蘭 蘭，高成修

(1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074;2.武昌理工學(xué)院 商學(xué)院，湖北 武漢 430223;3.武漢大學(xué) 數(shù)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430072;4.武昌理工學(xué)院 信息工程學(xué)院，湖北 武漢 430223)

近年來(lái)，我國(guó)不斷增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在資金、技術(shù)、管理等方面存在諸多缺陷，為了解決公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題，PPP(Public Private Partnership)融資模式，代表了公共部門(mén)與私人部門(mén)之間不同程度的合作關(guān)系。加拿大國(guó)家PPP 委員會(huì)對(duì)PPP 模式的定義是“一個(gè)建立在每一方都具備專業(yè)技能并通過(guò)合理分配資源、風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)而滿足明確而具體定義的公共需求基礎(chǔ)上的介于公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的合作風(fēng)險(xiǎn)體”［1］。因而，PPP 模式通過(guò)政府與私營(yíng)部門(mén)的合作共同發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，開(kāi)辟新的資金來(lái)源，為提高公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)各參與方的利益并共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。

然而，自從PPP 模式進(jìn)入中國(guó)以來(lái)，實(shí)際運(yùn)行的PPP 往往注重投資決策，缺乏有效監(jiān)督;注重政府層面引入私人資本，缺乏與私營(yíng)機(jī)構(gòu)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益的機(jī)制。一些PPP 出現(xiàn)了不少問(wèn)題，如福建湄洲灣電廠在運(yùn)營(yíng)中，因當(dāng)?shù)卣懿宦男泻炗喌?0年期電力購(gòu)買(mǎi)協(xié)議，使電廠運(yùn)作一度陷于困境。這些情況不能依靠單一的財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)預(yù)測(cè)和項(xiàng)目的可行性研究來(lái)解決，對(duì)PPP 模式應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等多方面對(duì)成本與效益進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。在英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)PPP 模式進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的體系日臻完善，但是，在我國(guó)還處于起步階段，現(xiàn)有的PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在諸多問(wèn)題，如績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評(píng)價(jià)方法不科學(xué)，再加上評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏約束力，建立對(duì)PPP 的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是當(dāng)務(wù)之急。

一、PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)

一般而言，理想的PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)必須能夠如實(shí)反映其在各個(gè)階段的績(jī)效水平要求，完整體現(xiàn)項(xiàng)目的執(zhí)行效率、效益和伙伴關(guān)系的變化，適應(yīng)利益相關(guān)者的不同需求。因此，本文嘗試從財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、顧客、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)等方面來(lái)思考PPP 的績(jī)效表現(xiàn)［2］。

首先，從財(cái)務(wù)角度來(lái)看，PPP 存在著眾多的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，這些風(fēng)險(xiǎn)只要發(fā)生，對(duì)PPP 的財(cái)務(wù)和融資狀況就極為不利，牽一發(fā)而動(dòng)全局，甚至有可能造成PPP 項(xiàng)目以失敗告終。從實(shí)際情況來(lái)看，凡是PPP的承擔(dān)公司都要自負(fù)盈虧，因此，該P(yáng)PP 項(xiàng)目公司應(yīng)該具備較好的財(cái)務(wù)運(yùn)作能力，從而可以獲得充足的現(xiàn)金流，通過(guò)靈活的融資策略，不斷開(kāi)拓市場(chǎng)。綜合運(yùn)用不同的財(cái)務(wù)工具和融資手段優(yōu)化PPP 的現(xiàn)金流，降低金融風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng)目健康營(yíng)運(yùn)，獲得充分的盈利，已成為眾多利益相關(guān)者的共識(shí)［3］。

從內(nèi)部流程角度看，PPP 項(xiàng)目公司必須具備一定的管理能力，能夠熟練使用科學(xué)的技術(shù)手段來(lái)保證項(xiàng)目的良好運(yùn)行。有關(guān)進(jìn)程控制的指標(biāo)不僅幫助界定項(xiàng)目?jī)r(jià)值能否被有效地提供，還有助于公私雙方跟蹤和解決進(jìn)程中的問(wèn)題。PPP 包括建造期和運(yùn)營(yíng)期，首先強(qiáng)調(diào)的是公共部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程的管制，良好的管制才能促進(jìn)其績(jī)效表現(xiàn)。另外，PPP 漫長(zhǎng)周期中的高度不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，特別是一些公共交通項(xiàng)目(如地鐵和高速公路)，對(duì)市場(chǎng)的敏感程度較高，收益不確定，面對(duì)的公眾較多，因而對(duì)安全和風(fēng)險(xiǎn)的控制要求高于普通建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展也成為PPP 績(jī)效提高的重要途徑，PPP 的可持續(xù)發(fā)展重點(diǎn)表現(xiàn)為組織的可持續(xù)生存、資源的有效利用、環(huán)境和健康的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從顧客角度看，PPP 的利益相關(guān)者眾多，涉及公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)、社會(huì)公眾等多個(gè)方面。作為顧客，他們的需求是多樣化的，這就決定了PPP 的績(jī)效衡量指標(biāo)會(huì)由于不同的偏好出現(xiàn)差異。然而，PPP 模式的最終目標(biāo)是很明確的，即提供成功的PPP 以保證低成本高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。盡管利益相關(guān)者會(huì)有很多不同的需求，例如，公共部門(mén)希望最大化公共設(shè)施的效能，而私營(yíng)機(jī)構(gòu)則希望從PPP 中獲得收益，社會(huì)公眾則希望從PPP 的完成中享受到更多高質(zhì)量的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而這些都是必須建立在項(xiàng)目獲得成功的基礎(chǔ)上。但作為PPP 最終的使用者和獲益者——社會(huì)公眾，直接感受到其帶來(lái)的社會(huì)福利和效益，他們的滿意程度才是對(duì)PPP 的最高評(píng)價(jià)。

在學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)環(huán)節(jié)，技術(shù)創(chuàng)新和學(xué)習(xí)能力至關(guān)重要。加大員工培訓(xùn)和科研投資力度可以幫助公私雙方不斷獲取新知識(shí)并且轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，毫無(wú)疑問(wèn)，PPP 的業(yè)績(jī)通過(guò)持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)化而提高。眾所周知，科研是技術(shù)創(chuàng)新的源頭和動(dòng)力，新知識(shí)和新技術(shù)的應(yīng)用與轉(zhuǎn)化能力對(duì)于PPP 績(jī)效的提高至關(guān)重要，值得PPP 的公私雙方管理者持續(xù)深入探討。在這一過(guò)程中，PPP 為技術(shù)轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散和進(jìn)步提供了良好的平臺(tái)［4］。PPP 漫長(zhǎng)的建設(shè)使用周期成為技術(shù)進(jìn)步的孕育地，借助PPP 項(xiàng)目平臺(tái)，公共部門(mén)可以不斷學(xué)習(xí)私人部門(mén)所掌握的前沿技術(shù)和高效的管理技巧，所有參與其中的部門(mén)都或多或少地受到先進(jìn)技術(shù)的影響，這樣有助于新技術(shù)地轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散。

對(duì)于PPP 而言，績(jī)效指標(biāo)的確立只是第一步，關(guān)鍵是設(shè)定指標(biāo)權(quán)重，如何運(yùn)用定量的方法設(shè)定PPP 績(jī)效考核指標(biāo)的權(quán)重，提高精準(zhǔn)度，值得深入研究。美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家薩得(Satty)教授于1973年提出一種多準(zhǔn)則決策方法——層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡(jiǎn)稱AHP)，該方法在問(wèn)題層次化基礎(chǔ)上，按照問(wèn)題的性質(zhì)和既定的目標(biāo)，把問(wèn)題分解成不同的因素組合，并且根據(jù)各因素間的關(guān)聯(lián)性和隸屬關(guān)系組合成不同的層次來(lái)建立層次分析模型，最終，將系統(tǒng)分析轉(zhuǎn)化成最低層(各種關(guān)于決策的措施和方案)相較于最高層(總目標(biāo))的相對(duì)重要性權(quán)值確定或者相對(duì)優(yōu)劣比較的排序問(wèn)題［5］。因此，對(duì)PPP 應(yīng)用層次分析法進(jìn)行系統(tǒng)分析，具有很強(qiáng)的操作性和科學(xué)性。

二、利用AHP 方法進(jìn)行系統(tǒng)分析

根據(jù)以上分析，利用AHP 定量評(píng)價(jià)PPP，需要構(gòu)建PPP 層次結(jié)構(gòu)模型(見(jiàn)圖1)、判斷矩陣，計(jì)算單層權(quán)值與合成權(quán)重并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)［6］，其流程見(jiàn)下頁(yè)圖2。

圖1 PPP 層次分析結(jié)構(gòu)模型

圖2 利用AHP 評(píng)價(jià)PPP 績(jī)效的流程圖

三、PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重計(jì)算與分析

(一)權(quán)重系數(shù)的計(jì)算與檢驗(yàn)

以武漢市軌道交通PPP 項(xiàng)目為例，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查法、專家咨詢法和數(shù)據(jù)分析方法，對(duì)財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)和顧客等4 個(gè)準(zhǔn)則因子進(jìn)行兩兩對(duì)比，根據(jù)重要程度構(gòu)建出判斷矩陣，得出的參考判斷矩陣及權(quán)值計(jì)算見(jiàn)表1。同理，由準(zhǔn)則層各因素往下計(jì)算出單排序權(quán)向量和一致性檢驗(yàn)，詳見(jiàn)表2。由決策層的各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)和準(zhǔn)則層“四因子”的權(quán)值合成計(jì)算后所形成的權(quán)重詳見(jiàn)表3。

表1 準(zhǔn)則層對(duì)于PPP 的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

表2 財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)和顧客等決策層的判斷矩陣及單排序權(quán)重

(續(xù)表2)

表3 決策層單排序權(quán)重與準(zhǔn)則層權(quán)重的合成權(quán)重

層次總排序一致性檢驗(yàn)如下:

CR=CI/RI=0.0402/0.7266=0.0553 ＜0.10，由此可知，層次總排序通過(guò)了一致性檢驗(yàn)。

(二)PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重結(jié)果分析

通過(guò)觀察表1 和表2可以發(fā)現(xiàn):上述判斷矩陣的一致性比率CR 都小于0.10，這說(shuō)明上述判斷矩陣的兩兩對(duì)比的權(quán)重值處于可接受范圍內(nèi)。

在表1 的準(zhǔn)則層的“四因子”排序中，評(píng)估者首先考慮的是“內(nèi)部流程”，其權(quán)重值高達(dá)0.4443，即PPP 實(shí)際運(yùn)作、建設(shè)、使用等環(huán)節(jié)是最關(guān)鍵的，其他三項(xiàng)因素權(quán)重從大到小依次是“財(cái)務(wù)”、“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”、“顧客”。決策層在沒(méi)有合成權(quán)重值之前，可以觀察到:在“財(cái)務(wù)”角度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中，評(píng)估者優(yōu)先考慮的是項(xiàng)目投資回報(bào)率，其單排序權(quán)重W11為0.6370，財(cái)務(wù)與融資創(chuàng)新能力僅為0.1047;“內(nèi)部流程”的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，權(quán)重排序依次為安全與風(fēng)險(xiǎn)管理、質(zhì)量控制、進(jìn)度管理、成本管理和資源利用與可持續(xù)發(fā)展，其中安全與風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)重值最高為0.4956;從“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的單排序結(jié)果看出，技術(shù)創(chuàng)新能力對(duì)PPP 的推動(dòng)作用最大，占了0.5318;PPP 的“顧客”維度中，“公眾滿意度”所占權(quán)重為0.6370，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出“公共部門(mén)滿意度”，具體數(shù)據(jù)見(jiàn)表2。

表3 的結(jié)果顯示:PPP 項(xiàng)目決策層中權(quán)重合成后重要性排前三位的依次是“安全和風(fēng)險(xiǎn)管理”、“項(xiàng)目投資回報(bào)率”和“質(zhì)量控制”，其數(shù)值分別為0.2202、0.1821 和0.1198，排名后三位的指標(biāo)分別是“資源利用與可持續(xù)發(fā)展”、“培訓(xùn)有效性”和“公共部門(mén)滿意度”，其數(shù)值分別是0.0175、0.0122 和0.0114，其中，合成后權(quán)重值最高的“安全和風(fēng)險(xiǎn)管理”是“公共部門(mén)滿意度”的19 倍之多，表明在評(píng)價(jià)者看來(lái)，PPP 模式的成功與否，“安全和風(fēng)險(xiǎn)管理”是最關(guān)鍵的衡量標(biāo)準(zhǔn)。由此，管理者可以根據(jù)上述排序做出相應(yīng)的決策方案。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文采用平衡記分卡的績(jī)效考核思路，構(gòu)建了PPP 績(jī)效評(píng)價(jià)的層次結(jié)構(gòu)模型，針對(duì)實(shí)例對(duì)PPP 績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，可操作性較強(qiáng)。按照這個(gè)方法，能夠針對(duì)PPP 的績(jī)效狀況展開(kāi)評(píng)價(jià)和排序工作，提供了合理評(píng)價(jià)PPP 績(jī)效水平的決策方法和操作程序。勿庸置疑，要做到全面、系統(tǒng)和客觀地評(píng)價(jià)PPP 績(jī)效，還需要進(jìn)一步地探索和研究，例如在本研究中，忽略了評(píng)價(jià)者本身對(duì)PPP 績(jī)效考核指標(biāo)的影響，所提出的評(píng)價(jià)方法也有待進(jìn)一步驗(yàn)證。

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