□ 崔鳳軍 徐夢(mèng)周

一、問(wèn)題提出

在《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書(shū)中，查默斯．約翰遜指出策略性選擇政策是發(fā)展型國(guó)家實(shí)現(xiàn)趕超的重要戰(zhàn)略。日本以及韓國(guó)的成功使得這種以積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)為特征的“發(fā)展型政府”及其推行的產(chǎn)業(yè)政策成為許多發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)相效仿的典范。1986年，“產(chǎn)業(yè)政策”一詞首次出現(xiàn)在我國(guó)官方文件中，1988年國(guó)家計(jì)委成立產(chǎn)業(yè)政策司為系統(tǒng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行機(jī)構(gòu)性準(zhǔn)備，1989年2月國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策大綱》，開(kāi)始勾畫(huà)中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的整體框架，1989年3月國(guó)務(wù)院又做出《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施重點(diǎn)。90年代以來(lái)，產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)劃和制定成為我國(guó)政府部門的一項(xiàng)重要工作。

實(shí)際上，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策效果的質(zhì)疑不絕于耳，學(xué)術(shù)界、企業(yè)界對(duì)過(guò)去崇尚的產(chǎn)業(yè)政策提出了很多批評(píng)和反思。就日本經(jīng)濟(jì)的成功，不少學(xué)者認(rèn)為靠的是比較健全的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以及企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)和企業(yè)家的創(chuàng)新精神，而產(chǎn)業(yè)政策很難說(shuō)起到了推動(dòng)作用，甚至有學(xué)者認(rèn)為正是產(chǎn)業(yè)政策的失效以及政府順應(yīng)企業(yè)要求所做出的調(diào)整才沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成大的阻礙。①R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．②R．Beason，D．E．Weinstein．Growth，economies of scale，and targeting in Japan(1955 – 1990)［J］．Review of Economics and Statistics，1996(78):286–295．在國(guó)內(nèi)，江小涓運(yùn)用公共選擇理論對(duì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了分析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策在制定、執(zhí)行過(guò)程中因隱含諸多限制而容易失效。①江小涓:《中國(guó)推行產(chǎn)業(yè)政策中的公共選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第6期。江飛濤和李曉萍提出中國(guó)特色產(chǎn)業(yè)政策難以找到相對(duì)應(yīng)理論依據(jù)，多為不充分或者理論依據(jù)本身存在嚴(yán)重問(wèn)題，甚至是對(duì)理論本身的誤讀和扭曲。②江飛濤、李曉萍:《直接干預(yù)市場(chǎng)與限制競(jìng)爭(zhēng):中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的取向與根本缺陷》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2010年第9期。然而，在面臨諸多非議的背景下，產(chǎn)業(yè)政策仍頻頻被我國(guó)政府所使用，特別是2008年以來(lái)實(shí)施規(guī)?？涨暗漠a(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，“國(guó)家干預(yù)論”的影響快速上升，產(chǎn)業(yè)政策表現(xiàn)出強(qiáng)烈的直接干預(yù)市場(chǎng)、以政府選擇替代市場(chǎng)機(jī)制與限制競(jìng)爭(zhēng)的管制性特征。③孫早、王文:《國(guó)家特征、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)政策效率的決定》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2010年第1期。④孫早、王文:《國(guó)家特征、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)政策效率的決定》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2010年第1期。這是值得深入探討的問(wèn)題，如果特定的產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是以整個(gè)國(guó)家的資源配置效率降低、甚至是以減緩國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程為代價(jià)，則應(yīng)引起警惕。⑤孫早、王文:《國(guó)家特征、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)業(yè)政策效率的決定》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》，2010年第1期。關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策越演越烈之現(xiàn)象需要進(jìn)一步解釋，也只有探索其背后的緣由，才能明確討論產(chǎn)業(yè)政策有效性和適應(yīng)性的意義。

二、我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化機(jī)制的理論架構(gòu)

資源分配是選擇性產(chǎn)業(yè)政策重要的內(nèi)在功能。在選擇性產(chǎn)業(yè)政策中，政府部門替代市場(chǎng)成為資源分配的主導(dǎo)者，在中央政府創(chuàng)造、分配租金的過(guò)程中，不同地區(qū)、企業(yè)之間的境遇將出現(xiàn)明顯差異。⑥俞靜:《地方性國(guó)家統(tǒng)合主義、尋租和中國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)政策失效》，《公共管理評(píng)論》，2006年第2期。比如對(duì)于受鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)，相關(guān)部門在項(xiàng)目審批與核準(zhǔn)、信貸、稅收上予以支持，而限制和淘汰類將難以從管理部門獲得資金、土地等發(fā)展要素。也正因如此，政策制定者和執(zhí)行者存在較為激烈博弈。

1．中央政府的資源分配規(guī)則:自主性與公平性困境

作為產(chǎn)業(yè)資源的分配者，中央政府在分配規(guī)則的制定上面臨較大局限。這種局限性首先體現(xiàn)為政策自主制定與非自主執(zhí)行的困境。在政策制定過(guò)程中，由于制度安排和成本要素的影響，鮮有社會(huì)力量能實(shí)質(zhì)性地介入或?qū)δ稠?xiàng)政策提出有力挑戰(zhàn)，可以說(shuō)，政府政策制定的自主性相當(dāng)高。但產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際執(zhí)行多為依賴地方政府，特別是分權(quán)改革擴(kuò)大了地方政府、部門和企業(yè)的投融資權(quán)力。對(duì)于任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行，地方政府都要比中央政府擁有更加充分的信息，所以中央對(duì)產(chǎn)業(yè)資源的權(quán)威性分配是否有成效取決于國(guó)家是否建有健全、高效的政治調(diào)控體系。其次，中央政府的局限性還體現(xiàn)為資源分配規(guī)則公平性的困境，產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的復(fù)雜性、區(qū)域的多樣性以及主體的多元化讓產(chǎn)業(yè)政策的資源分配功能在我國(guó)情景下變得極為復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)政策制定者試圖傳遞明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和選擇標(biāo)準(zhǔn)，保證有能力指揮各級(jí)地方政府按照政策要求開(kāi)展工作，為此中央政府必須實(shí)現(xiàn)政策最大程度的公平性，讓不同地方政府能夠意識(shí)到政策內(nèi)在的有效性，保證其對(duì)中央政策的忠實(shí)執(zhí)行和政策精神的準(zhǔn)確貫徹以及對(duì)地方實(shí)際情況的準(zhǔn)確及時(shí)的向上傳遞，公平性要求政策實(shí)現(xiàn)最大程度的包容性，兼顧各地區(qū)、各產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)。然而公平性和包容性又在一定程度上存在悖論，正如周雪光所指出的，國(guó)家政策越明確統(tǒng)一，它與地方實(shí)際條件的差異就越大，政策決策過(guò)程與執(zhí)行過(guò)程的分離就越大。⑦周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》，2008年第6期。

2．地方政府應(yīng)對(duì)策略及其支撐條件

面對(duì)中央政府的產(chǎn)業(yè)政策，地方政府存在三種主要應(yīng)對(duì)策略:(1)嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策;(2)通過(guò)正式渠道(如會(huì)議、匯報(bào)、文件等)或非正式渠道(如游說(shuō)、找關(guān)系、走后門等)向中央主管部門傳遞反映本地利益的政策需求，使得這一需求轉(zhuǎn)變?yōu)檎街贫裙┙o;(3)選擇性執(zhí)行，相關(guān)利益受損較大的地方政府在產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)變通的方式，拖延不執(zhí)行或執(zhí)行相對(duì)較為容易的任務(wù)，而在一些積極政策中未獲資源傾斜的地方政府則有可能通過(guò)暗中模仿試點(diǎn)單位的做法或另辟新徑等予以突破。在以上應(yīng)對(duì)策略中，只有當(dāng)遵照?qǐng)?zhí)行政策所產(chǎn)生凈收益大于其他應(yīng)對(duì)方式時(shí)，地方政府才會(huì)嚴(yán)格遵循產(chǎn)業(yè)政策，但往往這一條件難以在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)。首先，事權(quán)與財(cái)權(quán)越來(lái)越不匹配的大環(huán)境下，抓收入是地方政府的首要任務(wù)。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并非一朝一夕，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展也充滿風(fēng)險(xiǎn)，如果積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)帶來(lái)很大的財(cái)政壓力并引發(fā)自身政治風(fēng)險(xiǎn)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)人將難以接受。為此，更多的地方政府傾向于選擇后兩種執(zhí)行方式，從源頭上解決政策束縛，或者在執(zhí)行過(guò)程中尋找政策的漏洞。

地方政府的產(chǎn)業(yè)需求制度化和選擇性執(zhí)行這兩種應(yīng)對(duì)方式能否有效執(zhí)行取決于不同支撐條件。前者取決于地方政府討價(jià)還價(jià)的實(shí)力和技巧，為獲得含有壟斷租金的政策導(dǎo)向而展開(kāi)區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)，代價(jià)是對(duì)中央相關(guān)部門大量政治資源的利用和尋租。特別是當(dāng)招商引資和土地成為地方政府發(fā)展核心要素，而能否獲得產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目核準(zhǔn)又是嚴(yán)控土地和貸款的唯一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)際功能被無(wú)限加強(qiáng)。如果某個(gè)政策涉及眾多利益，就會(huì)引發(fā)大量地方政府和制定者的長(zhǎng)期反復(fù)的討論、談判，結(jié)果帶來(lái)產(chǎn)業(yè)政策遲遲無(wú)法出臺(tái)。長(zhǎng)期的談判本身就導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)政策的“非公共化”，出臺(tái)后的政策必然和產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展不相匹配。選擇性執(zhí)行取決于產(chǎn)業(yè)政策本身的規(guī)范性以及地方和中央之間的信息不對(duì)稱程度。多數(shù)情況下，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策多為臨時(shí)抱佛腳的舉措，中央對(duì)地方的信息缺乏全面了解，故此十分容易突破，更為關(guān)鍵的是，即使突破產(chǎn)業(yè)政策，地方政府所承擔(dān)的代價(jià)也較小，甚至可以動(dòng)用上級(jí)政治資源予以解決，導(dǎo)致出現(xiàn)大量地方政府與企業(yè)合謀爭(zhēng)取上級(jí)資源，特事特辦、綠色通道和立即就辦成地方政府普遍性行為。

表1 中央產(chǎn)業(yè)政策的地方執(zhí)行策略及后果

3．目標(biāo)偏差、管制偏好與產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化

對(duì)于中央政府和地方政府而言，如果兩者在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的利益完全一致，那么共同利益會(huì)引導(dǎo)兩者的一致性行為，但從實(shí)際來(lái)看并非如此，地方政府迫于政績(jī)及財(cái)政壓力往往采取偏離產(chǎn)業(yè)政策，以對(duì)己有利的方式變通執(zhí)行。這種沖突的結(jié)果就是中央愈發(fā)傾向于加強(qiáng)對(duì)地方的控制，其方式主要有以下三種:(1)深化和細(xì)致產(chǎn)業(yè)政策，減少地方政府政策執(zhí)行的自主性空間。比如強(qiáng)制淘汰落后產(chǎn)能，在行業(yè)準(zhǔn)入上除環(huán)境、安全方面的規(guī)定外，還會(huì)對(duì)設(shè)備規(guī)模與工藝、企業(yè)規(guī)模、技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)方面設(shè)定了一系列詳細(xì)舉措。(2)加強(qiáng)信息收集。信息對(duì)稱是中央政府控制地方機(jī)會(huì)主義行為的重要條件，目前很明顯的舉措是讓更多中央主管部門參與到政策制定與監(jiān)督過(guò)程中，通過(guò)增加關(guān)聯(lián)方實(shí)現(xiàn)信息互通。(3)強(qiáng)化負(fù)面激勵(lì)措施，把握最終裁決權(quán)，提高地方政府違背執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的成本。在這一情景下，地方政府偏離政策的成本大幅上升。既然地方政府無(wú)法做到嚴(yán)格遵行產(chǎn)業(yè)政策，那么第二種應(yīng)對(duì)策略即增加參與政策制定的主動(dòng)性，通過(guò)游說(shuō)等方式在產(chǎn)業(yè)政策出臺(tái)前進(jìn)行利益格局的確定便成為三種策略中的占優(yōu)選擇，而且區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使得這種通過(guò)游說(shuō)實(shí)現(xiàn)需求制度化的行為成為一種集體行為。當(dāng)中央打算加強(qiáng)某個(gè)行業(yè)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)多個(gè)省份甚至所有省份都積極參與的情況，各地區(qū)不約而同期望中央主管部門政策傾斜，此時(shí)中央主管部門管理權(quán)力被無(wú)限放大。

值得注意的是，政策制定部門的“管制偏好”是中央政府不斷加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策控制的另一誘因。產(chǎn)業(yè)政策是由具自利特質(zhì)的官僚機(jī)構(gòu)和官員付諸實(shí)踐的，有許多事實(shí)可以證明，政府機(jī)構(gòu)及其工作人員的利益對(duì)其行為確有影響①江小涓:《中國(guó)推行產(chǎn)業(yè)政策中的公共選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第6期。，產(chǎn)業(yè)政策的管制恰好給了相關(guān)部門及官員獲取政治資源的渠道和借口。在政治利益和物質(zhì)利益的趨勢(shì)下，不少部門不愿放松規(guī)制反而通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策以“正當(dāng)”、“全局性”名義加強(qiáng)管制。從而導(dǎo)致兩種結(jié)果:(1)中央政府為了轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展思路而上收權(quán)力并且通過(guò)多種渠道提高地方政府違反政策的成本，迫使地方政府不斷加強(qiáng)參與政策制定的意愿，產(chǎn)業(yè)政策上被異化為相關(guān)主體利益的擋箭牌，造成產(chǎn)業(yè)政策文本具備合理政策目標(biāo)卻缺乏操作性;(2)主管部門和官員的“管制偏好”傾向于盡量讓地方政府依賴私底談判而非公開(kāi)的政策文本來(lái)獲得操作空間，造成產(chǎn)業(yè)政策機(jī)制大打折扣，產(chǎn)業(yè)發(fā)展越來(lái)越遠(yuǎn)離競(jìng)爭(zhēng)和政策初衷?？梢哉f(shuō)，當(dāng)中央對(duì)資源分配權(quán)力以及自身權(quán)威的努力維護(hù)遭遇到地方政府為尋求資源而對(duì)產(chǎn)業(yè)政策不斷利用乃至突破時(shí)，就出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策不斷被強(qiáng)化、失效再?gòu)?qiáng)化的尷尬局面(圖1)。

圖1 我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)制

4．產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化中的國(guó)企角色

在產(chǎn)業(yè)政策不斷強(qiáng)化大背景下，國(guó)有企業(yè)的日益“受寵”實(shí)屬必然，而央企更是中央和地方在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中博弈的最大受益者。出于共同利益和控制權(quán)的考慮，在國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)之間，無(wú)論是中央還是地方政府都會(huì)優(yōu)待前者。首先，代表各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利益集團(tuán)為爭(zhēng)取對(duì)自己最有利政策而展開(kāi)政治競(jìng)爭(zhēng)，相對(duì)于代表非國(guó)有企業(yè)的利益集團(tuán)，政策制定者更關(guān)心代表國(guó)有企業(yè)的利益集團(tuán)。其次，出于控制權(quán)的考慮。以招商引資為例，地方政府項(xiàng)目資源短缺，引發(fā)了項(xiàng)目投資方的多地選擇策略，特別是外國(guó)投資方深諳其道，利用各地招商迫切的心情進(jìn)行要價(jià)，逼迫地方政府割肉讓利。此外還有不少本地大型民營(yíng)企業(yè)也會(huì)以遷出本地為要挾索要土地及其他產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)惠，還有地方政府十分擔(dān)心的跨省企業(yè)合并等等，這些事件的存在或多或少都會(huì)帶來(lái)減少本地就業(yè)崗位和轉(zhuǎn)移稅基的問(wèn)題。相比之下，國(guó)有企業(yè)的很多決策受制于政府部門，不會(huì)出現(xiàn)太大偏差，所以地方政府更加希望是國(guó)有企業(yè)能夠占優(yōu)。

而中央層面的國(guó)有企業(yè)之所以會(huì)成為香饃饃，原因在于:(1)中央政府在提高自主權(quán)的過(guò)程中需要可信賴的企業(yè)主體進(jìn)行資源利用，以保證產(chǎn)業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。毫無(wú)疑問(wèn)，央企有著突出優(yōu)勢(shì)，兩者在利益上有著一致性。特別是現(xiàn)有留存下來(lái)的央企都有著強(qiáng)大的政治影響，能夠在執(zhí)行中央政策的過(guò)程中不斷收集關(guān)于地方發(fā)展的相關(guān)信息，幫助中央政府實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的監(jiān)管。(2)審批部門與央企有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。干部間可以交流、調(diào)動(dòng)，央企管理層中的官員就占很大比例，一些經(jīng)濟(jì)管理部門的高中層干部中也有大批是國(guó)企管理層出身。

在這樣的背景下，通過(guò)央企，審批部門能夠更好實(shí)現(xiàn)自身管制偏好，通過(guò)政策保護(hù)國(guó)有企業(yè)的壟斷地位，同時(shí)又給自身帶來(lái)“合理、合法”的好處。再者，央企的影響力還來(lái)自地方政府的支持，地方政府越來(lái)越傾向于在產(chǎn)業(yè)政策制定時(shí)尋求利益，那么通過(guò)與央企的合作不失為一個(gè)好途徑，既可以利用央企的政治影響，也可以利用央企的資金實(shí)現(xiàn)對(duì)本地的產(chǎn)業(yè)支持。當(dāng)然，一些規(guī)模較小的央企希望借助更多地方資源來(lái)盡快擴(kuò)張規(guī)模，以上種種最終導(dǎo)致政策制定者在不斷強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)也采取了不斷強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)壟斷地位的舉措。

三、我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境及政策演進(jìn)

1．我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境

我國(guó)稀土礦的開(kāi)采始于20世紀(jì)50年代，70年代末，中國(guó)稀土產(chǎn)量?jī)H為1000多噸，經(jīng)過(guò)三十年發(fā)展，稀土產(chǎn)業(yè)取得較大發(fā)展，目前全球約95%的稀土產(chǎn)品由我國(guó)生產(chǎn)供應(yīng)。稀土產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背后出現(xiàn)了系列問(wèn)題:一是稀土資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。保有儲(chǔ)量及保障年限不斷下降，主要礦區(qū)資源加速衰減，不少礦山資源枯竭。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。低端產(chǎn)品過(guò)剩，高端產(chǎn)品匱乏，而且產(chǎn)業(yè)集中度低，缺少具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的大型企業(yè)。三是價(jià)格波動(dòng)性大。稀土價(jià)格周期性波動(dòng)十分大，缺乏國(guó)際市場(chǎng)定價(jià)權(quán)。四是生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。縱觀稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可以看出其產(chǎn)業(yè)問(wèn)題在我國(guó)具有很強(qiáng)的典型性，鋼鐵、煤炭、多晶硅等產(chǎn)業(yè)均有如此問(wèn)題。

2．我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)

針對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)系列問(wèn)題，我國(guó)不斷出臺(tái)相關(guān)政策，尤其是2005年以后，對(duì)稀土開(kāi)采、加工、出口、技術(shù)、環(huán)保等管控顯著強(qiáng)化?？梢哉f(shuō)，政策類型日益豐富，政策密度不斷提高。①杜鳳蓮、董競(jìng)澤:《中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策及其對(duì)出口市場(chǎng)的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第11期。②杜鳳蓮、董競(jìng)澤:《中國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)政策及其對(duì)出口市場(chǎng)的影響》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2011年第11期。

(1)開(kāi)采和生產(chǎn)雙限額。2006年我國(guó)實(shí)施稀土開(kāi)采總量控制管理，2007年起開(kāi)始對(duì)稀土生產(chǎn)實(shí)行指令性規(guī)劃。2008年發(fā)布《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》(2008－2015年)，對(duì)稀土等保護(hù)性開(kāi)采特定的礦種實(shí)行規(guī)劃調(diào)控、限制開(kāi)采、嚴(yán)格準(zhǔn)入和綜合利用。2009年，國(guó)家將保護(hù)性開(kāi)采特定礦種的勘查、開(kāi)采的登記、審批權(quán)限上收。2010年，中央收回了稀土探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限。2011年，國(guó)家統(tǒng)一調(diào)整了稀土礦原礦資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)。

(2)實(shí)行出口配額，出口退稅轉(zhuǎn)為征稅。2004年開(kāi)始大幅消減出口配額。2006將41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類等產(chǎn)品列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄。2008年繼續(xù)調(diào)整涉及稀土產(chǎn)品的《加工貿(mào)易禁止類商品目錄》，并削減了稀土出口配額總量，下調(diào)幅度超過(guò)21%。2009年工信部的《稀土工業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃》更提出，2009－2015年每年出口稀土不超過(guò)3．5萬(wàn)噸。與此同時(shí)，政府逐步從對(duì)稀土的出口退稅轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹谡鞫悺?985年開(kāi)始實(shí)行稀土產(chǎn)品出口退稅政策。2004年1月1日起出口退稅從13%調(diào)整為零，將稀土金屬、釔、鈧及其混合物的無(wú)機(jī)或有機(jī)化合物出口退稅率由17%、13%調(diào)整為5%。2005年5月起取消稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類等產(chǎn)品的出口退稅。2007年6月起對(duì)稀土產(chǎn)品加征10%出口關(guān)稅。2008年調(diào)高對(duì)中、重稀土的出口關(guān)稅稅率，2011年繼續(xù)提高稀土產(chǎn)品的出口關(guān)稅。

(3)加快行業(yè)兼并，扶持大企業(yè):2002年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委下發(fā)了《關(guān)于組建全國(guó)性稀土企業(yè)集團(tuán)有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)組建稀土企業(yè)集團(tuán)的原則、在全國(guó)按地域分類別組建南北兩大稀土集團(tuán)等有關(guān)事項(xiàng)提出了具體意見(jiàn)。2003年，國(guó)家發(fā)改委設(shè)立稀土辦公室，加強(qiáng)對(duì)稀土工業(yè)的行業(yè)管理和宏觀調(diào)控。2008年公布11項(xiàng)稀土行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2010年，稀土行業(yè)首次列入國(guó)務(wù)院實(shí)施兼并重組的重點(diǎn)行業(yè);2012年7月，《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》明確稀土相關(guān)企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模①混合型稀土礦山企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于20000噸/年(以氧化物計(jì)，下同);氟碳鈰礦山企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于5000噸/年;離子型稀土礦山企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于500噸/年。禁止開(kāi)采單一獨(dú)居石礦。使用混合型稀土礦的獨(dú)立冶煉分離企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于8000噸/年;使用氟碳鈰礦的獨(dú)立冶煉分離企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于5000噸/年;使用離子型稀土礦的獨(dú)立冶煉分離企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于3000噸/年。稀土金屬冶煉企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)不低于2000噸/年(實(shí)物量)。。

(4)提高深加工能力、加強(qiáng)環(huán)保要求:稀土產(chǎn)品深加工能力不足一直是阻礙我國(guó)稀土行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的重要問(wèn)題。2011年，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，2012年《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》又對(duì)對(duì)稀土開(kāi)采、冶煉分離企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和設(shè)備、環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、資源和能源消耗指標(biāo)提出了更高的要求，比如混合型稀土礦、氟碳鈰礦開(kāi)發(fā)應(yīng)建有完備的三廢處理設(shè)施，專門的廢石場(chǎng)和尾礦庫(kù)，稀土冶煉分離項(xiàng)目不得采用氨皂化等國(guó)家禁止使用的落后生產(chǎn)工藝等。

四、我國(guó)稀土政策強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)理

1．我國(guó)稀土政策的選擇性特征

自2006年起，國(guó)土資源部依據(jù)全國(guó)稀土儲(chǔ)量及合法礦山的開(kāi)采量，制定并下達(dá)稀土開(kāi)采總量控制指標(biāo);工信部從2007年起，根據(jù)稀土市場(chǎng)需求也將稀土礦產(chǎn)品和冶煉分離產(chǎn)品生產(chǎn)納入指令性計(jì)劃管理。稀土出口配額和出口關(guān)稅等由商務(wù)部和稅務(wù)總局確定;由環(huán)境保護(hù)部決定稀土企業(yè)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。多部門的參與使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)資源分配的機(jī)制發(fā)生了變化，政府及官員替代企業(yè)及企業(yè)主成為決策者。而且在這個(gè)過(guò)程中，出現(xiàn)了較為明顯的利益分化。稀土產(chǎn)業(yè)鏈由稀土資源開(kāi)發(fā)、稀土冶煉加工、稀土應(yīng)用等環(huán)節(jié)構(gòu)成，原料、分離產(chǎn)品、新材料、器件價(jià)值比例約為1:10:100:1000，意味著越到下游，產(chǎn)業(yè)附加值越高，技術(shù)門檻也越高?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)主要以配額方式控制上游、中游產(chǎn)業(yè)鏈，不僅規(guī)定開(kāi)采、生產(chǎn)、出口的指標(biāo)，而且限定了參與的企業(yè)，這樣一來(lái)進(jìn)入名單獲得配額的企業(yè)就能獲得收益，未能獲得配額的企業(yè)就無(wú)法進(jìn)行運(yùn)作，甚至于下游掌握關(guān)鍵技術(shù)的企業(yè)會(huì)由于上游指標(biāo)控制而需要承擔(dān)原材料的高成本。

2．稀土政策內(nèi)在缺陷和利益主體目標(biāo)沖突

(1)稀土產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)在缺陷。在現(xiàn)有政策中，出口配額是最為連續(xù)的產(chǎn)業(yè)政策，其目的在于控制出口，達(dá)到保護(hù)戰(zhàn)略資源的目的，但是現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策在配額確定方式、配額分類、配額分配對(duì)象等方面都存在嚴(yán)重缺陷。一是在配額確定方式上，每年企業(yè)能所獲出口配額的指標(biāo)取決于前3年稀土的出口數(shù)量和出口金額，其中出口數(shù)額這一指標(biāo)較為穩(wěn)定，這樣，企業(yè)能從配額總數(shù)中獲取的出口權(quán)重，主要就取決于出口金額，而出口金額又取決于出口的稀土品種，越貴重的稀土資源出口金額越高，導(dǎo)致一些稀缺類的稀土資源加速外流。這一點(diǎn)可從近年來(lái)的輕重稀土開(kāi)采量對(duì)比中窺見(jiàn)一斑。②2007年－2009年，輕稀土開(kāi)采總量分別為7．82、7．85、7．23萬(wàn)噸，實(shí)際開(kāi)采量為7．58、8．85和9．67萬(wàn)噸。中重稀土開(kāi)采總量分別為0．882、0．912、1．002 萬(wàn)噸，實(shí)際開(kāi)采量為4．5、3．6、3．27 萬(wàn)噸，差距達(dá)3 倍之大。二是在配額分類上，2011年之前稀土出口配額簡(jiǎn)單分為氧化物、鹽類和金屬三類，對(duì)稀土的17種元素采用同一個(gè)配額標(biāo)準(zhǔn)，并且未有考慮稀土鐵合金在出口配額中的比例，造成許多高科技含量、高附加值的稀土冶煉加工產(chǎn)品被當(dāng)作原礦資源而被限制出口，而稀土鐵合金則不受配額限制變相實(shí)現(xiàn)大量出口。③以贛州虔東稀土集團(tuán)股份有限公司為例，該公司2011年第一批稀土出口配額為329噸，較去年大幅減少207噸。今年一季度，該公司出口稀土167．8噸，減少25．8%，其中釹出口由去年同期的50噸降為零;而同期出口釹鐵硼合金677．1噸，激增2．7倍，同時(shí)出口稀土元素總含量在10%以上的其他鐵合金的量也達(dá)到35．5噸，上述兩項(xiàng)商品的出口市場(chǎng)與去年同期釹的輸出地基本一致，均為歐盟和日本。資源來(lái)源:http://61．233．14．182:8088/Include/ShowNews．a(chǎn)sp?text_id=n0327344000011000023．自2011年5月20日起，國(guó)家開(kāi)始將稀土鐵合金納入稀土出口配額許可證管理，并在2012年實(shí)行輕重稀土出口配額區(qū)分，但是仍然是粗放式的，無(wú)法體現(xiàn)不同稀土元素之間的差異性。三是在配額分配對(duì)象上，存在貿(mào)易公司出口配額占優(yōu)傾向，不少生產(chǎn)企業(yè)從貿(mào)易企業(yè)手中購(gòu)買配額，使得生產(chǎn)成本大幅上升。與出口配額政策一樣，指令性開(kāi)采指標(biāo)和生產(chǎn)計(jì)劃的制定也存在一定缺陷，對(duì)市場(chǎng)真實(shí)狀況調(diào)研的滯后性以及計(jì)劃制定的主觀性使得計(jì)劃常常不符合市場(chǎng)需求狀況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景。

(2)利益沖突充分體現(xiàn)在中央政府和地方政府之間，央企和地方企業(yè)之間。首先，就中央政府而言希望控制稀土的產(chǎn)能過(guò)剩而傾向于將礦權(quán)和礦產(chǎn)資源回收進(jìn)行集中分配，但是就很多地方政府而言，礦產(chǎn)資源是地方收入重要來(lái)源，稀土開(kāi)采和冶煉分離企業(yè)的興起帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大大增加了地方財(cái)政收入，一旦國(guó)家將礦權(quán)拿走，對(duì)地方產(chǎn)業(yè)沒(méi)有好處，更為重要的，大型央企不僅控制礦產(chǎn)資源，而且更傾向于在當(dāng)?shù)亟⑵鹫麄€(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，這樣與原有產(chǎn)業(yè)鏈無(wú)疑是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，導(dǎo)致地方企業(yè)抵觸情緒強(qiáng)烈。我國(guó)稀土產(chǎn)業(yè)分布呈現(xiàn)“北輕南重”的格局，輕稀土礦主要分布在內(nèi)蒙古包頭等北方地區(qū)和四川涼山，離子型中重稀土礦主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區(qū)，其中南方稀土分散涉及眾多行政區(qū)域，各地基于自身利益與中央政府難以達(dá)成共識(shí)，使得行業(yè)整合工作頻頻受阻。

3．稀土企業(yè)和地方政府應(yīng)對(duì)策路

根據(jù)前文所言，企業(yè)和地方政府在面對(duì)特定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)存在嚴(yán)格執(zhí)行，談判游說(shuō)以及選擇性執(zhí)行三種方式，在產(chǎn)業(yè)政策帶來(lái)明顯利益沖突時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行并不現(xiàn)實(shí)，故此后兩種方式成為不少利益主體的應(yīng)對(duì)策略，而產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)在缺陷也為此提供了可能性(表2)。

(1)非法采礦和走私日益嚴(yán)峻。盡管政府每年出臺(tái)生產(chǎn)性計(jì)劃和出口配額，但是因配額制度引發(fā)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的巨大價(jià)差促企業(yè)非法采礦、走私或者變相走私，且越演越烈。如圖2和3所示，從2007年到2010年，無(wú)論是稀土礦開(kāi)采量還是稀土冶煉分離產(chǎn)品均大幅突破計(jì)劃指標(biāo)，其中冶煉分離產(chǎn)品實(shí)際產(chǎn)量高于計(jì)劃產(chǎn)量的比例逐年遞增，分別為6.13%、13．24%、15．01%、38．25%，表明指令性計(jì)劃并未有效發(fā)揮調(diào)控作用。

這一現(xiàn)象同樣體現(xiàn)出口配額上，2006年至2008年，國(guó)外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國(guó)進(jìn)口稀土量，比中國(guó)海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出1．2倍。海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)稀土出口配額是2．4萬(wàn)噸稀土氧化物，折合實(shí)物量是大約3萬(wàn)噸，但去年的實(shí)際出口是1．86萬(wàn)噸的實(shí)物量，稀土配額有40%沒(méi)有使用。這意味著，如果按照國(guó)外海關(guān)的統(tǒng)計(jì)，從中國(guó)進(jìn)口的稀土總量達(dá)到了4．092萬(wàn)噸，通過(guò)走私出去的稀土量超過(guò)了2萬(wàn)噸。①資料來(lái)源:2012年《中國(guó)的稀土狀況與政策》白皮書(shū)。外資企業(yè)紛紛在內(nèi)蒙古等稀土產(chǎn)地設(shè)廠，購(gòu)進(jìn)原材料做簡(jiǎn)單加工后再出口，繞過(guò)中國(guó)政府出口配額的限制。

(2)對(duì)政策的預(yù)判產(chǎn)生新的市場(chǎng)過(guò)程并帶來(lái)稀土價(jià)格的劇烈波動(dòng)。從2003年開(kāi)始一系列產(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)反應(yīng)了對(duì)國(guó)家對(duì)稀土產(chǎn)業(yè)的重視，然而過(guò)度頻繁的調(diào)整政策卻未考慮到產(chǎn)業(yè)自身的承受能力，導(dǎo)致了不必要的新市場(chǎng)過(guò)程。政策的利好預(yù)期使得大批游資進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈炒作稀土價(jià)格，上游原材料企業(yè)也以儲(chǔ)備為由進(jìn)行囤貨，一時(shí)間整個(gè)稀土市場(chǎng)成了投機(jī)的天堂，最終導(dǎo)致價(jià)格上漲區(qū)間超過(guò)了稀土本身價(jià)值的合理區(qū)間和隨后泡沫破裂時(shí)的暴跌。原材料價(jià)格的暴漲暴跌嚴(yán)重干擾了市場(chǎng)秩序，使得整個(gè)稀土產(chǎn)業(yè)鏈劇烈動(dòng)蕩，尤其對(duì)下游應(yīng)用企業(yè)造成極大傷害，整個(gè)行業(yè)在“過(guò)冷”與“過(guò)熱”之間的劇烈波動(dòng)。下圖4為我國(guó)稀土從1986－2010年間的價(jià)格變化，可以看出近幾年來(lái)稀土價(jià)格變化的幅度在大幅增加，2011年上升至最高點(diǎn)后，稀土價(jià)格又在2012年出現(xiàn)大幅下降，2012年稀土全年均價(jià)同比下跌幅度達(dá)40%左右。

圖4 1985－2011年我國(guó)稀土價(jià)格分布

(3)地方政府主導(dǎo)下地方企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)能力以增加談判力度。地方政府出于自身利益考慮一方面在政策執(zhí)行中有所選擇，對(duì)政策的實(shí)施和監(jiān)控力度不足，造成地方非法開(kāi)采、許可證非法轉(zhuǎn)讓以及環(huán)境污染等現(xiàn)象泛濫，另一方面積極推進(jìn)地方企業(yè)的重組實(shí)現(xiàn)與中央企業(yè)的抗衡，抓住資源開(kāi)采權(quán)，用“統(tǒng)一分配”的模式引進(jìn)下游企業(yè)，打造產(chǎn)業(yè)鏈，以增加談判能力的方式影響中央政策取向。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出“用1－2年時(shí)間南方離子型稀土行業(yè)排名前三位的企業(yè)集團(tuán)產(chǎn)業(yè)集中度達(dá)到80%以上”的計(jì)劃，面對(duì)這一政策，地方政府紛紛加快速度組建本省稀土整合平臺(tái)以避免被整合。廣東省提出由省稀土產(chǎn)業(yè)集團(tuán)完成對(duì)省內(nèi)現(xiàn)有稀土采選、冶煉分離企業(yè)的整合，2013年底成為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的大型稀土企業(yè)集團(tuán)。福建省提出2012－2015年間培育1個(gè)產(chǎn)值超過(guò)200億元，具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的稀土龍頭企業(yè)，1個(gè)國(guó)家級(jí)稀土產(chǎn)業(yè)園，到2015年稀土產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)400億以上，廈門鎢業(yè)是整個(gè)福建稀土整合力量的主導(dǎo)企業(yè)。同樣在湖南、江西、廣西等地政府也都是按照這一思路不斷擴(kuò)充企業(yè)產(chǎn)能。面對(duì)地方政府和地方企業(yè)的布局，以五礦和中鋁為代表的央企也在地方積極爭(zhēng)取資源，在江西、四川等傳統(tǒng)資源地區(qū)的利益博弈中受挫后，這些央企在一些剛起步的地區(qū)取得了進(jìn)展，比如五礦集團(tuán)先后與廣東、湖北、廣西等地企業(yè)合作，而這些地區(qū)礦業(yè)權(quán)并不多恰恰希望借助央企的實(shí)力實(shí)現(xiàn)本地生產(chǎn)能力的整合與擴(kuò)展。

表2 稀土產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化機(jī)理的內(nèi)在分析

五、結(jié)論與建議

在產(chǎn)業(yè)政策有效性面臨諸多非議的背景下，選擇性產(chǎn)業(yè)政策近年來(lái)卻被我國(guó)政府頻繁使用。本研究關(guān)注于這一現(xiàn)象，嘗試解釋產(chǎn)業(yè)政策不斷被強(qiáng)化的內(nèi)在機(jī)制。實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化、失效再?gòu)?qiáng)化的問(wèn)題不僅僅在稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)生，鋼鐵、煤炭、多晶硅等行業(yè)也是上演著同樣的情景。本研究認(rèn)為這一現(xiàn)象是選擇性政策所帶來(lái)的必然結(jié)果，選擇性政策所存在的內(nèi)在缺陷以及所帶來(lái)的利益沖突使得政策執(zhí)行者傾向于游說(shuō)或者選擇性執(zhí)行，但中央出于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮以及政策制定個(gè)體“管制偏好”的存在會(huì)使得產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)兩種情況:一是傾向于選擇可觀察執(zhí)行結(jié)果的各類短期政策，比如生產(chǎn)性指標(biāo)等等，增加對(duì)地方政府和企業(yè)違規(guī)行為的可控性，卻往往缺乏對(duì)提高產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的支撐政策;二是傾向于地方政府依賴私底談判而非公開(kāi)的政策文本來(lái)獲得突破的空間，故而政策文本盡管十分細(xì)致但實(shí)際上已經(jīng)為各方談判的結(jié)果。在這一情景下，產(chǎn)業(yè)政策往往治標(biāo)不治本，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展也越來(lái)越遠(yuǎn)離競(jìng)爭(zhēng)和政策管制的初衷，而這又為再一輪產(chǎn)業(yè)政策的啟動(dòng)提供了“理由”?；谶@一認(rèn)識(shí)，本研究提出以下幾方面的思考和建議:

首先，產(chǎn)業(yè)政策過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)引起高度重視。選擇性產(chǎn)業(yè)政策遵循“預(yù)測(cè)、計(jì)劃、制定具體實(shí)施措施”的固有制定模式，即政策制定者對(duì)市場(chǎng)需求規(guī)模、產(chǎn)品需求結(jié)構(gòu)及其變化的判斷和預(yù)測(cè)，并根據(jù)預(yù)測(cè)制定相應(yīng)具體的發(fā)展規(guī)劃和實(shí)施措施，對(duì)投資規(guī)模、投資流向和投資步調(diào)進(jìn)行管制和調(diào)控，由于政策執(zhí)行者不可能獲取和整合規(guī)制所需的信息和知識(shí)，也就不可能對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行準(zhǔn)確的市場(chǎng)預(yù)測(cè)和制定合意的管制政策，這是選擇產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)在缺陷所在，盡管伴隨著管理時(shí)間的增加，政策制定者能夠通過(guò)學(xué)習(xí)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理解而改進(jìn)資源分配規(guī)則，但終究是無(wú)法實(shí)現(xiàn)其完備性的。也就是說(shuō)在利用選擇性產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程中，試圖解決其內(nèi)在缺陷是不可能的。以市場(chǎng)失靈為理由進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控則反而會(huì)因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)在缺陷而陷入新的困境。特別是，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的這種依賴性不僅僅體現(xiàn)在政策制定者身上，政策的執(zhí)行者也存在強(qiáng)大的依賴性心理，多次反復(fù)的適應(yīng)與預(yù)判讓企業(yè)將產(chǎn)品價(jià)格和利潤(rùn)簡(jiǎn)單的依附于國(guó)內(nèi)政策，已而不再將提高核心競(jìng)爭(zhēng)力作為主要目標(biāo)，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)從談起。

其次，多方主體之間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)整合的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)政策讓在一些人受益的同時(shí)，另外一些人受到損害，在某些情況下，如果能給受損者以補(bǔ)償，就有可能減弱或消除阻力，但在更多的情形下，這種補(bǔ)償是難以成行，所以當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體察覺(jué)時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施就不可避免地要碰到較強(qiáng)的阻力。①江小涓:《中國(guó)推行產(chǎn)業(yè)政策中的公共選擇問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)研究》，1993年第6期。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府試圖以放權(quán)方式盤(pán)活企業(yè)活力，調(diào)整國(guó)家和企業(yè)之間的關(guān)系，然而實(shí)際機(jī)制的運(yùn)行卻造成了地方政府的空前活躍，地方企業(yè)的自主權(quán)很大程度上受限于地方政府，②王滬寧、陳明明:《調(diào)整中的中央與地方關(guān)系:政治資源的開(kāi)發(fā)與維護(hù)》，《探索與爭(zhēng)鳴》，1995年第3期。造成宏觀調(diào)控中前所未有的復(fù)雜博弈。地方政府很多的不當(dāng)干預(yù)使產(chǎn)業(yè)政策一再失效，然而這并非地方政府的全部責(zé)任所在，國(guó)家政策制定者的管制偏好以及部分個(gè)體對(duì)“租金”的創(chuàng)造和索求也加劇這一混亂局面。針對(duì)這一現(xiàn)象，我們認(rèn)為利用產(chǎn)業(yè)政策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意對(duì)利益沖突的有效協(xié)調(diào)，不能將淘汰落后企業(yè)的包袱全部給予地方政府而激化矛盾，也必須高度關(guān)注因地方政府集體游說(shuō)及政策制定者管制偏好而帶來(lái)大量的腐敗現(xiàn)象，更為重要的是改革財(cái)稅體制和以考核GDP增長(zhǎng)為核心的政府官員政治晉升體制，形成健全、高效的政治調(diào)控體系，降低地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，回歸企業(yè)自主決策的權(quán)利。對(duì)于出現(xiàn)的過(guò)于重視地方利益，漠視甚至損害全國(guó)利益，甚至分裂，地方利益與國(guó)家利益，地方利益之間(如跨流域環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè))嚴(yán)重沖突等情況，應(yīng)通過(guò)自上而下的制度設(shè)計(jì)(如財(cái)稅手段、法律手段)等方式予以防止。

最后，應(yīng)以戰(zhàn)略性視角關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心能力。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是個(gè)系統(tǒng)性工程，涉及方方面面面，一些關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、更替甚至能帶來(lái)整個(gè)社會(huì)的大變革。當(dāng)政府以強(qiáng)勢(shì)角色介入這個(gè)過(guò)程時(shí)，需要的是一種戰(zhàn)略性眼光，能夠通盤(pán)考慮該產(chǎn)業(yè)在國(guó)家未來(lái)發(fā)展中的戰(zhàn)略定位以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的核心能力。然而，這種思考在我國(guó)現(xiàn)階段所出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策中鮮有體現(xiàn)。就稀土產(chǎn)業(yè)而言，大多產(chǎn)業(yè)政策集中于產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格、組織規(guī)模等方面，反而技術(shù)政策上顯得較為滯后，一是無(wú)論產(chǎn)量、市場(chǎng)價(jià)格、組織規(guī)模都是可觀察結(jié)果的、甚至能夠立竿見(jiàn)影的政策，利于政策制定者監(jiān)督政策執(zhí)行效果，而技術(shù)發(fā)展卻是長(zhǎng)時(shí)間且難以判斷的。二是政策制定者對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心能力認(rèn)識(shí)存在理解的偏差，比如將技術(shù)能力和創(chuàng)新意愿的不足歸結(jié)于企業(yè)規(guī)模過(guò)小，路風(fēng)和封凱棟指出這實(shí)際上是政府部門為政策失誤和被扶持大企業(yè)的無(wú)能編造規(guī)模神話。③路風(fēng)、封凱棟:《發(fā)展我國(guó)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)汽車工業(yè)的政策選擇》，北京大學(xué)出版社2005年版。由于缺乏戰(zhàn)略性考慮，政府僅能關(guān)注于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中微觀層面，并試圖用選擇性政策替代了企業(yè)的自主決策權(quán)，從原本的競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)者④馮曉琦、萬(wàn)軍:《從產(chǎn)業(yè)政策到競(jìng)爭(zhēng)政策》，《南開(kāi)經(jīng)濟(jì)研究》，2005年第5期。，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的更大混亂。故此，政府應(yīng)更替現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，以戰(zhàn)略性視角關(guān)注整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而將微觀層面決策交由市場(chǎng)和企業(yè)主體，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。