祁縣林改后對(duì)林權(quán)流轉(zhuǎn)的探討

楊永崗

【摘 要】祁縣是全省林改試點(diǎn)縣之一，于2009年6月完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)。林改是完善農(nóng)村土地制度，特別是山區(qū)土地制度的重要措施。是繼耕地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來的又一次偉大實(shí)踐。林權(quán)流轉(zhuǎn)是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀必然，已成為現(xiàn)實(shí)并大量存在，隨著集體林權(quán)制度改革的深入開展，林地經(jīng)營(yíng)分散，管理模式落后，林權(quán)流轉(zhuǎn)中法律依據(jù)不明確，林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估手段落后，中介組織不發(fā)達(dá)等問題。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)要求制定相關(guān)相關(guān)法規(guī)，為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供明確的法律依據(jù)。促進(jìn)林業(yè)資產(chǎn)評(píng)估，培植林權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，同時(shí)實(shí)施政府的適度引導(dǎo)，以促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】集體林權(quán)改革；林權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)對(duì)策

祁縣是我省集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)縣，于2009年6月完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)，祁縣在集體林權(quán)改革中，堅(jiān)持核心在“分”，關(guān)鍵在“放”，一放到底，一分到底，徹底把集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，處置權(quán)，收益權(quán)全面落實(shí)，把林木所有權(quán)下放到老百姓手里。放活林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，建立以農(nóng)戶為主體的微觀林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，充分尊重經(jīng)營(yíng)者的意愿，由其自主選擇經(jīng)營(yíng)方式，其次，落實(shí)處置權(quán)，在堅(jiān)持森林采伐限額制度前提下，經(jīng)營(yíng)者可自由采伐，探索建立林權(quán)抵押貸款制度，允許森林資源在“依法、自愿、有償”的原則下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。最終目的達(dá)到確保收益權(quán)，取消各種稅費(fèi)政策，建立林權(quán)流轉(zhuǎn)適度流轉(zhuǎn)辦法，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，對(duì)集體林地的流轉(zhuǎn)確保林農(nóng)的知情權(quán)，保障林農(nóng)的利益。

此次林權(quán)改革實(shí)實(shí)際上是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在在林業(yè)領(lǐng)域的實(shí)現(xiàn)和延伸。家庭承包責(zé)任制一方面解決了勞動(dòng)監(jiān)督問題，激發(fā)了農(nóng)戶的營(yíng)林熱情，另一發(fā)面業(yè)帶來了林地的細(xì)碎化和小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不利于林業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和管理。2008年9月30日，胡錦濤視察安徽農(nóng)村改革發(fā)展情況時(shí)強(qiáng)調(diào)：“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是黨的農(nóng)村政策的基石。不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還要賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)要根據(jù)農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。在保持家庭承包制框架不變的條件下，推動(dòng)林地適度流轉(zhuǎn)，提高林地的經(jīng)營(yíng)效率，成為林權(quán)制度改革的重要配套措施，鑒于林地的重要生產(chǎn)資料特性，慎重解決林權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的問題，對(duì)于保護(hù)林區(qū)的穩(wěn)定和農(nóng)戶的利益意義重大。

1.林權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵

林權(quán)流轉(zhuǎn)是指不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，將林地使用權(quán)，森林和林木所有權(quán)，森林和林木使用權(quán)按一定程序，通過招標(biāo)、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)赜梢环搅鬓D(zhuǎn)給另一方的經(jīng)營(yíng)行為。以市場(chǎng)為主配置林地資源，重要是明確林地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上，承認(rèn)林地的商品屬性，培育林地市場(chǎng)，以地租，地價(jià)調(diào)節(jié)林地供求，為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供市場(chǎng)機(jī)制。

2.現(xiàn)行林權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1林權(quán)流轉(zhuǎn)的立法相對(duì)滯后

林業(yè)立法的相對(duì)滯后是造成林權(quán)流轉(zhuǎn)困難的重要原因之一，現(xiàn)行的林業(yè)法律指導(dǎo)思想仍沒有過渡到以生態(tài)建設(shè)為主的軌道上來，從而嚴(yán)重束縛了林業(yè)健康有序發(fā)展。在立法上《森林法》并沒有對(duì)林權(quán)有償轉(zhuǎn)讓作出完整和系統(tǒng)的規(guī)定。這就造成了在實(shí)踐中出現(xiàn)許多不規(guī)范的林權(quán)流轉(zhuǎn)以及國(guó)有、集體資產(chǎn)大量流失現(xiàn)象，從而影響了林業(yè)發(fā)展。2003年頒布的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》明確要求：“林業(yè)主管部門要會(huì)同有關(guān)部門抓緊制定森林、林木、和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體辦法，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。2008年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》中也同樣要求在有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的前提下盡快出臺(tái)森林、林木、林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的具體辦法，但迄今為止該辦法尚未頒布。然而，林權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)卻在這種立法格局的大背景下在各地展開，從而使林權(quán)流轉(zhuǎn)陷入“無法可依”的漩渦之中。

2.2森林資源資產(chǎn)評(píng)估體系不完善

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和集體林權(quán)制度改革的不斷推進(jìn)，在實(shí)踐中，林權(quán)交易，林權(quán)抵押貸款，森林保險(xiǎn)以及多樣化的林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式等現(xiàn)象大量涌現(xiàn)造就了林權(quán)評(píng)估越來越重要。從我縣目前森林資源資產(chǎn)評(píng)估的具體操作中來看，任存在以下幾個(gè)方面問題。

（1）我國(guó)迄今為止尚未出臺(tái)一部專門有關(guān)森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理的法律法規(guī)，從而造成我國(guó)森林資源資產(chǎn)評(píng)估工作無法可依的局面。

（2）我國(guó)現(xiàn)行的有關(guān)森林資源資產(chǎn)評(píng)估的法律法規(guī)以及政策存在缺陷，期待進(jìn)一步完善。如森林資源資產(chǎn)評(píng)估服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)在我國(guó)目前的法律，以及政策上仍為空白。林權(quán)交易收費(fèi)出于混亂的境地。

（3）現(xiàn)行的法律法規(guī)及其政策沒有對(duì)森林資源資產(chǎn)評(píng)估違規(guī)承當(dāng)何種法律責(zé)任作出明確的規(guī)定。

（4）在評(píng)估中缺乏有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)評(píng)估人才，因此在林權(quán)交易中，行政機(jī)關(guān)對(duì)森林專業(yè)進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)估。這種評(píng)估既缺乏合理的評(píng)估程序，又缺乏合理的評(píng)估方法，存在大量人為因素的干擾，致使評(píng)估價(jià)值嚴(yán)重失真。

2.3林權(quán)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)尚不健全

流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息不暢通，原因在于林權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏高效的林權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，然而，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息的不暢通，通常則會(huì)造成有需要流出森林資源的經(jīng)營(yíng)者難以尋找到合適的受讓者。同時(shí)又有需要林地經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者找到合適出讓者極其困難的現(xiàn)象。從而導(dǎo)致林業(yè)資源無法合理的優(yōu)化配置。目前，我縣還沒有建立林權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心及林權(quán)流轉(zhuǎn)信息共享平臺(tái)等中介機(jī)構(gòu)，為了搞好森林資源流轉(zhuǎn)，需要有健全的中介組織機(jī)構(gòu)為林權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。

3.林權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)策

3.1建立和規(guī)范林地流轉(zhuǎn)程序，確保林權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序

林地是山區(qū)農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，林地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，必須從政策法律和行政管理兩方面加強(qiáng)監(jiān)督和管理，建立森林資源適度流轉(zhuǎn)的辦法，進(jìn)一步規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)。在林權(quán)流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)列明林地轉(zhuǎn)出者可以收回林地使用權(quán)的條款，嚴(yán)格規(guī)定流轉(zhuǎn)期限，流轉(zhuǎn)期限不應(yīng)超過剩余承包期限。流轉(zhuǎn)后的林地必須用于林業(yè)生產(chǎn)，不得轉(zhuǎn)變林地用途。避免因一次林地地流轉(zhuǎn)而使農(nóng)民永遠(yuǎn)失去林地地的使用權(quán)和收益權(quán)。

3.2政府必須加強(qiáng)監(jiān)督，引導(dǎo)林地合理流轉(zhuǎn)，防止林地過快過渡流轉(zhuǎn)

一方面避免土地通過盲目流轉(zhuǎn)，使林地集中到少數(shù)人手中，造成巨大貧富差距。損害林農(nóng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。政府應(yīng)制定相關(guān)政策，確保轉(zhuǎn)讓人的利益。另一方面，土地集中到少數(shù)人手中后，一些人為實(shí)現(xiàn)更高收益，不合理的種植，如果大量出現(xiàn)此種現(xiàn)象，會(huì)威脅到國(guó)家的生態(tài)安全。政府須加強(qiáng)監(jiān)督，引導(dǎo)林地合理使用，使林地流轉(zhuǎn)與林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。

集體林權(quán)制度改革實(shí)質(zhì)上是在山區(qū)實(shí)行的森林資源的家庭承包，便于農(nóng)戶配置勞動(dòng)資源。受集體地權(quán)制度的制約，家庭承包責(zé)任制無法克服自身缺陷。為提高林地的經(jīng)營(yíng)效率，在保障現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度不變的前提下，提高林地的可交易性和可流動(dòng)性。促進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，是林權(quán)制度改革后的創(chuàng)新方向。林地適度流轉(zhuǎn)，提高林地的經(jīng)營(yíng)效率，成為林權(quán)制度改革后重要的配套措施。在市場(chǎng)化的流轉(zhuǎn)環(huán)境下，一方面要加快林區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，培育林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，建立和規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，確保林地流轉(zhuǎn)健康有序。另一方面也需要政府加強(qiáng)監(jiān)督，引導(dǎo)林地合理流轉(zhuǎn)，妥善解決林權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)問題，對(duì)于維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定和林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。

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