淺談食品安全監(jiān)管的政府管理模式

安迪

【摘 要】“民以食為天，食以安為先”，從古至今，食品安全一直是事關人身健康、社會穩(wěn)定的頭等大事 ，本文從國內(nèi)、國外不同視角，就如何加強食品安全監(jiān)管的政府管理模式問題談談粗淺認識。

【關鍵詞】國內(nèi)外食品安全政府管理模式

近些年，多起食品安全突發(fā)事件，凸顯出我國食品安全監(jiān)管力度的不足，也反映了監(jiān)管體系目前存在的種種弊端，急需建立新的食品安全的政府管理模式。

“民以食為天，食以安為先”，從古至今，食品安全一直是事關人身健康、社會穩(wěn)定的頭等大事。近些年，多起食品安全突發(fā)事件，凸顯出我國食品安全監(jiān)管力度的不足，也反映了監(jiān)管體系目前存在的種種弊端。本文就如何加強食品安全監(jiān)管的政府管理模式問題談談膚淺認識。

一、國外食品安全監(jiān)管的政府管理模式

從世界范圍看，依據(jù)國情，大多數(shù)國家建立了各具特色的食品安全監(jiān)督管理模式，為人類食品安全保障作了大量的、卓有成效的探索。但各種管理模式可統(tǒng)分為兩種類型：

一是單一部門食品安全管理模式。其特點是政府設置獨立的食品安全管理機構，全權負責食品安全事務，比如德國、加拿大。

二是多部門食品安全管理的模式。其特點是食品安全管理職能分設在幾個政府部門，有分類和分段兩種管理模式 。如法國是前者，美國和日本是后者。

兩種模式，既有各自的優(yōu)勢，也有各自的不足。不能加以簡單評價 ，任何一個國家所確定的管理模式都與本國的發(fā)展歷史 、發(fā)展階段、國情、民情有關。單一部門食品安全管理模式，最大的優(yōu)勢在于統(tǒng)一執(zhí)法，在一個系統(tǒng)下處理各種問題，進而避免了多部門執(zhí)法造成的職責不清、相互扯皮等問題。但一個部門同時應對食品安全方面的眾多問題，容易力不從心，形成監(jiān)管不力。實行多部門監(jiān)管食品安全的管理模式，有利于充分發(fā)揮各個監(jiān)管部門的專業(yè)化優(yōu)勢，可以有效調(diào)動各部門的積極性，各部門職責明確，互相培訓、形成合力，對于食品安全監(jiān)管多階段、多環(huán)節(jié)、鏈條長，需要監(jiān)管的資源多的特點比較適應。但是從食品安全特性的角度，部門過多、分段監(jiān)管這種體制可能產(chǎn)生各部門職責交叉，多頭執(zhí)法、相互掣肘等問題，更容易引發(fā)監(jiān)管重復、監(jiān)管缺位、監(jiān)管不到位等問題，溝通、協(xié)調(diào)、配合、難度加大、降低監(jiān)管效率。

二、我國食品安全監(jiān)管模式的發(fā)展過程

我國的食品安全監(jiān)管體制大致經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。

第一階段，2004前的食品統(tǒng)一監(jiān)管體制。這一階段，主要依據(jù)食品衛(wèi)生單行規(guī)章、管理試行條例、食品衛(wèi)生法，由衛(wèi)生部門對食品衛(wèi)生進行統(tǒng)一監(jiān)管。規(guī)定：從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，需向衛(wèi)生行政部門申請辦理食品衛(wèi)生許可證。衛(wèi)生部門還承擔食品衛(wèi)生標準的制定和食品衛(wèi)生事故的處理職能。在這一體制下，我國已經(jīng)建成了覆蓋全國的食品為監(jiān)督網(wǎng)絡，形成了一支20多萬人的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍，對保證食品安全、保障人民群眾身體健康發(fā)揮了積極作用。但是食品安全問題仍然嚴重，廣大群眾對食品安全問題反映強烈，普遍對食品安全不放心 。

第二階段，2004年下半年至2013年3月的分段監(jiān)管體制。2004年7月，國務院印發(fā)《關于進一步加強食品安全工作的決定》，明確食品安全實行分段監(jiān)管體制，堅持一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管的原則，分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔 。食品安全全程監(jiān)管，從農(nóng)田到餐桌全過程劃分為四個監(jiān)管環(huán)節(jié)：農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)檢部門、工商行政管理部門、衛(wèi)生部門分別負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié) 、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、食品流通環(huán)節(jié) 、餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)管部門的職責是負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。

2009年頒布實施了《食品安全法》，以法律形式確定了分段監(jiān)管體制。 國務院成立食品安全委員會，對食品安全監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)、指導。對不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，如食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息發(fā)布、食品安全事故調(diào)查處理，以及有關食品檢驗機構資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定等，規(guī)定由一個部門負責監(jiān)管。

在這一階段部門監(jiān)管、社會監(jiān)督、經(jīng)營者自律“三位一體”的食品安全監(jiān)管體系基本形成。但食品監(jiān)管仍存在比較突出的問題，一是法律意識淡薄。尤其是農(nóng)村消費者對法律的認識程度普遍較低，自我保護意識不強，防范意識很弱。一些食品經(jīng)營業(yè)主法律意識淡薄，素質(zhì)偏低，各種法律法規(guī)得不到徹底執(zhí)行。二是部門監(jiān)管職責不清。食品安全在工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食藥、農(nóng)業(yè)等多各部門的多頭監(jiān)管之下。食品經(jīng)營主體點多面廣，職能部門鞭長莫及，難以有效地實施監(jiān)管。三是檢測水平落后。我國食品行業(yè)發(fā)展迅速，但國內(nèi)食品檢測能力相對滯后，無法滿足職能部門對食品檢測的需要?；鶎颖O(jiān)管部門設備相對落后，效率比較低下，很難隨機實施檢測。在日常監(jiān)管中，監(jiān)管人員僅憑肉眼對外觀和標識進行檢查。食品企業(yè)，化驗室面積普遍較小，設備簡陋，人員素質(zhì)偏低，專業(yè)人員少對產(chǎn)品質(zhì)量提高造成無形隱患。四是自律意識偏低?，F(xiàn)有企業(yè)幾乎都是股份制企業(yè)和個人企業(yè)，學習相關法律法規(guī)和業(yè)務知識氛圍無法實現(xiàn)。五是責任意識不強。尤其小作坊因為規(guī)模小、設備簡陋，造成成本較低，價格低廉，加之其主要集中在居民區(qū)、城郊、農(nóng)村、偏遠地區(qū)，有就近優(yōu)勢，能方便一部分群眾生活需要，始終占有一定市場。

第三階段，自2013年開始食品安全實施食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一監(jiān)管體制。2013年3月14日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，將國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責進行了整合，決定成立國家食品藥品監(jiān)督管理總局。在這一體制下，將食品安全分段監(jiān)管體制下的工商行政管理、質(zhì)量技術監(jiān)督部門相應的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監(jiān)督管理部門。新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和食品安全標準制定。農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理。將商務部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責劃入農(nóng)業(yè)部。

三、建立完善食品安全監(jiān)管模式的理念

縱觀我國與經(jīng)濟發(fā)達國家創(chuàng)新政府監(jiān)管食品安全的管理模式，有共同的發(fā)展趨勢，即呈現(xiàn)以下特點 1、多部門聯(lián)合監(jiān)管模式向獨立監(jiān)管模式轉換。 2、食品監(jiān)管的責任主要由中央政府承擔。 3、“從農(nóng)田到餐桌”的全程監(jiān)控制度。4、危險評估和食品安全預警制度。5、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和消費者作用。

參考文獻：

[1]WHO 2001 Background paper： Developing afood Safety strategy

[2]翁士洪.食品安全監(jiān)管體制研究----整體性治理的視角 《新政治學 》. 2010年第1期

[3]王衛(wèi)東.趙世琪.從《食品安全法》看我國食品安全監(jiān)管體制的完善.《中國調(diào)味品》.2010年第6期