黃志超，尚明瑞

（甘肅農(nóng)業(yè)大學 人文學院，甘肅 蘭州730070）

2008年10月，黨的十七屆三中全會作出關于建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農(nóng)保制度的決定。2009年9月，國務院下發(fā)《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā) ［2009］32號），決定從2009年起在全國10%的縣 （市）開展新農(nóng)保試點，到2020年基本完成對農(nóng)村適齡居民的保險覆蓋。新農(nóng)保制度堅持 “?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”；堅持從農(nóng)村實際出發(fā)，低水平起步，籌資標準和待遇標準與經(jīng)濟發(fā)展及各方面承受能力相適應；堅持個人 （家庭）、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相對應；堅持政府主導和農(nóng)民自愿相結合；堅持有利于與村干部養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)其他社會保險制度相銜接的原則。這些原則對于農(nóng)民基本生活、農(nóng)民基本權益的保障以及農(nóng)村社會的和諧都有極大的促進和進步意義。［1］2011年，人社部發(fā)布 《人力資源和社會保障部官員批復甘肅省2011年新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點縣名單的通知》（人社部發(fā) ［2011］78號），將蘭州市城關區(qū)等31個縣 （市、區(qū)，以下簡稱縣）納入2011年新型農(nóng)村社會保障養(yǎng)老保險試點縣，蘭州市城關區(qū)等65個縣 （市、區(qū)）納入2011年城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點縣。

一、建立發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的意義、制度創(chuàng)新及其原則特征

（一）現(xiàn)階段我國建立新農(nóng)保制度的積極意義

第一，在我國當前經(jīng)濟背景下，對占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民發(fā)出國家將為他們建立由財政全額支付的最低標準基礎養(yǎng)老金信號，［2］使農(nóng)民無后顧之憂，老有所養(yǎng)，就會有消費的需求，這對開拓農(nóng)村市場，擴大內(nèi)需將產(chǎn)生良好的推動作用。第二，從整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展需求角度著眼，建立新農(nóng)保制度，會實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老保險方面的制度平等。［3］我國在經(jīng)歷經(jīng)濟發(fā)展、轉(zhuǎn)型，綜合國力逐漸變強的過程中，逐步縮小直至最終消除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保障方面的差距，這對于打破城鄉(xiāng)二元結構，完善公共服務均等化有著有力而持久的推動作用。［4］第三，建立新農(nóng)保制度有利于化解農(nóng)村社會中的各種矛盾。首先，制度的建立將極大地提高農(nóng)村老年人獨立的經(jīng)濟能力，以便提高他們的生活質(zhì)量；其次，制度的建立將會減輕農(nóng)村老年人子女的經(jīng)濟負擔，一定程度上緩解了因為經(jīng)濟而引發(fā)的家庭矛盾；最后，制度的建立將使更多的農(nóng)村集體集中有限的財力更好地為老年人提供服務。

（二）新農(nóng)保制度較之于老農(nóng)保的制度創(chuàng)新

新農(nóng)保的制度創(chuàng)新有兩個主要方面：一是實行基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的養(yǎng)老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養(yǎng)老金；二是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼。這兩個特點強調(diào)了國家對農(nóng)民老有所養(yǎng)承擔的重要責任，明確了政府資金投入的原則要求，這是與老農(nóng)保僅僅依靠農(nóng)民自我儲蓄積累的最大區(qū)別。

（三）新農(nóng)保制度運行的基本特點及其原則

新農(nóng)保制度的基本特點：第一，目前國家財政支付最低標準基礎養(yǎng)老金，以實現(xiàn) “保基本”的目標，中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)的補助為50%。第二，政府以及地方財政現(xiàn)階段的主要工作為盡可能多的把農(nóng)民吸收到新農(nóng)保的覆蓋范圍內(nèi)，對60歲以上的農(nóng)村老人實行普惠性基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女也應參保繳費，這一方面體現(xiàn)了子女需盡贍養(yǎng)老人的義務，又在一定程度上擴大了新農(nóng)保的覆蓋面。第三，新農(nóng)保運行有很大的彈性，我國區(qū)域發(fā)展不平衡，不同地區(qū)農(nóng)民收入水平差距懸殊，［5］地方財政收入?yún)⒉畈积R，所以新農(nóng)保設立5檔繳費標準，欠發(fā)達地區(qū)可以增設低檔，而發(fā)達地區(qū)也可以提高補貼標準。

新農(nóng)保制度的基本原則：第一，試點先行原則。2009年我國的試點范圍為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），未來將用10年時間逐步擴大試點，將于2020年基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障的全覆蓋。能否順利推進和完善這項制度取決于各試點的工作能否基于本地方的經(jīng)濟發(fā)展水平以及地方財政能力，也取決于農(nóng)民的知識和接受程度。第二，堅持農(nóng)民自愿原則。試點工作一定要做到農(nóng)民自覺自愿參與，同時也要加強宣傳工作。第三，堅持因地制宜原則。試點地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、集體經(jīng)濟實力以及農(nóng)民收入水平各不相同，在個人繳費、集體補助、地方補貼、養(yǎng)老待遇等方面，都必須從當?shù)貙嶋H出發(fā)。第四，堅持保持農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老保障方式。新農(nóng)保制度在最低生活保障方面給予農(nóng)民幫助，但是農(nóng)民子女仍然要承擔贍養(yǎng)老人的義務。

二、新農(nóng)保試點在運行中存在的問題

（一）保障標準低下，財政支出不足，并且農(nóng)民參保積極性不高

下表為2012年蘭州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施方案。

新農(nóng)保規(guī)定，年滿60歲及以上的農(nóng)村老人將不用再繳納費用，可每月領取國家發(fā)放的55元基礎養(yǎng)老金，個人賬戶養(yǎng)老金以及基礎養(yǎng)老金數(shù)額很低，加上省級財政補貼以及區(qū)財政補貼，每月可領的養(yǎng)老金最低為70．1元，最高為172．6元，這些養(yǎng)老金對于經(jīng)濟危機影響下社會此起彼伏的高物價而言，僅僅可以勉強維持最低限度的生活。而且較之于高收入農(nóng)戶而言，他們更多的會選擇其他商業(yè)類型的養(yǎng)老保險，而不是參與新農(nóng)保的投保。本人在2012年8月7日開始對蘭州市安寧區(qū)鄉(xiāng)級地區(qū)的調(diào)查，其中四個農(nóng)村社區(qū) （B社區(qū)、L社區(qū)、G社區(qū)和S社區(qū)），人數(shù)分別為1295人 （B）、1578人 （L）、1763人 （G）、1085人 （S），其中參保人數(shù) （截至2012年10月29日調(diào)查工作結束時）為：B社區(qū)198人、L社區(qū)214人、G社區(qū)328人、S社區(qū)153人。其比例為B社區(qū)15．28%，L社區(qū)為13．65%，G社區(qū)為18．6%，S社區(qū)為14．1%。通過每個社區(qū)參保人數(shù)占總人數(shù)的比例可以得知，對于大多數(shù)收入較多的農(nóng)戶以及城市居民（本人通過調(diào)查蘭州市其他幾個城市社區(qū)得知，新農(nóng)保在幾個人口在2000人左右的城市社區(qū)中，其居民對新農(nóng)保的參保率不足0．5%）而言，參保人數(shù)可謂是鳳毛麟角，參保積極性低下。

2012年蘭州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險實施方案表 單位：元

（二）試點管理方式及其管理規(guī)則不統(tǒng)一，管理強度有待提升

蘭州市安寧區(qū)是新農(nóng)保新近覆蓋的城中村社區(qū)，在本人調(diào)查的街道 （鄉(xiāng)）中，下轄七個農(nóng)村社區(qū)，其中大部分新農(nóng)保被管理對象為失地農(nóng)民。在管理人數(shù)比例方面，在七個社區(qū)中，其中除了B社區(qū)有社保專干3人外，其余社區(qū)的社保專干都為1人。以B社區(qū)為例，B社區(qū)居民總人數(shù)為1295人，參保人數(shù)為198人，社保專干為3人，則每人要管理66人，而其他社區(qū)每人需要管理的參保人數(shù)就更多。以B、L、G、S四個社區(qū)為例，總人數(shù)為5721人，而這四個社區(qū)的社保專干僅為6人，則平均每人要管理954人，從而導致管理人員壓力大，管理不到位等問題的出現(xiàn)。

在管理方式方面，在調(diào)查的幾個社區(qū)中，其管理方式一般為手工登記以及電子記錄單一使用或并存的記錄方式。上文提到過的職責分工方面，社保專干只負責社保類工作，運用手工登記或是電子登記的方式管理社保文檔時難免會發(fā)生遺漏、錯誤或是文檔遺失等問題，社保專干在記錄和管理資料時，一般都是獨立完成，沒有相應的協(xié)作和監(jiān)督機制。同時也存在各個社區(qū)登記表格格式的不統(tǒng)一以及登記表格上交之后不留底的現(xiàn)象。同時各個社區(qū)也存在一定程度的管理人員管理能力不足，管理方式落后以及管理權力分散等問題。

（三）試點運行缺乏相應的監(jiān)督管理機制

新農(nóng)保制度自2009年建立至今才短短的三年時間，其相關的法律法規(guī)還不完善，并且缺乏相關的監(jiān)督管理機制，制度創(chuàng)新進程緩慢，相應的管理人員素質(zhì)有待加強。在蘭州市城中村改造過程中，新農(nóng)保和征地工作基本是同時進行的，其中征地補償款以及新農(nóng)?；鸬陌l(fā)放都有很密切的聯(lián)系，如果相關的監(jiān)督管理工作不完善，則很有可能造成款項被挪用的風險，有可能會給農(nóng)民和國家造成經(jīng)濟損失。

三、對新農(nóng)保制度在運行中存在問題的相關建議

（一）增加財政支出，提高保障水平，擴大保障范圍

如今新農(nóng)保養(yǎng)老金保障水平低下，雖然在一定程度上可以略微提高農(nóng)民的生活水平，但是在最高每月172．6元的養(yǎng)老金水平下，部分農(nóng)民還是只能在溫飽線上掙扎。而對于城市戶口的居民，只要是在城市或是農(nóng)村工作的男性 （女性）在60（55）歲退休后，都有800到3000元左右的退休金，相比較農(nóng)村新農(nóng)保養(yǎng)老金水平而言，存在一定的不公平以及強制參保的現(xiàn)象。針對此問題，各級政府應加大財政投入量，并且制定相應的政策法規(guī)，將新農(nóng)保的保障水平提升到一個更高的水平，努力縮小城鄉(xiāng)保障水平的差距，使得更多農(nóng)民被新農(nóng)保吸引，改善參保積極性不高的問題。［6］建議取消60歲無需繳納保費的老人子女必須參保的強制性規(guī)定，同時新農(nóng)保也可以對城市居民開放門戶，城市居民不僅可以購買新農(nóng)保，而且受益額度也應與農(nóng)村居民縮減差距。這樣一來不僅可以保障農(nóng)民的權益，而且參保自由度相對提升，使得此項制度的運行顯得更加公平公正。

（二）統(tǒng)一管理規(guī)則，加強管理強度

管理規(guī)則有待統(tǒng)一，各個社區(qū)管理方式不同，導致各個基層管理機構收集的數(shù)據(jù)和資金管理方式也各不相同。各個社區(qū)在實際的工作中，基本上是基于新農(nóng)保政策而進行的，而專門管理新農(nóng)保的相關人員在人數(shù)上、管理手段、個人素質(zhì)上的層次也參差不齊，因此應統(tǒng)一新農(nóng)保運行的管理規(guī)則；高于基層社區(qū)的街道、鄉(xiāng)政府以及區(qū)、縣政府等機構，可直接對各個社區(qū)進行管理。新農(nóng)保自建立以來至今，制度運行時間短，相關的管理手段和制度基礎都不成熟。［7］加上缺乏統(tǒng)一和成熟的管理方式，導致新農(nóng)保制度在運行中出現(xiàn)了很多問題和不足，所以加大新農(nóng)保制度運行的管理強度刻不容緩。

（三）建立健全相應的監(jiān)督管理機制

在管理人員數(shù)量不足，業(yè)務熟練程度不同的現(xiàn)實情況下，建立健全新農(nóng)保的監(jiān)督管理機制，在新農(nóng)保運行中，可以保障制度合理科學的運行，各職能單位在工作中統(tǒng)一管理規(guī)則，［8］明確各自的職能范圍。同時在機構內(nèi)設立專門的監(jiān)督管理人員，監(jiān)督資金的運行管理，保證專項基金每一分錢都用在新農(nóng)保的運行上。加強干部監(jiān)督管理工作，定期分析工作過程，提出并制定階段性的工作重點，保證新農(nóng)保制度合理良好地運行。

［1］高君．構建城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保障制度的思考——以浙江省新農(nóng)保試點為例 ［J］．福建論壇 （人文社會科學版），2010（7）：32－36．

［2］吳利明，李超，張慧．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的差異現(xiàn)狀及實現(xiàn)路徑 ［J］．商業(yè)時代，2011（11）：110－111．

［3］王云．我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)狀 ［J］．合作經(jīng)濟與科技，2008（10）：118－119．

［4］余興厚．中國城鎮(zhèn)化進程中社會保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 ［J］．重慶工商大學學報，2005（5）：5－7．

［5］李春根，李建華．探索建立江西省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度 ［J］．求實，2008（7）：90－92．

［6］侯曉麗．積極推進我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的健全和發(fā)展 ［J］．理論導刊，2005（10）：17－19．

［7］周艷．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的研究綜述 ［J］．經(jīng)營管理者，2010（11）：43．

［8］游建生．進一步完善養(yǎng)老保險制度 ［J］．人民政壇，2009（12）：38．