淺談我國(guó)地方債發(fā)行的推行進(jìn)程及風(fēng)險(xiǎn)管理

王瀅淇　柯巧

【摘 要】地方自行發(fā)債使地方可更靈活的籌措資金，在很大程度上解決了地方政府財(cái)政吃緊的問(wèn)題。近年來(lái)，地方債發(fā)行“開閘”，已由財(cái)政部代發(fā)過(guò)渡為地方自行發(fā)債，不難預(yù)見，今后我國(guó)將走向地方自主發(fā)債的道路。但其間的風(fēng)險(xiǎn)，制度及監(jiān)管上的缺漏也不可忽視。我國(guó)地方債的推行仍需深入探討，完善的地方債發(fā)行與償還體系亟待建立。

【關(guān)鍵詞】地方債；發(fā)行前景；風(fēng)險(xiǎn)管理

地方債是地方政府為籌措財(cái)政收入或項(xiàng)目建設(shè)資金而發(fā)行的地方性政府債券，當(dāng)?shù)卣疄榈胤絺l(fā)行及償還的雙重主體。地方債所融資金通常用于交通、教育、醫(yī)療、保障性住房等社會(huì)效益較高的地方公共設(shè)施的建設(shè)，并以當(dāng)?shù)卣磥?lái)的財(cái)政收入作為還本付息的擔(dān)保。地方債的發(fā)行在西方國(guó)家已有相對(duì)成熟的體系，但在我國(guó)還是新生事物，需對(duì)其發(fā)展及可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題做進(jìn)一步分析。

一、我國(guó)地方債發(fā)展歷程

（一）地方融資平臺(tái)隱性舉債

在分稅制體系下，地方將75%的財(cái)權(quán)上交中央，地方自留25%，但地方政府需要承擔(dān)的職責(zé)卻未因此減少。集中在教育、醫(yī)療等公共領(lǐng)域的大量具體支出性項(xiàng)目與地方有限的財(cái)力沖突激烈，地方政府面臨財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，在許多重大公共建設(shè)項(xiàng)目上存在資金缺口。而在1994年出臺(tái)的《預(yù)算法》中，國(guó)家明確禁止地方發(fā)行地方政府債券，使得地方雖有資金困難，卻又無(wú)法通過(guò)發(fā)行地方債融資。以此為背景，各種政府背景的融資平臺(tái)紛紛成立。地方融資平臺(tái)多以公司及信托基金的形式出現(xiàn)，巧妙規(guī)避了《預(yù)算法》對(duì)地方發(fā)債的限制，成為地方開展公共性事業(yè)建設(shè)的重要融資途徑。截至2009年5月，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家投融資平臺(tái)公司，至2009年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%。由于這些平臺(tái)融資規(guī)模過(guò)度膨脹，運(yùn)作不夠規(guī)范；對(duì)融資平臺(tái)公司信貸管理缺失，地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保；債務(wù)的權(quán)責(zé)利難以劃分等問(wèn)題，存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政部代理發(fā)行地方債

2008年來(lái)，受全球金融危機(jī)的影響，地方政府財(cái)政收入大幅減少，而由于中央本級(jí)財(cái)政收入也受金融危機(jī)影響，因此中央向地方的轉(zhuǎn)移支付也出現(xiàn)困難。為擴(kuò)大內(nèi)需，解決地方財(cái)政缺口，使地方經(jīng)濟(jì)在危機(jī)中平穩(wěn)運(yùn)行，國(guó)家自1994年來(lái)首次對(duì)地方債“開閘”。2009年，國(guó)務(wù)院同意由財(cái)政部代理地方發(fā)行2000億地方政府債券，列入省級(jí)預(yù)算管理。此次發(fā)債具有應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的“應(yīng)急性”，采取過(guò)渡性發(fā)債方式，由財(cái)政部代理發(fā)行，即發(fā)債的主體仍是中央，地方支付發(fā)行費(fèi)由財(cái)政部代辦并承擔(dān)還本付息責(zé)任，按期繳送本息，由財(cái)政部代為償還。財(cái)政部代發(fā)地方債雖能短期內(nèi)解決地方財(cái)政緊缺問(wèn)題，但此舉將使中央承擔(dān)地方政府的道德違約風(fēng)險(xiǎn)，加大中央的財(cái)政壓力，同時(shí)，對(duì)于資金流向、使用狀況，債務(wù)余額、還款計(jì)劃等都缺乏有效監(jiān)管及制度約束。

（三）地方自行發(fā)債試點(diǎn)改革

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2011年在上海市、浙江省、廣東省和深圳市試點(diǎn)地方政府自行發(fā)債，同時(shí)，財(cái)政部下發(fā)了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。試點(diǎn)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)自行組織發(fā)債，政府債券期限分為3年和5年，由財(cái)政部代辦還本付息，試點(diǎn)省市建立相應(yīng)償債保障機(jī)制。此次試點(diǎn)是對(duì)地方政府由自行發(fā)債向自主發(fā)債過(guò)渡的嘗試，最終改革方向是使地方政府成為政府債券的發(fā)行、償債雙主體，即由地方政府直接發(fā)行債券，決定債務(wù)的規(guī)模、流向等，并直接對(duì)投資者還本付息。

二、推行地方債的前景及意義

自1994年來(lái)，我國(guó)已走過(guò)了禁止地方政府發(fā)債→財(cái)政部代發(fā)地方債→地方政府自行發(fā)債的軌跡。參照西方國(guó)家市政債券的成熟體系，及我國(guó)當(dāng)前地方政府對(duì)融資的現(xiàn)實(shí)需求，地方債最終還將走向地方政府自主發(fā)債的道路。

目前我國(guó)推行的仍是地方政府自行發(fā)債模式，并不等同于地方自主發(fā)債。所謂地方自主發(fā)債，主要指發(fā)債“項(xiàng)目自立，規(guī)模自定，用途自選，償債自負(fù)”，即地方政府自主決定舉債規(guī)模及融資用途等主要方面，中央只對(duì)地方債體系進(jìn)行監(jiān)管。而從當(dāng)前看來(lái)，中央規(guī)定了地方發(fā)債的規(guī)模額度及發(fā)債融資的使用項(xiàng)目，地方政府對(duì)此均沒(méi)有決定權(quán)，而償債方式更是由財(cái)政部代為還本付息，事實(shí)上是以中央信用在為地方債作擔(dān)保。因此，地方自行發(fā)債與自主發(fā)債存在很大差距。

上表為四?。ㄊ校┰圏c(diǎn)在2011、2012年發(fā)行地方債的中標(biāo)利率及同期銀行間固定利率國(guó)債收益率。根據(jù)債券發(fā)行的一般規(guī)則，風(fēng)險(xiǎn)大小與利率高低成正比。而在地方政府首次發(fā)行政府債券的2011年，各?。ㄊ校┲袠?biāo)利率甚至低于同期國(guó)債利率，不難看出市場(chǎng)對(duì)地方債的熱捧，反映了市場(chǎng)對(duì)地方政府財(cái)政的信心，對(duì)新生地方債券風(fēng)險(xiǎn)較小的預(yù)測(cè)，另外也是對(duì)中央將放松銀根的預(yù)期。同時(shí)，此次作為試點(diǎn)的四個(gè)?。ㄊ校┚鶠檠睾０l(fā)達(dá)城市，市場(chǎng)對(duì)其償債能力的預(yù)期更是高于一般地方債券，尤其此次試點(diǎn)發(fā)債仍然采用財(cái)政部代為還本付息的方式，因此，事實(shí)上與國(guó)債相似度極高，這也是此次地方債中標(biāo)利率低于同期國(guó)債利率的重要因素。2012年，政府繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)地方債發(fā)行規(guī)模，市場(chǎng)對(duì)地方債投資趨于理性，中標(biāo)利率超過(guò)同期國(guó)債利率，但高于國(guó)債利率的點(diǎn)數(shù)仍然少于歷史經(jīng)驗(yàn)預(yù)期，可見市場(chǎng)對(duì)試點(diǎn)發(fā)行地方債的反應(yīng)仍然良好，政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和引導(dǎo)，并逐漸推進(jìn)和擴(kuò)大試點(diǎn)改革，探索地方政府自主發(fā)債的道路。

地方自主發(fā)債是大勢(shì)所趨，但在現(xiàn)行條件下，尚不具備自主發(fā)債的條件。應(yīng)先穩(wěn)步推進(jìn)自行發(fā)債，解決自行發(fā)債中的問(wèn)題，完善相關(guān)政策和監(jiān)管體系，最終平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)自主發(fā)債。推進(jìn)我國(guó)地方債發(fā)展意義重大，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，地方債公開發(fā)行將為地方提供更高效、穩(wěn)定的融資方式，拓寬地方融資渠道，并提高地方政府財(cái)政透明度，減少隱性負(fù)債數(shù)量，降低相關(guān)部門對(duì)地方財(cái)政狀況的監(jiān)管難度，同時(shí)也減輕中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的壓力。對(duì)金融市場(chǎng)而言，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直以國(guó)債為單一債券形式，并未形成完善的債券體系，而地方債的出現(xiàn)及規(guī)范，將豐富我國(guó)債券市場(chǎng)產(chǎn)品種類，同時(shí)，地方債的利率波動(dòng)狀況可完善利率的傳導(dǎo)機(jī)制，更為有效的反映市場(chǎng)供求狀況，有利于貨幣政策的制定和金融市場(chǎng)的規(guī)范。

三、地方債風(fēng)險(xiǎn)及管理

（一）地方政府行政風(fēng)險(xiǎn)

多數(shù)地方政府存在公共性項(xiàng)目建設(shè)資金缺口，在此背景下，地方政府可能通過(guò)行政手段違規(guī)或偽造舉債資格獲得資金，這加大了銀行等金融系統(tǒng)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)企業(yè)的尋租可能。同時(shí)，由于任期限制，執(zhí)政官員在本任期內(nèi)舉借債務(wù)大部分將由下一屆政府進(jìn)行償還，因此，為取得政績(jī)，官員往往不考慮政府實(shí)際償債能力，盲目舉債，過(guò)度建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。2010年，政府背景的云南省公路開發(fā)投資公司因無(wú)力償債而向債權(quán)銀行發(fā)出“違約通知函”，表示“即日起，只付息不還本”。截至2010年上半年，該公司資產(chǎn)總額為1314億元，負(fù)債高達(dá)1015億元，資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)77%，拉響了地方債風(fēng)險(xiǎn)的警報(bào)。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)落后、汽車保有量較低的省份，“十一五”期間云南公路總里程已達(dá)20.67萬(wàn)公里，位居全國(guó)第三，超過(guò)其“十一五”原計(jì)劃的一半。其背后反映的是地方政府在財(cái)權(quán)緊縮的條件下，以債務(wù)獲投資、以投資獲發(fā)展的新時(shí)代“大躍進(jìn)”。此外，根據(jù)我國(guó)對(duì)地方債的規(guī)定，所籌資金需用于中央財(cái)政投資地方項(xiàng)目的配套工程及民生工程，但地方政府違規(guī)使用現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家審計(jì)署2012年對(duì)中央預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支審計(jì)查出問(wèn)題的整改結(jié)果顯示，2010年度，地方政府性債務(wù)涉及的各類違規(guī)資金超過(guò)5000億元，351億元債務(wù)資金被投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和“兩高一?！保ǜ吣芎摹⒏呶廴?、產(chǎn)能過(guò)剩）項(xiàng)目。

在現(xiàn)行官員政績(jī)考核制度下，行政風(fēng)險(xiǎn)難以化解，地方債無(wú)序發(fā)行及使用問(wèn)題較為嚴(yán)重，但這種人為的風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上是可以通過(guò)制度手段加以控制的。中央可適度調(diào)整對(duì)地方政府的考核制度，加大對(duì)違規(guī)舉借及使用地方債的懲罰力度，同時(shí)，完善地方政府財(cái)務(wù)公開制度，對(duì)債務(wù)來(lái)源、余額、項(xiàng)目建設(shè)情況等進(jìn)行公示，并配合相應(yīng)的監(jiān)管體系，設(shè)立專門的地方債監(jiān)管部門，規(guī)范地方債從舉借到償還的整個(gè)過(guò)程。

（二）地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)國(guó)家審計(jì)署2011年對(duì)全國(guó)地方政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國(guó)地方性政府債務(wù)余額已達(dá)10萬(wàn)億元人民幣，這一債務(wù)總額占2010年GDP的1/4，超過(guò)當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入，且債務(wù)到期償還時(shí)間在2011年～2016年有數(shù)個(gè)集中償還高峰。隨著償債高峰的到來(lái)，部分地方政府將面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的巨大考驗(yàn)。同時(shí)，地方財(cái)政收入主要依賴買賣土地所得的土地出讓金，2010年地方財(cái)政收入中土地出讓金比例高達(dá)76.6%，而隨著中央對(duì)房市的調(diào)控，地方政府獲得土地出讓金的收入大減，但新增債務(wù)卻有增無(wú)減，到2010年底，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額高達(dá)25473.51億元。雖然摩根大通發(fā)布報(bào)告稱，中國(guó)地方債風(fēng)險(xiǎn)仍在可控范圍內(nèi)，但部分地方政府已陷入償債危機(jī)。2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過(guò)20%。

當(dāng)前我國(guó)地方債數(shù)量大且來(lái)源廣，地方政府普遍存在過(guò)度舉債行為，管理困難。在擴(kuò)大試點(diǎn)的過(guò)程中，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)地方融資平臺(tái)的規(guī)范，逐步減少地方政府隱性負(fù)債，從而便于中央合理調(diào)控及監(jiān)管地方發(fā)債規(guī)模，并建立健全地方風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，將發(fā)債規(guī)模控制在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生范圍內(nèi)。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)地方政府償債能力。地方政府過(guò)度發(fā)債事實(shí)上是長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配造成的結(jié)果，在分稅制實(shí)施了近20年后，中央可對(duì)地方財(cái)權(quán)與事權(quán)進(jìn)行合理調(diào)整，用一定的財(cái)權(quán)保障地方政府的事權(quán)，減輕地方政府對(duì)借債的依賴，增大其對(duì)負(fù)債的償還能力，與此同時(shí)，地方應(yīng)成立公共地方債償還基金，建立地方債付本還息保障機(jī)制。通過(guò)將地方債額度限制在合理范圍，并增強(qiáng)地方政府償債的能力，雙管齊下，減少地方債償債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）法律及監(jiān)管失范風(fēng)險(xiǎn)

1994年《預(yù)算法》中指出“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的以外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”該條例雖明確禁止了地方發(fā)債，但也暗含“例外情況“，自2009年來(lái)地方債的屢次開閘實(shí)際上都是對(duì)“例外情況”的演繹，并無(wú)專門的《地方債法》和相應(yīng)的監(jiān)管體系來(lái)保障其施行。同時(shí)，各級(jí)地方政府除通過(guò)地方融資平臺(tái)舉債外，違反法規(guī)直接舉債或通過(guò)違規(guī)擔(dān)保取得資金的行為一直存在，且舉債規(guī)模逐年增長(zhǎng)。而客觀地看，地方政府發(fā)行債券實(shí)有必要，中央出于對(duì)地方財(cái)政缺口的考慮，實(shí)際上也默許了地方債的存在，因此，此時(shí)可考慮使地方債發(fā)行合法化，并配備完善的法律體系規(guī)范其發(fā)展。

在當(dāng)前中國(guó)的政治體制下，地方政府往往存在“中央為地方債兜底”的想法，因此盲目舉債，而市場(chǎng)出于對(duì)政府財(cái)政的信心及行政壓力，大量認(rèn)購(gòu)。如果發(fā)債規(guī)模適度，監(jiān)管有效，則有利于吸收地方或社會(huì)的閑置資本，進(jìn)而促進(jìn)地方建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也有利于地方債發(fā)行工作的良性運(yùn)轉(zhuǎn)；而與此相反，如果監(jiān)管不力，發(fā)債規(guī)模過(guò)大，特別是嚴(yán)重超過(guò)了地方政府的償還能力，必將造成債權(quán)人恐慌，引發(fā)一定范圍內(nèi)的社會(huì)問(wèn)題，從而大大降低地方政府和地方財(cái)政的信用危局，也會(huì)在一定程度上影響和誘發(fā)國(guó)家整體的金融問(wèn)題。從歐洲此次主權(quán)債務(wù)危機(jī)應(yīng)使我們看到，地方政府因過(guò)度發(fā)債而違約造成地方財(cái)政或政府破產(chǎn)絕不是危言聳聽。我國(guó)也應(yīng)以此為鑒，吸取經(jīng)驗(yàn)，迅速完善相關(guān)法律及監(jiān)管體系，明確地方政府的償債責(zé)任，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。隨著地方自行發(fā)債試點(diǎn)工作的深入，中央應(yīng)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行適當(dāng)修改，并著手《地方債法》的編纂和配套監(jiān)管體系的推進(jìn)，通過(guò)法規(guī)嚴(yán)格規(guī)范地方債的舉債條件、發(fā)債規(guī)模、使用方向，并建立完善的償還保障及監(jiān)管體系，確保地方債發(fā)行工作良行運(yùn)轉(zhuǎn)。

參 考 文 獻(xiàn)

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