縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的基本類型與策略*

魏 成，沈 靜，陳 烈

(1．華南理工大學(xué)建筑學(xué)院，廣東 廣州 510640;2．中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院，廣東 廣州 510275)

一、引言

區(qū)域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃是以可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)視角出發(fā)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的區(qū)域發(fā)展的整體謀劃與綜合部署，既要體現(xiàn)宏觀的戰(zhàn)略視野，又要反映現(xiàn)實(shí)的可操作性需求。[1]國(guó)內(nèi)外區(qū)域規(guī)劃主要集中在宏、中觀的層面，而微觀層面的區(qū)域規(guī)劃常是薄弱環(huán)節(jié)，規(guī)劃的“缺位”問題比較突出，致使一些宏觀和中觀區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略與政策措施執(zhí)行效果不佳。[2－3]

縣域作為微觀地理區(qū)域，是我國(guó)古老而穩(wěn)定的相對(duì)完整的基本地域單元和基層政治經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)層次，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中扮演著重要的角色。[4－6]從空間層次上看，縣域雖屬微觀區(qū)域，但卻具有中宏觀區(qū)域所擁有的區(qū)域要素，也是城市與鄉(xiāng)村的結(jié)合部;對(duì)于行政層次而言，縣級(jí)行政區(qū)是基層政治實(shí)體，是宏觀管理與微觀管理之間的結(jié)合部，也是空間開發(fā)實(shí)踐矛盾與沖突的集中地域單元。

由于我國(guó)縣級(jí)行政單元普遍存在規(guī)劃、管理手段相對(duì)缺乏的狀況，縣域空間的無序發(fā)展與生態(tài)環(huán)境惡化已成為普遍問題。因此，科學(xué)編制和實(shí)施縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，強(qiáng)化縣域空間的有序和集約發(fā)展，具有重要的指導(dǎo)意義。不僅會(huì)起到承上啟下、聯(lián)接城鄉(xiāng)的作用，而且符合國(guó)情，在我國(guó)具有很強(qiáng)的應(yīng)用價(jià)值。[2]

在我國(guó)，不同縣域的地理?xiàng)l件、自然秉賦、經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等千差萬別。我國(guó)共有2000多個(gè)縣(或縣級(jí)行政區(qū))，縣的平均面積約三千平方公里。人口稀少的西部，縣的面積一般較大。人煙稠密的東部，縣的面積約一千平方公里。縣的平均人口約為四十五萬，差異很大。[7]由于不同類型的縣域，其人地關(guān)系會(huì)有不同的特點(diǎn)，也存在不同的矛盾和問題，即使在同一個(gè)縣域內(nèi)，也存在明顯的地域差異性和發(fā)展的非均衡性。同時(shí)，在縣域發(fā)展的不同時(shí)期與階段，其發(fā)展思路與目標(biāo)也明顯存在著較大的差異。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，對(duì)縣域規(guī)劃的探討主要集中在兩個(gè)層面:其一是從規(guī)劃實(shí)踐剖析具體的縣域發(fā)展目標(biāo)方向與路徑;[8－12]其二是從縣域規(guī)劃體系的完善和改革中探討縣域規(guī)劃如何促進(jìn)縣域發(fā)展。[3，6，13－14]鮮見對(duì)縣域發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行持續(xù)性和系統(tǒng)性的研究，陳烈等(2011)在長(zhǎng)期理論聯(lián)系實(shí)踐的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地梳理了縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的主要內(nèi)容、基本特點(diǎn)與規(guī)劃方法等。[15]本文在闡釋可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃宜注重的基本理念前提下，歸納并總結(jié)了縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的五種基本類型及其特征，并針對(duì)不同的類型提出了相應(yīng)的發(fā)展思路與對(duì)策。

二、縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃宜關(guān)注的重要議題

縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃就是針對(duì)各種類型的縣域空間發(fā)展問題，以可持續(xù)發(fā)展的理念，提出切合縣域?qū)嶋H的發(fā)展思路和調(diào)控模式，制訂空間優(yōu)化布局方案和相應(yīng)的發(fā)展策略。[15]盡管由于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和資源狀況差異很大，但發(fā)展的路徑實(shí)際上并不復(fù)雜，以往“面面俱到、無所不包”的縣域規(guī)劃在實(shí)施過程中常常無從下手，[9]因此因地制宜，認(rèn)清縣域形勢(shì)，注重縣域面臨的關(guān)鍵性問題，制訂有針對(duì)性的發(fā)展思路與規(guī)劃模式就顯得極為關(guān)鍵。

(一)區(qū)域著手，強(qiáng)化分工與協(xié)調(diào)

縣域發(fā)展與相鄰區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系密切?？h域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃要從大區(qū)域發(fā)展態(tài)勢(shì)分析著手，不僅要根據(jù)縣域范圍內(nèi)的實(shí)際情況，還要充分體現(xiàn)上層次規(guī)劃的戰(zhàn)略意圖，充分兼顧與相鄰區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系，特別是在資源整合和合理配置方而，必須強(qiáng)化與相鄰區(qū)域相關(guān)規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)，這是保障規(guī)劃科學(xué)合理的必要條件。[3]

對(duì)于我國(guó)眾多的縣區(qū)，發(fā)展很不平衡，同一地域內(nèi)部也存在較大的發(fā)展差別，根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，各縣域都有自身的比較優(yōu)勢(shì)，可運(yùn)用區(qū)域分析方法，尋求在大區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的分工與定位，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，形成專業(yè)化的發(fā)展特色與優(yōu)勢(shì)。所謂“一縣一特”、“一鎮(zhèn)一品”，都強(qiáng)調(diào)“特色就是優(yōu)勢(shì)”。每個(gè)縣域只有找到自己的特色并發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，才能在大區(qū)域分工與協(xié)調(diào)中，發(fā)揮主動(dòng)性和能動(dòng)性。

(二)歷時(shí)分析，識(shí)別發(fā)展階段性

可持續(xù)發(fā)展作為一種戰(zhàn)略理念和指導(dǎo)思想，存在于不同類型區(qū)域和同一區(qū)域的不同發(fā)展階段?？h域發(fā)展在本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。縣域的繁榮與發(fā)展，首先同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平有關(guān)。因而，對(duì)于縣域規(guī)劃而言，首先從歷時(shí)(即縱向)的比較與分析，來判斷區(qū)域的發(fā)展階段性。通常用工業(yè)化與城市化發(fā)展階段和發(fā)展指數(shù)進(jìn)行綜合判別與認(rèn)識(shí)。因而，在區(qū)分不同類型、以及不同發(fā)展階段的基礎(chǔ)上進(jìn)行戰(zhàn)略的和政策擬訂。每個(gè)發(fā)展階段又可細(xì)分為亞階段，如工業(yè)化中期可分為中前期和中后期等。不同類型和發(fā)展階段可進(jìn)行綜合判斷。

(三)重點(diǎn)突出，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略針對(duì)性

對(duì)于縣區(qū)發(fā)展而言，由于眾多問題往往相互交織，有時(shí)可能相互制約，各部門以及各行業(yè)都有自身的發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)，但受制于自身的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與投資限制，有限的時(shí)間與資源不可能畢其功于一役。只有重點(diǎn)突出，才能集中力量解決當(dāng)前制約縣區(qū)發(fā)展最緊迫的問題。改變以往規(guī)劃中往往面面具到，針對(duì)性不強(qiáng)，難以根本解決問題的窠臼。要按照重點(diǎn)突出，“有所為有所不為”的方針，突出重點(diǎn)任務(wù)，重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)空間、重大工程，以解決針對(duì)性的重大實(shí)際問題為基本框架。

(四)空間得體，科學(xué)選擇發(fā)展節(jié)點(diǎn)

在地域空間上，區(qū)域發(fā)展表現(xiàn)為一個(gè)由“點(diǎn)”到“線”再到“面”的漸次推進(jìn)與動(dòng)態(tài)變化的過程。因此，科學(xué)地選擇發(fā)展空間是實(shí)現(xiàn)縣域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和手段。

縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃須遵循空間非均衡增長(zhǎng)的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在發(fā)展空間選擇上，不宜遍地開花、同步發(fā)展，而應(yīng)該選擇一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大、增長(zhǎng)輻射帶動(dòng)能力較強(qiáng)的地方作為縣域發(fā)展的主要節(jié)點(diǎn)加以培育，要充分利用和發(fā)揮主要節(jié)點(diǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、集聚擴(kuò)散效應(yīng)，要強(qiáng)化和凸現(xiàn)節(jié)點(diǎn)的核心地位，帶動(dòng)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)集聚、人口集聚，加快區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和整體互動(dòng)發(fā)展?？h域空間發(fā)展戰(zhàn)略選擇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)點(diǎn)的培育，是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑，是帶動(dòng)和協(xié)調(diào)縣域經(jīng)濟(jì)快速、有序、協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展的重要手段和基礎(chǔ)性工作。

(五)制度創(chuàng)新，注重實(shí)施可操作性

以往的縣域規(guī)劃往往不注重實(shí)施，可操作性不強(qiáng)。縣域規(guī)劃的編制與實(shí)施只有在制度層面上進(jìn)行創(chuàng)新，使得縣域發(fā)展按照既定的規(guī)劃道路行走，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的可操作性，才能扭轉(zhuǎn)以往區(qū)域規(guī)劃中“墻上掛掛”的宿命。因而，制度創(chuàng)新對(duì)于規(guī)劃的實(shí)施正日益重要，對(duì)于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)來說更是如此?？h區(qū)政府宜在規(guī)劃管理、用地政策、產(chǎn)業(yè)集中、建設(shè)資金、戶籍制度、管理體制等方面對(duì)其予以傾斜扶持和引導(dǎo)，加強(qiáng)政府對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的導(dǎo)向作用和協(xié)調(diào)功能。例如，對(duì)人口規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)總量小、區(qū)位條件差、不利于規(guī)模發(fā)展的城鎮(zhèn)，可進(jìn)行撤并;又如可運(yùn)用環(huán)境容量、投資門檻和土地利用效益基準(zhǔn)等約束手段，制定符合縣域發(fā)展的空間發(fā)展指引，確定土地開發(fā)的空間布局與技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以引導(dǎo)其按照高效的原則，合理利用土地。

三、縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的基本類型和特征

(一)縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃類型

制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素多種多樣，每個(gè)縣域應(yīng)有不同的發(fā)展理念和規(guī)劃模式。在中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，許多縣域源于農(nóng)業(yè)社會(huì)，在發(fā)展初期第一產(chǎn)業(yè)所占比重很大，隨著工業(yè)化進(jìn)程，第二產(chǎn)業(yè)的比重逐漸增大并占據(jù)主導(dǎo)，工業(yè)發(fā)展起來以后，必然帶動(dòng)為生產(chǎn)和生活的服務(wù)業(yè)的發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中的比重逐步增大。

對(duì)于不同縣域或同一縣域的不同發(fā)展階段，其規(guī)劃的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)都會(huì)有所不同。對(duì)起步發(fā)展階段的縣域，重點(diǎn)是研究其“培育”和“集聚”問題，即主要是摸清縣域發(fā)展條件和發(fā)展基礎(chǔ)，在與周邊區(qū)域大環(huán)境的縱向和橫向比較分析中給予科學(xué)定位;確定不同層次的發(fā)展戰(zhàn)略方向、目標(biāo)、模式、重點(diǎn)和對(duì)策。發(fā)展定位明確以后，發(fā)展目標(biāo)(宏觀和微觀)的建立，發(fā)展戰(zhàn)略模式的選擇，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的篩選與空間布局，重要發(fā)展節(jié)點(diǎn)的定位等，就是研究的重點(diǎn)，這也是影響縣域發(fā)展的關(guān)鍵因素。對(duì)于已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)水平的縣域，其研究的重點(diǎn)則是“協(xié)調(diào)”和“提升”，抓人地關(guān)系提升的問題。

針對(duì)縣域這個(gè)微觀區(qū)域，根據(jù)不同地區(qū)、不同發(fā)展階段以及不同資源條件下的縣域，筆者提出了五種可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)控類型(見表1)，不同的類型其空間發(fā)展態(tài)勢(shì)如圖1所示，不同類型區(qū)域或同一類型區(qū)域的不同發(fā)展階段，其特點(diǎn)不一樣，規(guī)劃模式、戰(zhàn)略思路與發(fā)展策略也不一樣。

表1 縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃類型

圖1 不同發(fā)展階段的縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃模式

(二)縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃分類特征

1．“減負(fù)—發(fā)展型”規(guī)劃

“減負(fù)—發(fā)展型”的縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要針對(duì)的縣域基本特征為:縣域范圍內(nèi)大部分為生態(tài)敏感與生態(tài)維護(hù)區(qū)，縣域發(fā)展整體上處于前工業(yè)化階段或工業(yè)化初期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力低下，縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)產(chǎn)值比重一般小于10%，商品經(jīng)濟(jì)不活躍，各個(gè)居民點(diǎn)基本上是自給自足，區(qū)際連續(xù)不緊密，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異化較小，城鎮(zhèn)的產(chǎn)生和發(fā)展速度緩慢;村鎮(zhèn)居民點(diǎn)相對(duì)分散，規(guī)模較小，人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)落后，縣域財(cái)力非常有限，基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱。

2．“培育—發(fā)展型”規(guī)劃

“培育—發(fā)展型”的縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要針對(duì)的縣域發(fā)展特征為:縣域發(fā)展整體上處于工業(yè)化初期，商品經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)產(chǎn)值比重一般在10－25%之間。城鎮(zhèn)居民點(diǎn)相對(duì)分散，規(guī)模較小，城鎮(zhèn)聯(lián)系不緊密，城鎮(zhèn)中心不甚明顯。隨著分工的深化，在某些位置優(yōu)越，資源豐富或交通方便的地方，會(huì)出現(xiàn)生活用品為主的集散中心。人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在大區(qū)域中處于平均水平以下，縣域財(cái)力相對(duì)有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，土地利用仍以農(nóng)業(yè)形態(tài)為主。

3．“集聚—發(fā)展型”規(guī)劃

“集聚—發(fā)展型”的縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要針對(duì)的縣域發(fā)展特征為:縣域發(fā)展整體上處于工業(yè)化初期或工業(yè)化中前期，縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)經(jīng)濟(jì)仍不發(fā)達(dá)，工業(yè)產(chǎn)值比重一般在25－35%之間。商品市場(chǎng)主要在生活用品和生產(chǎn)原材料方面，居民點(diǎn)盡管相對(duì)分散，但有明顯的中心點(diǎn)，城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系開始圍繞中心城鎮(zhèn)展開，中心城市逐步形成，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。城鎮(zhèn)建設(shè)有沿主要交通干道蔓延的趨勢(shì)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要局限在增長(zhǎng)極核，增長(zhǎng)極土地利用開始以工業(yè)形態(tài)出現(xiàn)。

4．“協(xié)調(diào)—發(fā)展型”規(guī)劃

“協(xié)調(diào)—發(fā)展型”的縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要針對(duì)的縣域發(fā)展特征為:縣域發(fā)展整體上處于工業(yè)化中前期或工業(yè)化中期階段，工業(yè)經(jīng)濟(jì)得到了較大幅度的發(fā)展，工業(yè)產(chǎn)值比重一般在35－50%之間。工業(yè)原材料及中間產(chǎn)品市場(chǎng)開始涌現(xiàn)，中心城市已有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，對(duì)縣域的擴(kuò)散作用日漸增加，除增長(zhǎng)極外，周圍城鎮(zhèn)得到發(fā)展，小城鎮(zhèn)數(shù)量增多，部分地區(qū)有城鎮(zhèn)連綿趨勢(shì)，城鎮(zhèn)之間橫向聯(lián)系也逐步加強(qiáng)，城鎮(zhèn)職能開始分化，區(qū)域生產(chǎn)分布具有一定的空間集聚傾向，部分空間開始出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群的雛形，基礎(chǔ)設(shè)施得到一定范圍內(nèi)的拓展，土地利用還相對(duì)粗放，城鎮(zhèn)職能分化不明顯。

5．“提升—發(fā)展型”規(guī)劃

“提升—發(fā)展型”的縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃主要針對(duì)的縣域發(fā)展特征為:縣域發(fā)展整體上處于工業(yè)化中后期或工業(yè)化后期，工業(yè)產(chǎn)值比重一般在50%以上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈高技術(shù)化發(fā)展趨勢(shì)，市場(chǎng)發(fā)達(dá)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)前后向聯(lián)系緊密，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力，產(chǎn)業(yè)在地理空間上的集聚現(xiàn)象較為突出，產(chǎn)業(yè)集群得到較大的發(fā)展，極化與擴(kuò)散作用同時(shí)出現(xiàn)。城鎮(zhèn)體系出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、多中心的雛形?；A(chǔ)設(shè)施日益完善，城鎮(zhèn)職能日漸專業(yè)化，空間績(jī)效仍有優(yōu)化與提升的余地。

四、基于不同類型的縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃策略

(一)“減負(fù)—發(fā)展型”規(guī)劃

對(duì)于像干旱草原牧區(qū)、黃土高原溝壑區(qū)自然生態(tài)風(fēng)景區(qū)等縣域而言，由于往往大部分地域?qū)偕鷳B(tài)敏感區(qū)或生態(tài)維護(hù)區(qū)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，絕大部分多數(shù)的村鎮(zhèn)居民點(diǎn)分散且規(guī)模較小，人口密度不高，由此導(dǎo)致的單位基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施的建設(shè)成本居高不下，在配套設(shè)施無法落實(shí)的情境下，過度追求經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，無疑將給生態(tài)環(huán)境帶來較大的沖擊。為此，“減負(fù)—發(fā)展型”的調(diào)控思路宜摒棄一味追求經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，可采取“以退為進(jìn)”，實(shí)施人口和資源“減負(fù)”戰(zhàn)略，逐步減少人口總量，減少因經(jīng)濟(jì)總量發(fā)展而對(duì)資源環(huán)境的威脅。

隨著人口總量的逐步減少，可選擇適當(dāng)?shù)膮^(qū)域集約化居民點(diǎn)建設(shè)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，以解決居民的生存、生活問題。同時(shí)，加大區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移力度，提高單位人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和物質(zhì)生活水平，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)與大區(qū)域范圍內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展與共同富裕的發(fā)展目標(biāo)。例如，對(duì)于像內(nèi)蒙古的干旱草原牧區(qū)，除了加大力度轉(zhuǎn)移人口外，可對(duì)部份留守牧民實(shí)行聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、劃區(qū)輪牧，減少因超載過牧對(duì)草原的破壞，同時(shí)集約和適當(dāng)發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、畜產(chǎn)品加工業(yè)及旅游服務(wù)業(yè)等，有效保護(hù)草原，增加牧民經(jīng)濟(jì)收入，從根本上改善牧民的生存環(huán)境和生活條件，逐步恢復(fù)重現(xiàn)“風(fēng)吹草低見牛羊”的草原牧區(qū)景象。對(duì)于像自然風(fēng)景名勝區(qū)而言，可加大人口的遷移力度，通過財(cái)政補(bǔ)貼和提取一定的旅游發(fā)展收入，提高單位人口的經(jīng)濟(jì)收入，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(二)“培育—發(fā)展型”規(guī)劃

對(duì)于目前經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，但生態(tài)環(huán)境負(fù)荷不大，且有發(fā)展條件的縣域而言，由于處于工業(yè)化初期階段，工業(yè)發(fā)展還處于較低水平，城鎮(zhèn)居民點(diǎn)相對(duì)分散，規(guī)模較小，城鎮(zhèn)聯(lián)系不緊密，縣域發(fā)展的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益還未能充分體現(xiàn)。由于不屬生態(tài)敏感區(qū)或自然風(fēng)景區(qū)內(nèi)，在較難得到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件下，受制于自身財(cái)力的限制，分散的資金很難在全縣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

對(duì)此，可采取“培育—發(fā)展型”的規(guī)劃思路，首先要培育縣域發(fā)展中心，一般是選擇縣城所在地或部分發(fā)展條件相對(duì)較好的城鎮(zhèn)(一般是邊界地區(qū)或交通良好的地區(qū))，將有限的資金和物力扶持與培育中心城鎮(zhèn)的發(fā)展，大力培育啟動(dòng)型工業(yè)，做大中心城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，通過吸引縣域人口的集聚與產(chǎn)業(yè)的進(jìn)駐，能在短期內(nèi)有效改善縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從而通過中心培育的方式帶動(dòng)周邊地區(qū)起步，同時(shí)通過勞動(dòng)力人口在縣域內(nèi)的轉(zhuǎn)移，提高人們的經(jīng)濟(jì)收入。通過空間發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)的戰(zhàn)略選擇，培育縣域規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低和資金有限條件下的快速發(fā)展。對(duì)于此類縣域發(fā)展，要避免兩種發(fā)展情緒:一是“無所作為”的消極情緒，與其抱怨與等待時(shí)機(jī)，不如通過積極的空間行動(dòng)，統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展思路;其二是克服急于發(fā)展的急躁情緒，出于想急于改變落后經(jīng)濟(jì)面貌而盲目引進(jìn)高污染、高消耗、高排放的“淘汰型”產(chǎn)業(yè)，有可能會(huì)給縣域?qū)淼陌l(fā)展帶來沉重的治理代價(jià)。

(三)“集聚—發(fā)展型”規(guī)劃

對(duì)于那些整體上處于工業(yè)化初期或工業(yè)化中前期、發(fā)展?jié)摿^好的平原縣域而言，盡管村鎮(zhèn)居民點(diǎn)還相對(duì)分散，工業(yè)經(jīng)濟(jì)仍不發(fā)達(dá)，但已有明顯的城鎮(zhèn)中心和縣域范圍內(nèi)的小商品市場(chǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程開始加快，城鎮(zhèn)發(fā)展有依托城鎮(zhèn)中心沿主要交通干道蔓延的趨勢(shì)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)還未充分發(fā)揮。由于經(jīng)濟(jì)還處于起步階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還相對(duì)滯后，受制于財(cái)力和財(cái)力的限制，因此仍很難在全縣范圍內(nèi)啟動(dòng)均衡發(fā)展。

針對(duì)此類型縣，宜實(shí)施“集聚—發(fā)展型”戰(zhàn)略調(diào)控思路，其要點(diǎn)是選擇依托中心城鎮(zhèn)的發(fā)展極核，利用交通和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過軸向發(fā)展的思路，在做大做強(qiáng)中心城鎮(zhèn)的同時(shí)，培育依托中心城鎮(zhèn)的增長(zhǎng)極，加強(qiáng)政府的調(diào)控力度，引導(dǎo)資金、產(chǎn)業(yè)、政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等向增長(zhǎng)極傾斜，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)與人口在增長(zhǎng)極的集聚，增長(zhǎng)極可作為“產(chǎn)業(yè)園區(qū)—城鎮(zhèn)”復(fù)合體的形式出現(xiàn)，報(bào)酬遞增的空間效果是促進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和集聚發(fā)展的目的。

集聚增長(zhǎng)極常常在中心城鎮(zhèn)的附近或邊緣，集聚增長(zhǎng)極的空間發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)集中開發(fā)、集中投資、重點(diǎn)建設(shè)、集聚發(fā)展，著重發(fā)展啟動(dòng)型工業(yè)，也強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)地域空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以發(fā)展中心帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域。集聚發(fā)展可導(dǎo)致生產(chǎn)成本逐步下降，誘導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步集聚，增強(qiáng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)生產(chǎn)的聚集也使一系列生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)也聚集，各行業(yè)、各部門可以共同使用公共建筑和公共服務(wù)設(shè)施，既可以減少各單位的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，又可以充分發(fā)揮這些設(shè)施的利用效率。不同行業(yè)、不同部門的聚集，有利于開展專業(yè)化的協(xié)作，有利于勞動(dòng)力的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和社區(qū)建設(shè)。

需要指出的是，在此階段的產(chǎn)業(yè)集聚，不一定非要強(qiáng)調(diào)同一行業(yè)(難度往往較大)，產(chǎn)業(yè)的進(jìn)駐可以是相對(duì)分散或聯(lián)系不緊密的，由此可以在短期內(nèi)吸引更多的產(chǎn)業(yè)集聚，首先是要做大經(jīng)濟(jì)總量，盡管有可能在發(fā)展初期不免粗放，但是可在短期內(nèi)降低單位基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)成本，培養(yǎng)較為穩(wěn)定的勞動(dòng)力資源，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和整合型發(fā)展準(zhǔn)備條件。

(四)“協(xié)調(diào)—發(fā)展型”規(guī)劃

對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展已處于工業(yè)化中前期或工業(yè)化中期階段的縣域而言，此時(shí)縣域城鎮(zhèn)發(fā)展除了有一定的增長(zhǎng)極核并初具規(guī)模外，周邊城鎮(zhèn)在增長(zhǎng)極核的擴(kuò)散作用下也得到了一定程度的發(fā)展，城鎮(zhèn)之間橫向聯(lián)系也逐步加強(qiáng)。此時(shí)由于縣域經(jīng)濟(jì)已處于快速發(fā)展階段，城市化正處于加速階段，相對(duì)而言，各城鎮(zhèn)的發(fā)展都有一定的潛力與機(jī)會(huì)，但往往由于各城鎮(zhèn)都爭(zhēng)相發(fā)展，城鎮(zhèn)之間的職能還遠(yuǎn)未得到整合，用地布局混亂，盡管有部分城鎮(zhèn)可能開始出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群雛形，但大多數(shù)城鎮(zhèn)仍未走向?qū)I(yè)化發(fā)展之路，土地利用還相對(duì)粗放，城鎮(zhèn)職能相互重合，分化不明顯，重復(fù)建設(shè)時(shí)有發(fā)生，城鎮(zhèn)發(fā)展的空間潛力還未充分得以發(fā)揮。

針對(duì)此類型區(qū)縣，宜實(shí)施“協(xié)調(diào)—發(fā)展型”戰(zhàn)略調(diào)控思路，其要點(diǎn)是對(duì)全縣城鎮(zhèn)進(jìn)行職能上的協(xié)調(diào)，對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展定位進(jìn)行重構(gòu)，并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其在空間上的分布，在做大做強(qiáng)城鎮(zhèn)中心和增長(zhǎng)極的基礎(chǔ)上，除中心城鎮(zhèn)外，逐步推動(dòng)其余城鎮(zhèn)逐步“做專”，向?qū)I(yè)化功能空間邁進(jìn)，吸引專業(yè)化產(chǎn)業(yè)的空間集聚與產(chǎn)業(yè)的集群發(fā)展，通過集聚經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)協(xié)作和聯(lián)合，技術(shù)進(jìn)步，以及勞動(dòng)力素質(zhì)的提升，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)快速發(fā)展。

(五)“提升—發(fā)展型”規(guī)劃

對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較雄厚，生產(chǎn)力水平較高，市政等基礎(chǔ)設(shè)施基本配套，各城鎮(zhèn)發(fā)展已初具規(guī)模，整體上處于工業(yè)化中后期或工業(yè)化后期的縣域而言，則宜采用“提升—發(fā)展型”規(guī)劃調(diào)控思路，其要點(diǎn)是以市場(chǎng)為主導(dǎo)，引導(dǎo)各類資源要素優(yōu)化配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步高度化，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)結(jié)步伐，提升城鎮(zhèn)專業(yè)化發(fā)展水平，改善土地利用的空間績(jī)效，提高單位土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，在發(fā)展中心城鎮(zhèn)和增長(zhǎng)極核的基礎(chǔ)上，努力引導(dǎo)縣域城鎮(zhèn)向網(wǎng)絡(luò)化、多中心方向邁進(jìn)。同時(shí)，努力培育與利用區(qū)域發(fā)展的社會(huì)資本，加大勞動(dòng)力的再教育和培訓(xùn)力度及社區(qū)建設(shè)步伐，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新能力，從而得以提升整體縣域發(fā)展的空間績(jī)效，加大人居環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化和多中心網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程中的可持續(xù)與精明發(fā)展。

五、討論與結(jié)論

本文在論述縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃宜關(guān)注重點(diǎn)議題的基礎(chǔ)上，闡述了“減負(fù)—發(fā)展型”、“培育—發(fā)展型”、“集聚—發(fā)展型”、“協(xié)調(diào)—發(fā)展型”、以及“提升—發(fā)展型”等五種縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的類型及其特征，并提出了針對(duì)性的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃的思路和策略性方向。需要明確的是，上述五種縣域可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃類型與思路，既可以是針對(duì)不同地域、不同發(fā)展條件的縣域，也可以是針對(duì)同一縣域的不同發(fā)展階段。由此，各縣域可根據(jù)對(duì)自身特定的資源條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、空間發(fā)展特點(diǎn)等諸多條件的綜合識(shí)別后，選擇適用的縣域發(fā)展規(guī)劃的類型與策略性思路，以實(shí)現(xiàn)縣域的可持續(xù)發(fā)展。

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