上對二者進行比較后指出：威爾遜偏重于行政學的學科建設，古德諾則注重于為美國行政發(fā)展所面臨的問題提出解決方案。還有的學者比較了兩人對行政范疇的定義，指出古德諾從相對主義來界定行政的內(nèi)涵，認為行政作為國家意志的執(zhí)行，還包括司法；威爾遜對行政范圍的定義則相對狹窄一些。也有的學者從研究范圍上對二者進行了比較，他們認為古德諾就范圍要比威爾遜的廣得多，《行政學研究》屬于有意識進行得行政學研究，《政治與行政》涉及行政學并非有意而為之。

從表面上看，古德諾與威爾遜有很多類似之處，年齡只相差三歲，都是同一個時代的學者兼政治家的類型，都當過著名大學的校長，都當過美國政治學會的會長。在二者的思想上，也有一些共同點如：將政治與行政相分離，都主張加強行政集權來建立高效率政府等。

三、其他學派對“政治與行政二分”的批判

從“政治與行政二分”思想誕生之日起，就一直為許多學者所批判。它為人詬病的理由是政治與行政的完全分離是不可能的。以西蒙為代表的行為主義學派從事實和價值劃分的角度來對其進行批評，他認為，從政府的實際運作來看，政治與行政不可分。《明諾布魯克宣言》被看作是新公共行政學誕生的標志，宣稱行政與政策的制定截然分開幾乎不可能。公共政策學派從政策制定的角度對政治與行政二分也展開了批評，認為政治與行政二分忽視了政府對公共政策的實際影響力，政策制定與執(zhí)行嚴格區(qū)分不現(xiàn)實。新公共管理學派對政治與行政二分作了進一步的批判，認為公共部門行政不是孤立的，在制度和政治的相互作用下，與公眾、政治領袖及公務員之間，有著密切的關系。

筆者在仔細閱讀《政治與行政》一書后，發(fā)現(xiàn)相似的觀點古德諾在本書中也有所描述。例如“實際政治的需要，使政治功能與行政功能分離的想法不可能實現(xiàn)”，“所有這些機關不可能把自己完全限于行使某一種功能”等等?？梢姡覀冞^去在對古德諾的政治與行政二分法的認識上存在誤區(qū)，認為古德諾提出的政治與行政二分是將二者決然分開。但事實上他所提出的政治與行政二分不是政治與行政的割裂，而是謀求二者的協(xié)調(diào)。

四、我的一些啟示

讀完古德諾的《政治與行政》后，通過對比威爾遜的《行政學研究》一文，筆者深化了對“政治——行政二分法”的認識和理解，糾正了我們以前的一些錯誤認識。同時，他的這一理論對當前我國的政府改革有借鑒意義，他的研究方法和思路對我個人在學術上的成長進步也有一些啟示。

（一）“政治與行政二分”對當前我國政府改革的借鑒意義

1.要大力發(fā)展現(xiàn)代公務員制度，有效發(fā)揮政府行政的功能，提高政府的效率。從政治與行政二分的產(chǎn)生背景以及之后的發(fā)展來看,文官制度的確立，有力地推動了行政的發(fā)展，即現(xiàn)代公務員制度的確立才使行政真正獨立成為一個“技術性”的領域，行政學也獨立成為一門科學。古德諾的政治與行政二分理論有利于維護我國行政機關的相對獨立性，有利于充分而有效發(fā)揮行政所的功能，從而提高行政效率。

2.我國的政治與行政要良性互動，相互貫通，和諧并進。我國公共行政的一個最大特點就是,政治與行政是緊密聯(lián)系在一起的，用一個成語形容就是水乳交融，二者之間的關系無法進行區(qū)分。在我國實行中國共產(chǎn)黨領導下的多黨合作制這一國情之下，這樣的政治特征決定了我國政治與其他領域的關系，也說明了政治在無形之中控制著行政，從而使政策能夠順利貫徹下去，在一定程度上保持了中央對地方的控制。古德諾的政治與行政的二分就是強調(diào)政治與行政要相互協(xié)調(diào)，所以，我們一方面要提高行政效率，另一方面也要平衡政治與行政的關系，協(xié)調(diào)二者關系，使之良性互動，相互貫通，和諧并進，促進國家、社會的穩(wěn)定有序和經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（二）對我個人學術成長上的啟示

1.不能迷信權威，要有創(chuàng)新精神。這個主要體現(xiàn)在兩個方面，第一，古德諾的研究是建立在威爾遜研究的基礎之上的，但在此基礎上進行了創(chuàng)新。第二，眾多學派批判古德諾“政治——行政二分法”或許是受這個名字的影響，認為他的思想是將政治與行政割裂開來，但通過我仔細閱讀原著發(fā)現(xiàn)，他所謀求的是二者的協(xié)調(diào)，所以我們不能盲目的迷信他人觀點，人云亦云，要獨立思考，要有創(chuàng)新精神。

2.做學問要堅持理論聯(lián)系實際的道路。在書的開篇古德諾就指出了大多數(shù)美國學者探討政治制度的方法僅僅是停留在法律限定的理論層面，而他在研究這個問題的時候，則是真正的去考察美國的政治生活。這啟示我在做研究的時候，一定要堅持理論聯(lián)系實際的道路，深入實踐獲取第一手材料，跳出條條框框，這樣的研究才是有價值，有開創(chuàng)性的。

五、結語

通過閱讀古德諾的《政治與行政》一書，我收獲很多，不僅在于重新認識和審視他的“政治——行政二分法”這一理論，還有他這一理論對當前我國政府改革的借鑒意義及對自身發(fā)展的啟示。

一般而言，在閱讀完一部書后，應該對其做一個評價。細心的讀者可能發(fā)現(xiàn)，在這篇文章中我沒有對古德諾先生的這部書做出具體的評價，因為無論古德諾先生的這一理論在當前是怎樣被學術界評價的，它的開創(chuàng)性意義及其在行政學歷史上的地位都是不容置疑的。古德諾先生因為它當年在中國寫的那篇《共和與君主論》而背負罵名，他也許不是一位成功的政治家，但他絕對是一位杰出的教育家和行政學家。

[1][美]古德諾.政治與行政（中譯本）[M].北京：華夏出版社，1987.

[2]丁煌.西方行政學說史（第二版）[M].武漢大學出版社，2004.

[3]王樂夫，蔡立輝.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2008.

[4]郭小聰.行政管理學（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2008.