基層黨內(nèi)民主與人民民主共生演進(jìn)的江蘇實(shí)踐

程勉中

（作者系江南大學(xué)人文學(xué)院研究員）

新時(shí)期，江蘇各地加大黨內(nèi)基層民主建設(shè)的推進(jìn)力度，以黨內(nèi)基層民主帶動(dòng)基層人民民主，發(fā)揮黨內(nèi)基層民主對(duì)基層人民民主建設(shè)的示范作用、帶動(dòng)作用和保障作用。由此，黨內(nèi)基層民主與基層人民民主形成了相互促進(jìn)的良性互動(dòng)關(guān)系，體現(xiàn)出一種共生性的演進(jìn)路向，本文結(jié)合江蘇的實(shí)踐作一初步探討。

一、黨內(nèi)基層民主建設(shè)的深入發(fā)展與創(chuàng)新

發(fā)展黨內(nèi)民主，重心在基層?；鶎狱h組織建設(shè)要從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，把戰(zhàn)略性目標(biāo)與階段性任務(wù)結(jié)合起來(lái)，把自上而下的指導(dǎo)和自下而上的探索結(jié)合起來(lái)，把鼓勵(lì)實(shí)踐創(chuàng)新與注重科學(xué)規(guī)范結(jié)合起來(lái)，凝聚黨員的智慧和力量，通過多種途徑與形式，加強(qiáng)黨內(nèi)基層民主建設(shè)，促進(jìn)黨內(nèi)民主的深化和發(fā)展。

1.農(nóng)村基層黨內(nèi)民主的多種實(shí)現(xiàn)形式

近年來(lái)，江蘇各地農(nóng)村黨組織積極探索基層黨內(nèi)民主多種實(shí)現(xiàn)形式。

完善民主選舉方式。對(duì)村黨組織“兩推一選”和村委會(huì)“海推直選”的選舉制度加以完善，進(jìn)一步擴(kuò)大黨員群眾推薦的范圍，增強(qiáng)選舉程序的規(guī)范性和科學(xué)性。在條件成熟、工作基礎(chǔ)扎實(shí)的村，積極推行村黨組織“群眾公推、黨內(nèi)直選”，“兩輪公推、差額直選”和村委會(huì)“自薦海選”換屆選舉辦法，逐步擴(kuò)大村級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉的范圍，做到選人用人民主，在保證選舉程序公正性的基礎(chǔ)上，充分反映群眾的意愿，體現(xiàn)了選舉過程的民主化。

規(guī)范民主決策機(jī)制。健全完善村級(jí)黨組織的決策機(jī)制，規(guī)范村務(wù)決策和管理程序，完善村級(jí)組織工作機(jī)制，加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)等村級(jí)組織依照法律法規(guī)和章程開展工作，促進(jìn)村級(jí)管理規(guī)范有序運(yùn)行。積極推廣黨群議事會(huì)、黨員提案制、民主懇談會(huì)、民主決策日、村情民意發(fā)布會(huì)等做法。黨群議事會(huì)由村黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，原則上每月定期召開，遇有特殊情況可隨時(shí)召開。議事會(huì)成員的主要職責(zé)是收集村民意愿，提出討論議題，發(fā)表意見建議，帶頭貫徹宣傳黨務(wù)、村務(wù)工作決議，并負(fù)責(zé)對(duì)決議的落實(shí)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。如張家港市為民意釋放建立了黨群議事制度這一“綠色通道”，決策前由黨群代表討論議案的必要性和可行性，推進(jìn)過程中黨代表可根據(jù)群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題提出詢問或質(zhì)詢，在決策項(xiàng)目實(shí)施后，黨代表通過開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，進(jìn)行最終“把關(guān)”。張家港市還做了一個(gè)嘗試，在每個(gè)村選出一批“黨員中心戶”，并賦予“中心戶”上情下達(dá)和下情上報(bào)的責(zé)任。

堅(jiān)持民主公開制度。積極推行農(nóng)村基層黨務(wù)公開工作，進(jìn)一步疏通和拓寬民主渠道，切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利。堅(jiān)持以黨務(wù)公開帶動(dòng)村務(wù)、財(cái)務(wù)公開，建立健全村務(wù)監(jiān)督組織，規(guī)范和完善村務(wù)、財(cái)務(wù)公開制度。如常熟市制訂出臺(tái)《常熟市規(guī)范村級(jí)黨組織工作職責(zé)、村級(jí)工作運(yùn)行程序和村干部勤廉履職行為實(shí)施辦法》，全面推行村級(jí)重大事項(xiàng)“四議兩公開”工作法。無(wú)錫市惠山區(qū)通過實(shí)行內(nèi)容、形式、程序、管理等多個(gè)規(guī)范，推進(jìn)村級(jí)黨組織黨務(wù)公開。張家港市在所有行政村設(shè)立村紀(jì)監(jiān)委，由黨代表?yè)?dān)任村紀(jì)監(jiān)委成員，通過這個(gè)監(jiān)督平臺(tái)，推行村級(jí)陽(yáng)光綜合審計(jì)。

2.基層社區(qū)黨內(nèi)民主的擴(kuò)大

擴(kuò)大黨內(nèi)民主到基層社區(qū)，是發(fā)揮黨組織在社區(qū)中領(lǐng)導(dǎo)核心作用的必然，也是社區(qū)黨組織功能提升的需要。江蘇各地社區(qū)擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主的做法有：首先，進(jìn)一步完善黨務(wù)公開工作，規(guī)范黨務(wù)公開的內(nèi)容、形式和程序，增強(qiáng)社區(qū)黨建工作的透明度，開辟黨員了解和參與黨內(nèi)事務(wù)的有效途徑。其次，搭建黨群、干群溝通的平臺(tái)，探索開展黨代表、黨員社區(qū)群眾接待日活動(dòng)，安排基層黨代表、社區(qū)黨組織班子成員、共建單位及“雙結(jié)對(duì)”機(jī)關(guān)黨員干部定期到社區(qū)值班接待，解疑釋惑，落實(shí)黨員群眾的知情權(quán)。蘇州市平江區(qū)試點(diǎn)推行社區(qū)黨代表常任制，黨代表亮出身份，主動(dòng)聯(lián)系黨員群眾，服務(wù)群眾需求，通過向黨代會(huì)提交提案建議等方式，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，幫助群眾解決實(shí)際困難。再次，健全民主參與、民主監(jiān)督及民意反饋機(jī)制，打破傳統(tǒng)的基層黨組織決策主體單一狀況，吸納社區(qū)內(nèi)不同群體黨員代表作為平等主體，共同參與組織決策，推廣建立“社區(qū)黨員議事會(huì)”，構(gòu)建民主開放的各方利益表達(dá)平臺(tái)。蘇州市采取聘請(qǐng)、選舉和推薦相結(jié)合的方式，從熱心社區(qū)工作、熟悉社區(qū)情況、有較強(qiáng)參政議事能力、具備較高政治素質(zhì)與良好群眾基礎(chǔ)的社區(qū)黨員和駐區(qū)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體黨員代表中推選產(chǎn)生議事會(huì)成員，他們經(jīng)常深入群眾，將搜集到的反映社區(qū)建設(shè)、黨建工作等問題的意見建議，反饋給社區(qū)黨組織。實(shí)踐證明，社區(qū)黨員議事會(huì)是社區(qū)各單位黨組織、黨員群眾民主參與黨內(nèi)事務(wù)的有效載體，也是社區(qū)黨組織和黨員了解民情、傾聽民意、服務(wù)居民群眾的重要渠道。

3.“兩新”組織黨內(nèi)基層民主的新探索

江蘇各地在加強(qiáng)黨的組織覆蓋和工作覆蓋的同時(shí)，著力從擴(kuò)大“兩新”組織黨建工作影響力，增強(qiáng)“兩新”組織黨建工作有效性出發(fā)，加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，通過三方面途徑，積極推進(jìn)“兩新”組織黨內(nèi)基層民主建設(shè)。第一，培養(yǎng)和增強(qiáng)黨員的主體意識(shí)?；鶎狱h組織堅(jiān)持將黨員的思想政治教育作為一項(xiàng)重要工作來(lái)抓，通過組織開展各類學(xué)習(xí)教育活動(dòng)，強(qiáng)化黨員的身份意識(shí)、黨性意識(shí)和黨內(nèi)主體意識(shí)。引導(dǎo)黨員牢記黨員身份，自覺參與管理黨內(nèi)事務(wù)。把黨員組織生活會(huì)作為提高黨員意識(shí)的重要抓手，以集中召開和網(wǎng)上學(xué)習(xí)等形式，通報(bào)黨內(nèi)事項(xiàng)，促進(jìn)黨員間相互學(xué)習(xí)交流和溝通，營(yíng)造黨內(nèi)民主氛圍。第二，積極推進(jìn)黨務(wù)公開，擴(kuò)大黨員的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。通過開通社區(qū)“兩新”組織黨建網(wǎng)，開發(fā)“基層黨組織管理系統(tǒng)”等，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等信息化的手段，最大限度地實(shí)施黨務(wù)公開，并利用所在企業(yè)網(wǎng)站和會(huì)議通報(bào)等途徑，推進(jìn)黨務(wù)公開。第三，通過創(chuàng)新載體，充分發(fā)揮黨員的主體作用。在基層黨組織全面進(jìn)行公推直選和票決制，落實(shí)和保障黨員的選舉權(quán)。通過開展黨員主題實(shí)踐活動(dòng)，建立必要的參與陣地，提供常設(shè)的參與載體。要求基層黨組織正確把握工作重點(diǎn)，貼近“兩新”組織和黨員、員工需求，使黨員時(shí)時(shí)意識(shí)到責(zé)任和義務(wù)，在企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和管理中發(fā)揮出積極的作用。

二、著力構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下充滿活力的基層治理機(jī)制

江蘇各地以建立村民或社區(qū)居民議事會(huì)制度為突破口，確保群眾參與民主的主體地位，積極推行基層自治事務(wù)決策權(quán)與行政權(quán)力分離、政府職能與居民自治職能分離、社會(huì)職能與經(jīng)濟(jì)職能分離，完善公共服務(wù)和社會(huì)管理系統(tǒng)，健全集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，擴(kuò)大民主參與的渠道，保障基層群眾民主權(quán)利，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約，構(gòu)建在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以村民和社區(qū)居民自治為核心、社會(huì)組織廣泛參與的新型基層治理機(jī)制。

1.健全基層治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基層民主建設(shè)

健全農(nóng)村基層組織體系，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，明確“兩委”職責(zé)，充分發(fā)揮其作用。發(fā)揮好“兩委”在基層的作用，除了要解決好“兩委”在權(quán)、利方面的矛盾以外，更要堅(jiān)持把“兩委”的職能職責(zé)進(jìn)一步理順，這是構(gòu)建基層治理機(jī)制的基礎(chǔ)。村級(jí)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，處于領(lǐng)導(dǎo)地位，負(fù)責(zé)全面工作的牽頭。其主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，帶領(lǐng)農(nóng)民致富，密切聯(lián)系群眾，維護(hù)穩(wěn)定，領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持、指導(dǎo)和保障村民依法開展自治活動(dòng)。村民委員會(huì)是村民自治事務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民民主議事會(huì)決議，并配合上級(jí)政府開展公共服務(wù)和社會(huì)管理工作。

堅(jiān)持多元參與、協(xié)作共治，加強(qiáng)基層民主，在村民、社區(qū)居民自治上下功夫。一是城鄉(xiāng)普遍設(shè)立村民、社區(qū)居民代表會(huì)議作為基層自治事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，討論決定村級(jí)（社區(qū)）重大事務(wù)，發(fā)揮監(jiān)督作用。二是設(shè)立村民、社區(qū)居民議事會(huì)作為村（社區(qū)）自治事務(wù)的常設(shè)議事決策機(jī)構(gòu)，受村民、社區(qū)居民委托，在授權(quán)范圍內(nèi)行使決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、議事權(quán)，參與討論村級(jí)（社區(qū)）日常事務(wù)，監(jiān)督村民委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)工作。同時(shí)作為日常社情民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，暢通群眾言路、集聚民智，做到真正傾聽來(lái)自基層的聲音。三是積極推行集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理職能與村民、社區(qū)居民自治職能分離，明確集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)主體地位，保障其依法獨(dú)立自主開展經(jīng)營(yíng)管理。四是工會(huì)、共青團(tuán)、婦代會(huì)等群團(tuán)組織在村級(jí)（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照各自章程開展工作。培育和發(fā)展服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織，鼓勵(lì)和支持各類社會(huì)組織參與基層自治事務(wù)民主管理。

2.優(yōu)化基層民主運(yùn)行機(jī)制，綜合配套統(tǒng)籌推進(jìn)

一是完善民主選舉機(jī)制。村民、社區(qū)居民代表由直接推選產(chǎn)生，村民委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)成員，依法由村民、社區(qū)居民直接差額選舉產(chǎn)生。村民、社區(qū)居民議事會(huì)成員按每個(gè)村（社區(qū)）居民小組確定名額后直接推選產(chǎn)生。二是完善民主決策機(jī)制。明確村民、社區(qū)居民代表會(huì)議和村民、社區(qū)居民議事會(huì)的授權(quán)關(guān)系和授權(quán)范圍，規(guī)范民主決策程序，健全民主議事規(guī)則。未按規(guī)定程序或授權(quán)范圍討論決定的事項(xiàng)，村民、社區(qū)居民代表會(huì)議或議事會(huì)有權(quán)否決。三是完善基層自治事務(wù)監(jiān)督機(jī)制。突出決策執(zhí)行監(jiān)督，強(qiáng)化全面過程監(jiān)督，健全糾錯(cuò)機(jī)制。建立村（社區(qū)）自治事務(wù)質(zhì)詢制度、議事會(huì)和村民委員會(huì)（社區(qū)居委會(huì)）成員述職評(píng)議制度、村民與社區(qū)居民議事會(huì)成員罷免制度。強(qiáng)化村級(jí)（社區(qū)）事務(wù)公開和財(cái)務(wù)開支監(jiān)督制度。四是完善集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制。促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范建設(shè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)，健全產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的集體經(jīng)濟(jì)組織管理體系。鼓勵(lì)和支持專業(yè)合作社、股份合作社和其他形式的新型集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。五是完善公共服務(wù)和社會(huì)管理機(jī)制。形成城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)和社會(huì)管理體系，全力促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。明確政府、自治組織職能邊界，規(guī)范政府、基層自治組織公共服務(wù)和社會(huì)管理的內(nèi)容，形成城市和農(nóng)村基層公共服務(wù)及社會(huì)管理的分類供給機(jī)制。屬于基層自治組織承擔(dān)的公共服務(wù)和社會(huì)管理項(xiàng)目，列入財(cái)政定額補(bǔ)貼制度的范圍。積極引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織開展公共服務(wù)和社會(huì)管理，并通過以市場(chǎng)為導(dǎo)向的方式，依托市場(chǎng)主體加強(qiáng)基層公共服務(wù)和社會(huì)管理建設(shè)。重點(diǎn)整合現(xiàn)有資源，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層公共服務(wù)和社會(huì)管理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。