新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的探討

鐘獻兵

（中國人民銀行玉溪市中心支行，云南 玉溪 653100）

黨的十八大報告指出，要把城鎮(zhèn)化作為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要舉措之一，確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。在經(jīng)濟增速回調(diào)、財政增收困難、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢、房地產(chǎn)和土地管理調(diào)控持續(xù)的背景下，地方政府尤其是中西部地方政府融資環(huán)境非常不理想，政府融資平臺大多處于無法運轉(zhuǎn)的狀態(tài)。而城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的過程中，需要大量資金投入，如果仍簡單將城鎮(zhèn)化等同于政府投資“造城”，地方政府的債務危機將更加嚴峻。推動地方政府融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，將政府對城鎮(zhèn)化建設的主導作用轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑ё饔茫瑢⒊鞘薪?jīng)營性建設項目交給市場，政府回歸公共服務體系供給主體，推動城鎮(zhèn)化在“人”與“物”兩方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，顯得重要而緊迫。

一、地方政府融資平臺運作存在的主要問題

（一）融資渠道單一，資金來源主要依賴銀行貸款，直接融資比例低

（二）缺少現(xiàn)金流，持續(xù)運作能力差

投資項目主要為政府公益性項目，還款來源主要依托地方財政收入，融資平臺公司資源配置和資產(chǎn)注入空虛化，基本沒有主營業(yè)務，沒有盈利能力，不能形成穩(wěn)定現(xiàn)金流，償債能力缺失，無法持續(xù)獲得融資。

（三）抵押資產(chǎn)變現(xiàn)能力差，償債資金來源對土地出讓收入依賴較大

抵押資產(chǎn)主要以土地為主，其他資產(chǎn)集中為鐵路、公路、城市基礎設施等，資產(chǎn)質(zhì)量不高，變現(xiàn)能力差。在持續(xù)的房地產(chǎn)調(diào)控和土地調(diào)控中，土地出讓收入受到較大影響，不僅地方政府面臨巨大財政壓力，也嚴重制約了融資平臺的信用等級和融資能力。

（四）融資平臺經(jīng)營不規(guī)范，市場化運作程度低

融資平臺責任主體不明確，公司治理不完善，產(chǎn)權(quán)不明晰，職能邊界不清晰，投融資行為不規(guī)范，未形成真正意義上的風險收益一體化的投融資主體。政府對投融資公司多頭管理，在人員、組織架構(gòu)、績效考核等方面行政色彩濃厚。

（五）資金引導作用差，未能很好促進社會投融資體系發(fā)展

由于融資平臺治理結(jié)構(gòu)不完善，市場化運作程度低，投融資行為行政化，未能有效發(fā)揮資金引導作用，不能通過與金融機構(gòu)、中介服務機構(gòu)良性互動推動社會資金的參與，相反因為占用大量信貸資源，在一定程度上還抑制了金融運行效率。

（六）制約了地方財政良性運行，抑制了政府公共產(chǎn)品提供能力

融資平臺大量舉債投向收益性差或無收益的公益性項目，在增加財政壓力的同時，并未對地方財政收入增長形成有力支撐，制約了地方財政的良性循環(huán)，一定程度造成政府公共產(chǎn)品提供不足。

綜上，地方政府融資平臺的現(xiàn)有模式，不僅使融資平臺自身陷入無以為繼的困境，還嚴重影響了地方財政的正常運行，使政府提供的公共產(chǎn)品不足，并一定程度上深化了金融抑制，對社會投融資體制的健康發(fā)展也有一定阻滯效應。要繼續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展，加大資金投入，地方政府要依靠融資平臺進行融資運作，就必須對融資平臺進行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

二、地方政府融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的前提準備

（一）加快對融資平臺存量貸款的清理整頓，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型減包袱

按照國務院及人民銀行、銀監(jiān)會的要求，金融機構(gòu)應對融資平臺項目逐個開展重新評審和風險排查，認真梳理落實貸款項目審批、項目資本金、還款來源和抵押擔保情況，針對融資平臺的實際情況，采取有效措施，保證已發(fā)放貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本金并提供有效擔保，加強項目貸款貸后管理，有效緩釋信用風險。

（二）加快對融資平臺注資過程，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型做實資本賬戶

地方政府應積極為融資平臺注入有效可變現(xiàn)資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度，做實資本金，為融資平臺獨立運作提供資金基礎，實現(xiàn)既有債務與地方財政徹底剝離，也為地方政府職能轉(zhuǎn)型提供保障。

（三）加快融資平臺治理結(jié)構(gòu)改革，為戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型夯實治理基礎

構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責統(tǒng)一、自主經(jīng)營、自負盈虧、科學管理的法人治理結(jié)構(gòu)，是融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的基礎和前提，要推動融資平臺由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型，真正確立其市場主體地位，建立市場化的用人機制和激勵約束機制，實現(xiàn)完全市場化運作。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下地方政府融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向

十八大報告對城鎮(zhèn)化的描述與以往有很大的區(qū)別，著重考慮了人的因素，而不是簡單的以投資拉動經(jīng)濟增長的物的增長，并綜合考慮了城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的互動關系，這既給地方政府緩解債務壓力提供了基礎，也為政府融資平臺戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了方向。

（一）推動融資平臺股權(quán)多元化發(fā)展，實現(xiàn)融資渠道多樣化

從改善股權(quán)結(jié)構(gòu)入手，積極引入社會資本，推動股權(quán)多元化發(fā)展，實現(xiàn)股權(quán)經(jīng)營。通過股權(quán)多元化、經(jīng)營公司化、運作市場化，推動融資渠道的多樣化，積極運用銀行貸款、委托貸款、信托貸款等間接融資模式，探索并拓展運用企業(yè)債券、股票、資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金等直接融資模式。

（二）建立項目進入退出機制，通過強化項目管理推動轉(zhuǎn)型發(fā)展

融資平臺對純公益性項目、準公益性項目和經(jīng)營性公益項目要制定不同的進入和退出機制，要圍繞工業(yè)園區(qū)、區(qū)域物流、農(nóng)業(yè)項目開發(fā)等內(nèi)容，主導經(jīng)營性或準經(jīng)營性城鎮(zhèn)基礎設施和農(nóng)業(yè)重點項目的開發(fā)建設，強化項目管理能力，發(fā)揮政府注入存量資產(chǎn)的杠桿效應，采用資產(chǎn)證券化、BOT、BT、PPP等多種形式，吸引國內(nèi)外社會資金參與項目建設，增強城鎮(zhèn)服務能力，提升城鎮(zhèn)要素集聚功能，加強城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐力度，形成城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的有機融合。

（三）以股權(quán)投資為核心推動業(yè)務轉(zhuǎn)型，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵領域發(fā)揮核心引導作用

融資平臺應探索將存量資產(chǎn)股權(quán)化、證券化，提升存量資產(chǎn)的流動性和價值創(chuàng)造力，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和戰(zhàn)略規(guī)劃，通過企業(yè)股權(quán)投資和提供增值服務，形成多元化、可持續(xù)的業(yè)務體系，在促進區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展壯大的過程中分享收益、共擔風險。圍繞城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵領域，對符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃且具有自主知識產(chǎn)權(quán)的中小企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)，通過股權(quán)投資幫助其解決起步階段的資金難題。通過股權(quán)投資，對產(chǎn)業(yè)集群的核心企業(yè)或龍頭企業(yè)、配套企業(yè)和服務體系進行全方位支持，有效引導、促進和激活社會資金的投資信心。

四、結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)型關系密切，政府融資平臺的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，是兩者關系協(xié)調(diào)、健康、可持續(xù)發(fā)展的重要前提。融資平臺只有在減輕歷史負擔、做實資本賬戶、完善法人治理結(jié)構(gòu)的基礎上，通過股權(quán)多元化、建立項目進入退出機制和推動業(yè)務轉(zhuǎn)型實現(xiàn)融資模式的多元化，并圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃積極進行股權(quán)投資，發(fā)展可持續(xù)、多元化的業(yè)務體系，在促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展的過程中，找到做大做強的路徑，進而有力支持城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。