顧金土，楊賀春，邱 昊

（河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098）

中國全面建設小康社會的重點和難點在農村。早在改革開放之初，鄧小平就深刻指出：“城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩(wěn)定的基礎是不行的。”從1982年起連續(xù)4年中央“一號文件”都把農村改革列為發(fā)展重點[1]。2006年黨的十六屆六中全會把構建社會主義和諧社會作為黨和政府的現(xiàn)實任務和長遠目標，并提出治安問題是影響社會和諧的問題之一。因此，了解當前我國農村治安現(xiàn)狀，把握農村社會治安工作的重點，分析影響農村治安的重要因素，找到解決農村治安問題的良方，對農村社會的穩(wěn)定與發(fā)展具有重要意義。

1 當前農村社會治安的主要問題

“治安形勢往往是社會結構內在變化的‘晴雨表’，每一場深刻的社會變革，無一不在治安問題上打上深刻的烙印”[2]。改革開放30多年來，農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，農村原有的社會結構已被打破，而新的社會結構尚未建立。政治、經濟、社會等方面的不穩(wěn)定因素顯著增加，短期問題與長期問題相互交疊，相互交織影響，致使農村處于治安事件的高發(fā)時期，農民的社會安全感下降。

1.1 我國農村社會治安事件持續(xù)增加

我國農村社會治安事件可粗略劃分為財產安全類事件、人身安全類事件和群體性事件。近年來，我國公安機關受理治安事件持續(xù)增加。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》，2001年我國公安機關受理治安事件為571.4萬件，而至2010年這一數(shù)據(jù)上升為1 275.8萬件，是2001的2.2倍，年平均增長率為9.34%。其中，人身安全類治安事件（如毆打他人）由2001年的105.3萬件增長到2010年的425.8萬件，年平均增長率為16.79%；財產類治安事件（如盜竊）由2001年的91.5萬件增長到2010年的199.4萬件，年平均增長率為9.04%。同時，我國的群體性事件數(shù)量也呈現(xiàn)出不斷增多的趨勢，1995年至1996年其增速約為10%，1997年至2004年其年均增長速度達25.5%，從1993年到2003年，群體性事件數(shù)量由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)由73萬增加到約307萬[3]。2006年群體性事件超過了9萬起[4]。2008年突破18萬件，兩年時間群體性事件增加1倍。此外，隨著經濟社會的發(fā)展，農民的公共安全需求逐步增強，但現(xiàn)有的治安防控力量與農民的期望存在明顯差距，致使農民的社會安全感下降。

1.2 農民社會安全感持續(xù)下滑且年際波動較大

社會安全感是一項反映社會穩(wěn)定的重要主觀感受指標，其大體包含財產安全感和人身安全感兩類。人居環(huán)境課題組對全國東、中、西部681個行政村的調查表明，農村社會治安總體形勢良好。村民在“村內財產安全感”一項中，認為安全的占25.1%，比較安全的占46.1%，一般的占21.6%，認為比較不安全及不安全的占6.5%?！耙剐腥松戆踩小币豁椫?，認為安全的占40.8%，比較安全的占40.8%，一般的占15.3%，認為比較不安全及不安全的占2.3%。

但從農村社會安全感近幾年的發(fā)展趨勢和穩(wěn)定性來看，問題仍較為突出。如圖1所示，依據(jù)零點咨詢集團公布的居民社會安全感數(shù)據(jù)，在2002年至2006年間，城鎮(zhèn)居民社會安全感得分（5分表示社會治安安全感非常高，1分表示非常低）均低于農村居民。但2007年農村居民的社會安全感出現(xiàn)大幅度下降，農村居民社會安全感6年來首次低于城鎮(zhèn)居民。2008年農村居民社會安全感雖有大幅度反彈，上升至3.63，略高于城鎮(zhèn)居民社會安全感的3.59，但2009年卻再次下降為3.34，低于城鎮(zhèn)居民的3.53。此外，農村社會安全感波動幅度遠遠大于城市，其峰值為3.21和3.71，特別是2008年前后竟出現(xiàn)兩個谷底3.21和3.34，與城鎮(zhèn)安全感穩(wěn)定在3.5左右形成鮮明的對比?？傊?，當前我國農村居民社會安全感年際變化幅度大且呈下滑趨勢，形勢不容樂觀。

圖1 2002～2009年居民對社會治安安全感的評價

2 農村社會治安問題的原因分析

2.1 農村基層組織

2.1.1 村干部工作積極性下降，腐敗濫權多發(fā) 稅費改革之后，村干部的權力被抽離出去，村干部角色也相應地從管理者逐步轉變?yōu)榉照?。國家工作人員的經濟待遇在逐年提高，而村干部拿錢不多，管事不少，難免產生攀比，造成心理失衡，工作積極性下降。農村社會治安工作由于缺乏經費，事務較多，短期難見成績，村干部對其態(tài)度顯得消極。加之農村財務管理混亂，缺乏必要的監(jiān)督制約機制，給村干部貪污公款以可乘之機。村干部的腐敗濫權降低了其在群眾中的公信力，影響村集體工作的開展，特別是社會治安的效能。腐敗的村干部也可能以權謀私、包庇犯罪，直接影響農村社會的和諧和穩(wěn)定。

2.1.2 村莊精英流失，村干部素質有待加強 隨著政府強制力量從農村撤出、市場經濟深入發(fā)展，“村干部”這一角色已難以吸引村莊的精英。在傳統(tǒng)的封閉社會中，村干部把自己視為村民家長，進行家長式管理，掌管村中大小公私事務。村干部扮演村中精英角色，農民也認可村干部的權威及管轄權力，兩者相互適宜。到了開放后的現(xiàn)代農村，人口流動性較大，傳統(tǒng)的熟人社會逐漸解體，村民的法制觀念不斷增強，對傳統(tǒng)社會中村干部的人治方式不再認可，村干部“大家長”這一角色也逐步退出歷史舞臺。由于村干部角色內涵的轉變，對村中精英的吸引力急劇下降。精英轉投其他政治、經濟舞臺，繼任的村干部只能在素質低的候選人中產生，進而影響農村組織工作效能的發(fā)揮。

2.2 常住農村居民

2.2.1 法律維權能力弱 農民文化素質總體不高、公眾參與機會少、法制觀念薄弱造成農民法律維權能力較弱。在文化素質方面，近年來盡管國家采取了一系列措施普及九年義務教育，加強農村文化建設，但部分貧困農民的子女輟學比重仍然比較大。以海南省為例，農民犯罪人員中文盲、半文盲占38%，初中以上占65%，高中文化的僅占5%[4]。在公共參與方面，當前部分村組織很少召集開會，黨的路線、方針、政策沒有傳達下去，村組織也極少舉辦集體活動，村民對集體生活極少參與，這一情況在中西部，特別是偏遠地區(qū)尤為突出。在法制觀念方面，地方普法工作不到位，缺乏針對性和實效性，流于形式，很多農民不知法、不懂法，法制意識薄弱，一旦遇到糾紛要么訴諸武力，野蠻解決，要么想方設法蓄意報復，發(fā)泄私憤，進而成為“法盲”的犧牲品。

2.2.2 行為原子化 家庭聯(lián)產承包制實施以后，農民主要注重自有土地的經營狀況，而較少關心集體利益，在行為上表現(xiàn)出“原子化”傾向。行為“原子化”在經濟領域可能產生更多積極效果，但在治安領域帶來更多的是負面效應。面對相同的社會治安風險，集體成員各自為戰(zhàn)和有組織抗拒風險之間的成本和效益有顯著差別，前者花費代價大，取得的效果差，后者則能以規(guī)模效應取得最大收益。一項調查表明，只有31.8%的人在自己外出家中無人時能經常得到鄰居幫助照看，51.2%的人很少，17%的人則沒有。但為了治安安全，72.2%的人愿意支付治安防范費用，73.8%的人愿意參加社會治安巡邏[5]。這表明“原子化”的農村居民對治安有需求，并且愿意投入和參與，需要進一步組織化。

2.2.3 精神文化生活貧乏 農村文化基礎設施落后，文化活動相對貧乏，精神生活空虛。在尋求精神生活的需求方面，一些人積極尋求或創(chuàng)造條件來豐富自己的精神文化生活；一些人則沉迷于各種封建迷信活動、非法宗教活動中，甚至參與“黃、賭、毒”等活動。一項關于“您希望基層組織采取什么措施來有效防止治安犯罪事件的發(fā)生”的調查結果顯示，排在第一位的是“建立文化基礎設施，充實農民生活”。由此可見，農民期望基層組織加大農村文化基礎設施建設[6]。

2.3 人口流動因素

改革開放前，戶籍制度嚴格限制了農村人口的流動，農村地區(qū)形成了封閉而穩(wěn)定的“熟人社會”。在“熟人社會”里一旦犯罪將要付出巨大的社會成本。改革開放后，戶籍制度松動，人口外流成為農村的普遍現(xiàn)象。在流動的社會中，匿名效應顯著，名聲作為個人特質大大淡化[7]。這也造成犯罪所要支付的社會成本大大減少。與此同時，公安機關對外來流動人口戶籍管理工作的重要性認識不足，還沒有做到對外來人口的隨時登記，出租屋管理還不夠嚴格，不能及時有效地掌握流動人口的基本信息。

2.4 專職力量薄弱

社會治安專職力量主要包括：治安民警、治安經費和治安裝備。農村社會治安形勢嚴峻與農村專職力量薄弱有密切關系。

2.4.1 執(zhí)法人員數(shù)量不足 當前，農村警力與日趨繁重的社會治安任務不相適應，基層執(zhí)法人員顧此失彼，疲于奔命。據(jù)統(tǒng)計，我國警察占總人口的比例為萬分之十三，在農村該比例還不到萬分之九[8]。而世界主要發(fā)達國家警力配置標準普遍高于萬分之二十八。此外，眾多非警任務也分散了警務人員的有限精力。在現(xiàn)有的警務體制下，基層民警往往被動地“一警多能”、“一警多職”。一項調查表明，基層派出所20%的工作是打擊犯罪，30%是基層基礎工作（戶口、檔案、身份證），50%是其他瑣碎事務[9]。

2.4.2 治安經費和執(zhí)法裝備不足 治安經費短缺限制了農村治安防范工作的開展。無論是人員培訓、應急演練、宣傳教育、配套設施，還是社會組織建設都需要有經費保障。經費保障作為一種機制化、規(guī)范化、常態(tài)化的投入保障機制，是對平安建設和社會治安管理工作持續(xù)有力的經費支持。地方政府對經費保障的重視程度和支持力度，決定了社會治安綜合治理開展的廣度和深度。雖然中央政府對治安經費提出了明確要求，但對那些還處于“吃飯財政”的縣、鄉(xiāng)兩級政府來講，存在較大財政壓力，有的雖然設立綜合治理辦公室，但根本沒有正常開展工作。由于治安經費的短缺，許多基層派出所缺乏必要的辦案設備，辦案偵破效率低下。

2.4.3 社會治安預防與挽救機制不健全 良好的社會治安不僅要依靠打擊懲治犯罪，還要重視犯罪預防與犯罪挽救。隨著貧富差距不斷拉大，社會各階層之間的矛盾層出不窮。對于這些矛盾，職能部門應摒棄傳統(tǒng)的對立打擊觀念，用人民調解制度予以應對，但目前許多調解機構的工作呈現(xiàn)嚴重滯后性，致使部分本可以在基層以“無訟方式”解決的矛盾上升至司法機關，甚至形成大規(guī)模群體性事件。此外，社會治安管理還應對相關犯罪主體予以挽救使其早日回歸社會。打擊犯罪只是維持社會治安環(huán)境的手段，不是最終目的。只有挽救失足人員，才能從根本上減少安全隱患，維護社會穩(wěn)定。我國挽救機制才剛剛起步，大多是以社會矯正的方式進行的，需要國家在人才、資金、立法等方面予以保障。

3 農村社會治安問題治理的具體對策

3.1 加強法制宣傳教育

廣泛深入地在農村中開展科技、文化、衛(wèi)生和法律的“四下鄉(xiāng)”活動，增強農村居民運用法律程序解決問題的意識。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層兩級干部的法制修養(yǎng)，提高他們依法行政、勤政為民的自覺性。要充分發(fā)揮共青團、婦聯(lián)等群眾團體的作用，用傳統(tǒng)美德和社會主義道德塑造人、感染人、凝聚人，不斷推動農村精神文明建設。法制宣傳的內容應該貼近本區(qū)農民實際生活需求，宣傳方式要選擇通俗易懂，農民喜聞樂見的形式，宣傳時間要考慮農民生產和生活作息時間，盡量利用空閑時段，宣傳地點盡量選擇農民適應的場合，如田間地頭、廟會集市等，氣氛不要過于嚴肅，以適合農民特點為主。

3.2 規(guī)范基層組織管理

規(guī)范基層組織管理主要包括3個方面。首先是選出一個好的領導班子。鼓勵和引導村民選出有能力、有威信，既能帶領大家致富奔小康、又能公平有效排除化解社會矛盾的村“兩委班子”。其次是進一步健全與落實村務公開制度，凡是村里的重大事項和群眾普遍關心的問題，都要及時向村民公開，充分發(fā)揮村民的民主理財小組、村民代表會議的民主監(jiān)督、民主管理的作用，規(guī)范集體經濟的財務管理。最后是強化基層組織職能，通過實實在在地為群眾辦實事，貫徹落實黨的富民政策，化解矛盾，凝聚民心。

3.3 加強流動人口管理

加強流動人口管理有利于減少農村社會治安不安定因素。第一，借鑒城市戶口管理的方法和經驗，在農村實行外來人員暫住戶口登記。專人負責、定期檢查，掌握外來人員變動情況。第二，規(guī)范臺賬，建立村民檔案。按照簡明、清楚、方便、實用的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“綜治辦”統(tǒng)一印制村民檔案登記卡，實行每戶一檔、每人一卡，對村民基本情況進行登記存檔并落實專人管理，隨時掌握各戶或各人的基本情況。第三，網格化管理。以派出所民警、駐村民警為主，依靠治安積極分子，建立起農村治安情報信息網絡，強化情報工作，加大監(jiān)控力度，做到情況明、信息靈、反應快。

3.4 加強專職治安力量

首先，地方政府應從人員、資金和裝備等方面加大農村社會治安管理工作的投入，不斷推進農村公安派出所正規(guī)化建設。其次，在責任體制上，要落實民警治安工作責任制和目標責任制管理。再次，設立流動警務值班室，在人口密集的村委會中設立流動值班室，由當?shù)毓矙C關選派有經驗的基層民警定期值班。值班民警應將自己的姓名、職位、值班時間以及聯(lián)系方式張貼于值班室公告處，值班民警的主要工作內容是治安防范、走訪群眾、排查矛盾糾紛、管理流動人口、信息采集和法律宣傳等。最后，要落實農村社會治安綜合治理制度，完善對治安民警的督察和考評措施，進一步用好津貼、嘉獎、警示、誡勉談話、黃牌警告、一票否決等獎懲手段和程序。

3.5 開展農村自防能力建設

有組織的農村自防力量，可以有力地補充公安機關在農村的治安力量。農民是社會治安工作的受益者和參與者，要使農民從被動的治安防范變?yōu)橹鲃拥淖杂X行動。在當前社會治安形勢較為復雜的情況下，農村的治安巡邏工作仍不失為一個行之有效的防范措施。基層政府要充分調動廣大群眾維護社會治安的積極性，根據(jù)各村的經濟、治安等不同情況因地制宜、因情施策開展多種形式的治安工作。

3.6 完善基層調解和挽救機制

派出所民警特別是駐村民警要把排查矛盾糾紛作為基礎工作，應結合本職工作有針對性地排查不安定因素，預防和減少群體性事件，盡最大努力將矛盾糾紛化解在基層，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”。對于一些輕微犯罪，政府應予以社區(qū)矯正，以防其進一步惡化危害社會。對于刑滿釋放人員和解除勞教人員，通過社區(qū)幫扶盡量解決其就業(yè)及生活上的困難，有效地幫助他們融入社會、防止再次犯罪的發(fā)生。

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