潘峰

摘要：國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際人權(quán)法對(duì)移民工人的保護(hù)以國(guó)民待遇為基本原則。而我國(guó)現(xiàn)行立法限制了外籍勞動(dòng)者在華平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利，但對(duì)其他勞動(dòng)權(quán)利的保護(hù)應(yīng)當(dāng)實(shí)行平等保護(hù)。目前以限制和管理為中心的規(guī)范方式難以充分保障外籍勞動(dòng)者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，我們應(yīng)當(dāng)建構(gòu)出一套規(guī)范和保護(hù)在華外國(guó)人就業(yè)權(quán)益的法律制度。

關(guān)鍵詞：外國(guó)人；就業(yè)；勞動(dòng)權(quán)

中圖分類號(hào)：DF47文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-4853（2013）03-0092-07

近年來(lái)，外國(guó)人在華就業(yè)數(shù)量的迅速增長(zhǎng)，其直接的結(jié)果是：涉外勞動(dòng)糾紛大量出現(xiàn)，外籍勞動(dòng)者的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題凸顯，這是我國(guó)政府必須審慎面對(duì)的重要議題。然而，在全球化視域中，勞動(dòng)者的權(quán)利保障問(wèn)題又是錯(cuò)綜復(fù)雜的，政府、雇主、勞動(dòng)者三方都想追求自身的利益最大化，且本國(guó)勞動(dòng)者與外國(guó)勞動(dòng)者間存在著難以調(diào)和的矛盾。本文從權(quán)利保障的角度出發(fā)，研究外國(guó)人在華就業(yè)問(wèn)題，分析討論國(guó)際上保護(hù)移民工人的法律文件，評(píng)判我國(guó)對(duì)外國(guó)人就業(yè)的現(xiàn)行立法，并提出若干完善建議。

一、國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際人權(quán)法對(duì)移民工人的保護(hù)

國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際人權(quán)法對(duì)移民工人的保護(hù)是以國(guó)民待遇為基本原則，所提供的保障從個(gè)體勞動(dòng)權(quán)利擴(kuò)展至集體勞動(dòng)權(quán)利，進(jìn)而及于更高層次的政治、文化和社會(huì)權(quán)利，不但保障勞動(dòng)者自身的基本人權(quán)及福利，而且惠及其家庭成員。移民工人人權(quán)保障議題的進(jìn)展，表明了全球化進(jìn)程中國(guó)際社會(huì)對(duì)于勞工人權(quán)問(wèn)題的基本態(tài)度，我國(guó)有必要參考與借鑒之。

（一）專門涉及移民工人的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)

1949年《移民就業(yè)公約》（第97號(hào)公約）明確了移民工人在報(bào)酬、參加工會(huì)組織并享受集體協(xié)議的成果、住房、社會(huì)保障、向勞動(dòng)者征收的有關(guān)工作的賦稅和捐款、司法行動(dòng)等方面享有與本國(guó)公民平等的待遇。到1975 年，兩次石油危機(jī)使發(fā)達(dá)國(guó)家政府越來(lái)越關(guān)切失業(yè)和非正規(guī)移民的增長(zhǎng)狀況，其政策由促進(jìn)富余勞動(dòng)力移民轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)移民活動(dòng)進(jìn)行控制。在此背景下國(guó)際勞工組織制定了兩項(xiàng)新標(biāo)，即1975 年《移民工人（補(bǔ)充條款）公約》（第143 號(hào)公約）和1975 年《移民工人建議書》（第151 號(hào)建議書）。這兩項(xiàng)文件第一次采用多邊方式來(lái)處理非正常移民問(wèn)題，并要求對(duì)“販運(yùn)者”實(shí)行制裁?！兑泼窆と耍ㄑa(bǔ)充條款）公約》重申，成員國(guó)有義務(wù)尊重所有移民工人的基本人權(quán)。它還規(guī)定：移民工人不僅有權(quán)獲得第97 號(hào)公約所規(guī)定的平等待遇，而且有權(quán)獲得平等機(jī)會(huì)，包括就業(yè)機(jī)會(huì)均等以及擁有工會(huì)權(quán)、文化權(quán)和個(gè)人與集體的自由。該公約的有關(guān)條款還要求有關(guān)國(guó)家制定一項(xiàng)政策，以促進(jìn)和保障正常地為移民與本國(guó)公民在就業(yè)和職業(yè)方面，在獲得就業(yè)報(bào)酬、社會(huì)保障、工會(huì)權(quán)利、文化權(quán)利和人身自由、就業(yè)稅和使用法律程序等領(lǐng)域享有平等待遇和機(jī)會(huì)。

（二）不區(qū)分身份對(duì)移民工人平等適用的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)

按照1998 年《國(guó)際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)行動(dòng)》，所有成員國(guó)都有義務(wù)尊重、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)工作中四個(gè)類別的原則和權(quán)利，即使它們尚未批準(zhǔn)相應(yīng)公約：結(jié)社自由和有效承認(rèn)集體談判權(quán)利；消除一切形式的強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)；有效廢除童工；消除就業(yè)和職業(yè)歧視。這些基本原則和權(quán)利普遍適用于所有國(guó)家的所有人民，不論其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何。因此，它們應(yīng)不加區(qū)別地適用于所有移民工人。焦興鎧先生指出：在四項(xiàng)基本權(quán)利中，消除一切形式的強(qiáng)迫或強(qiáng)制勞動(dòng)以及消除就業(yè)和職業(yè)歧視與移民工人有相當(dāng)關(guān)聯(lián)。[1]除此以外，所有其他的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)在原則上也都平等適用于移民工人，它們中的部分也包含涉及移民工人的具體內(nèi)容。

1919 年《失業(yè)公約》（第2號(hào)公約）第3條即規(guī)定，批準(zhǔn)本公約并建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的國(guó)際勞工組織會(huì)員國(guó)，應(yīng)當(dāng)基于有關(guān)會(huì)員國(guó)間的相互協(xié)議，保障屬于某一成員國(guó)并在另一成員國(guó)國(guó)境內(nèi)工作的勞動(dòng)者，享有與后者本國(guó)勞動(dòng)者同等待遇的保險(xiǎn)。

1925 年《本國(guó)工人與外國(guó)工人關(guān)于事故賠償?shù)耐却龉s》（第19號(hào)公約）在工人工傷事故賠償方面，特別規(guī)定了對(duì)于已批準(zhǔn)該公約的其他任何國(guó)家的外籍工人平等待遇的權(quán)利。凡批準(zhǔn)該公約的國(guó)際勞工組織會(huì)員國(guó)，承允對(duì)于已批準(zhǔn)本公約的任何其他會(huì)員國(guó)的人民在其國(guó)境內(nèi)因工業(yè)意外事故而受傷害者，或?qū)τ谛杵滟狆B(yǎng)的家屬，在工人賠償方面，應(yīng)給予與本國(guó)人民同等的待遇。對(duì)于外國(guó)工人及需要其贍養(yǎng)的家屬，應(yīng)保證給予此種同等待遇，在住所方面不得附有任何條件。

1952 年《社會(huì)保障（最低標(biāo)準(zhǔn)）公約》（第102號(hào)公約）的第十一部分全部處理的是非本國(guó)居民的平等待遇問(wèn)題。該公約第68 條適用于社會(huì)保障的所有分支，規(guī)定本國(guó)國(guó)民和非本國(guó)國(guó)民應(yīng)享有同樣的社會(huì)保障權(quán)利。然而，公約也規(guī)定了某種靈活性，允許在津貼或部分津貼完全由公共基金支付的情況下排除非國(guó)民。

1958年《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》（第111號(hào)公約）明確反對(duì)基于種族、膚色、性別、宗教、政治見解、民族血統(tǒng)或社會(huì)出身的任何區(qū)別、排斥或優(yōu)惠。

1962 年《平等待遇（社會(huì)保障）公約》（第118 號(hào)公約）規(guī)定了有關(guān)社會(huì)保障9個(gè)分支領(lǐng)域的平等權(quán)利。對(duì)于一個(gè)國(guó)家接受的9個(gè)分支中的每一個(gè)分支，該批準(zhǔn)國(guó)應(yīng)承諾對(duì)其國(guó)土內(nèi)的已批準(zhǔn)該公約的任何其他國(guó)家的國(guó)民給予同本國(guó)國(guó)民一樣的同等待遇。

1982 年《保持社會(huì)保障權(quán)利公約》（第157 號(hào)公約）和1983 年《保持社會(huì)保障權(quán)利建議書》（第167 號(hào)建議書），為從一國(guó)遷居另一國(guó)的工人保持既得權(quán)利和正在獲得的權(quán)利建立了一種國(guó)際制度，并在移民工人回到原籍國(guó)后確保海外津貼的有效提供。根據(jù)此公約，保持既得權(quán)利也應(yīng)給予其他公約參加國(guó)的國(guó)民，只要有關(guān)國(guó)家擁有關(guān)于任何社會(huì)保障分支的有效立法。在這一框架內(nèi)，《公約》規(guī)定可以締結(jié)雙邊或多邊社會(huì)保障協(xié)議，建議書還包含有締結(jié)此類協(xié)議的規(guī)范條款。

（三）國(guó)際人權(quán)法對(duì)移民工人的保護(hù)

1948 年通過(guò)的聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》第1條和第2條規(guī)定：“人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等?！薄叭巳擞匈Y格享有本宣言所載的一切權(quán)利和自由，不分種族、膚色、性別、語(yǔ)言、宗教、政治或其他見解、國(guó)籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他身份等任何區(qū)別?！贝送?，還有多項(xiàng)聯(lián)合國(guó)文件也保護(hù)移民工人免受基于非國(guó)民身份的歧視和剝削，其中包括1965 年《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》。1979 年《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》與移民工人密切相關(guān)，它要求締約各國(guó)應(yīng)采取一切適當(dāng)措施，包括制定法律，以禁止一切形式販賣婦女和強(qiáng)迫婦女賣淫對(duì)她們進(jìn)行剝削的行為。其他與移民工人有關(guān)的聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約包括1966 年《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》、1966 年《公民和政治權(quán)利國(guó)際公約》、1984年《禁止酷刑和其它殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰國(guó)際公約》和1989 年《兒童權(quán)利國(guó)際公約》。

1990 年聯(lián)合國(guó)通過(guò)了一項(xiàng)規(guī)范移民工人諸多方面問(wèn)題的人權(quán)公約——《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），于2003年7月1日開始生效?！豆s》適用于整個(gè)移徙的過(guò)程，包括移徙的準(zhǔn)備、出發(fā)、過(guò)境以及整個(gè)逗留期間和在雇傭國(guó)家的有報(bào)酬的活動(dòng)以及回到原籍國(guó)或習(xí)慣居住國(guó)?！豆s》所規(guī)定的移民工人權(quán)利多數(shù)與接受國(guó)相關(guān)，但也有些義務(wù)具體規(guī)定由派出國(guó)承擔(dān)，它確立了關(guān)于移徙者的待遇、福利和人權(quán)以及派出國(guó)和接受國(guó)的義務(wù)和責(zé)任等一系列具有約束力的國(guó)際準(zhǔn)則。（1）從總的目標(biāo)來(lái)看，《公約》與專門涉及移民工人的國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)都是相似的，即增進(jìn)就業(yè)移民人員的權(quán)利和保護(hù)，阻止和最終消除非正常移民活動(dòng)。（2）就實(shí)質(zhì)覆蓋范圍來(lái)說(shuō)，《公約》的第三部分列舉了適用于所有移民工人及其家庭成員的公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等權(quán)利，而不管他們是否持有證件。該《公約》尋求通過(guò)提供明確的、適合于國(guó)家立法的標(biāo)準(zhǔn)化語(yǔ)言將對(duì)普遍權(quán)利的保護(hù)擴(kuò)大至弱勢(shì)群體。（3）與國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)相比，《公約》對(duì)于移民工人與本國(guó)公民在法庭面前待遇平等原則采取了更為廣泛的表述，涉及到報(bào)酬、其他工作條件、移民工人獲取緊急醫(yī)療救助和移民工人子女教育等方面問(wèn)題。在移民工人轉(zhuǎn)移他們的收入和存款方面，《公約》所規(guī)定的權(quán)利也較國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)廣泛。不過(guò)，在返還社會(huì)保障繳費(fèi)的權(quán)利方面，國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)（包括關(guān)于社會(huì)保障的專門公約）規(guī)定的移民工人權(quán)利則更為明確。關(guān)于持證移民及其家庭成員可以享受的附加權(quán)利方面（《公約》的第四部分），聯(lián)合國(guó)和國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)是十分相似的，唯一例外的是，國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)為移民工人組織工會(huì)規(guī)定了更明確的權(quán)利，在獲得教育、住房、職業(yè)和社會(huì)服務(wù)等方面規(guī)定了平等待遇。（4）根據(jù)《公約》，移民工人在被驅(qū)逐時(shí)可以獲得更明確的保護(hù)。國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)（尤其是第143 號(hào)公約）和《公約》都強(qiáng)調(diào)要努力防止非正常移民活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)為此目的制定恰當(dāng)移民政策的必要性；它們還強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)信息交換、向移民工人提供信息、協(xié)助提供領(lǐng)事服務(wù)，以及施加制裁以有效實(shí)施這一領(lǐng)域的法規(guī)的必要性?？傊?，正如臺(tái)灣學(xué)者焦興鎧先生的評(píng)論，與國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)相較，《公約》是“保障最為周全者，但卻失之陳義過(guò)高，具體實(shí)現(xiàn)之可能性甚微?！盵1]

1990年以后，聯(lián)合國(guó)通過(guò)的人權(quán)文件，仍不斷重申對(duì)移民工人及其家屬的保障。但聯(lián)合國(guó)也不得不承認(rèn)，在保障移民工人享有與本國(guó)公民平等待遇方面進(jìn)展緩慢?！霸谠S多國(guó)家，移徙工人還只限于從事某種工作或職業(yè)。持證移民在工作中和在日常生活的其他方面仍然面臨著人們的仇視和歧視?！盵2]

二、我國(guó)規(guī)范外國(guó)人在華就業(yè)的立法現(xiàn)狀

（一）我國(guó)規(guī)范外國(guó)人在華就業(yè)的基本立場(chǎng)

我國(guó)未批準(zhǔn)專門涉及移民工人的《移民就業(yè)公約》（第97號(hào)公約）和《移民工人（補(bǔ)充條款）公約》（第143 號(hào)公約）。至于其他平等保護(hù)移民工人的公約中，我國(guó)也僅加入了《本國(guó)工人與外國(guó)工人關(guān)于事故賠償?shù)耐却龉s》（第19號(hào)公約）、《消除就業(yè)和職業(yè)歧視公約》（第111號(hào)公約）。但這并不意味著我國(guó)政府不重視外國(guó)人在華就業(yè)問(wèn)題。我國(guó)是國(guó)際勞工組織的創(chuàng)始會(huì)員國(guó)之一，對(duì)于批準(zhǔn)和實(shí)施國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的態(tài)度是積極的，但我國(guó)批準(zhǔn)公約的原則是：盡力避開政治性公約，選擇技術(shù)性的、但又有一定政治影響的、中國(guó)立法和實(shí)踐條件基本具備的公約加以批準(zhǔn)。[3] 1995年，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)部部長(zhǎng)李伯勇指出：“中國(guó)政府批準(zhǔn)國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)的原則，同國(guó)際勞工組織絕大多數(shù)成員國(guó)一樣，一方面是根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，考慮國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段和水平；另一方面要有比較完善的相應(yīng)國(guó)家立法作為批準(zhǔn)公約的基礎(chǔ)和保障?！盵4]

任何一個(gè)國(guó)家，包括發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，處理外國(guó)人就業(yè)問(wèn)題都必須站在維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益、保護(hù)本國(guó)公民就業(yè)權(quán)利的基本立場(chǎng)上。國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際人權(quán)法所力圖改善的是從經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家涌入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的移民工人的處境。在移民輸入國(guó)，總有一些危險(xiǎn)性較高的、較骯臟、短期性的、缺乏尊嚴(yán)的、較無(wú)發(fā)展性的或是奴役性較重的所謂3-D類崗位。大部分移民工人即受雇從事本國(guó)勞動(dòng)者所不愿意從事的上述工作，處于就業(yè)階梯的底層。而在我國(guó)，就業(yè)情勢(shì)則大不相同。我國(guó)仍然處于移民輸出國(guó)的地位，勞動(dòng)力供大于求的矛盾十分突出，就業(yè)壓力沉重。國(guó)內(nèi)從事所謂3-D類崗位的主要以農(nóng)民工為主，涉及的是國(guó)內(nèi)法上的平等待遇和傾斜保護(hù)問(wèn)題。外國(guó)人在華就業(yè)的主流是處于就業(yè)階梯頂端的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，具有高學(xué)歷、高職位、高收入的特征。他們?cè)谖覈?guó)就業(yè)的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，包括追求更高工資、更好的生活以及更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。從勞動(dòng)權(quán)利保護(hù)狀態(tài)和生活質(zhì)量來(lái)看，外籍勞動(dòng)者總體上優(yōu)于我國(guó)普通勞動(dòng)者。同時(shí)，我國(guó)存在外國(guó)人入境就業(yè)審批多渠道現(xiàn)象，相關(guān)法規(guī)滯后，外國(guó)人就業(yè)近年來(lái)呈現(xiàn)低端涌進(jìn)趨勢(shì)，對(duì)本來(lái)就存在壓力的就業(yè)市場(chǎng)帶來(lái)一定沖擊。

因此，我國(guó)在短期內(nèi)不可能執(zhí)行西方移民輸入國(guó)的政策。規(guī)范外國(guó)人在華就業(yè)若簡(jiǎn)單地套用國(guó)際勞工標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際人權(quán)法的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，不僅無(wú)益于外籍勞動(dòng)者權(quán)利與我國(guó)國(guó)家利益、國(guó)民利益的協(xié)調(diào)，反倒會(huì)加劇各主體間的矛盾、沖突。從我國(guó)涉外勞動(dòng)法律和政策的進(jìn)展來(lái)看，一方面積極吸收國(guó)際上的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，不斷完善本國(guó)的制度建設(shè)；另一方面，將外籍勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)和改善視為一個(gè)歷史發(fā)展的過(guò)程，受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史和文化等多方面因素的影響，短期內(nèi)不可能給予法律和政策上的完美保護(hù)。現(xiàn)行政策將大部分在華就業(yè)的外國(guó)人視為暫時(shí)性補(bǔ)充勞動(dòng)力，并非以永久移民為目的。國(guó)家通過(guò)立法和行政的手段，嚴(yán)格管理外國(guó)人在華就業(yè)，力圖引進(jìn)我國(guó)需要的高級(jí)技術(shù)、管理人才，限制低端勞動(dòng)力進(jìn)入。

（二）我國(guó)對(duì)外國(guó)人在華就業(yè)的法律調(diào)控模式

1996年，原勞動(dòng)部會(huì)同其他有關(guān)部門，參照國(guó)際慣例，起草頒布了《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》。這一規(guī)章對(duì)外國(guó)人來(lái)華就業(yè)實(shí)行就業(yè)許可證制度，即外國(guó)人必須先申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)后方可入境就業(yè)。我國(guó)可根據(jù)就業(yè)政策，引進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)急需的外國(guó)人才，控制普通外籍勞務(wù)人員入境就業(yè)，改變了以往外國(guó)人先入境造成事實(shí)就業(yè)再事后管理的被動(dòng)局面，同時(shí)管理的范圍也擴(kuò)大到各類外籍人員。2007年10月30日原勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》及2012年6月30日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《出境入境管理法》依然沿襲了就業(yè)許可證制度，對(duì)外國(guó)人在華就業(yè)的限制和管理為主的模式并未改變。而《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》的頒布實(shí)施，為在華就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)提供了明確的法律依據(jù)，將保障和維護(hù)他們的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

1.就業(yè)準(zhǔn)入

《出境入境管理法》第41條規(guī)定：“外國(guó)人在中國(guó)境內(nèi)工作，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得工作許可和工作類居留證件。任何單位和個(gè)人不得聘用未取得工作許可和工作類居留證件的外國(guó)人?！备鶕?jù)《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》規(guī)定，普通外國(guó)人在華就業(yè)首先須具備下列條件：（1）年滿18周歲，身體健康；（2）具有從事其工作所必須的專業(yè)技能和相應(yīng)的工作經(jīng)歷；（3）無(wú)犯罪記錄；（4）有確定的聘用單位；（5）持有有效護(hù)照或能代替護(hù)照的其他國(guó)際旅行證件。其次，在華就業(yè)的外國(guó)人應(yīng)持職業(yè)簽證入境（有免簽證協(xié)議的，按協(xié)議處理），入境后取得《外國(guó)人就業(yè)證》和外國(guó)人居留證件，方可在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)。未取得居留證件的外國(guó)人（即持F、L、C、G字簽證者）、在中國(guó)留學(xué)、實(shí)習(xí)的外國(guó)人及持職業(yè)簽證的外國(guó)人隨行家屬不得在華就業(yè)。特殊情況，應(yīng)由用人單位按本規(guī)定的審批程序申領(lǐng)許可證書，被聘用的外國(guó)人憑許可證到公安機(jī)關(guān)改變身份，辦理就業(yè)證、居留證后方可就業(yè)。但是，對(duì)于在我國(guó)就業(yè)的專業(yè)技術(shù)和管理人員，《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》給予了“豁免權(quán)”，可免辦就業(yè)許可和就業(yè)證。

外國(guó)人在華就業(yè)的崗位也受到現(xiàn)行法的嚴(yán)格限制。根據(jù)《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》第6條，用人單位聘用外國(guó)人從事的崗位應(yīng)是有特殊需要，國(guó)內(nèi)暫缺適當(dāng)人選，且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定的崗位。用人單位不得聘用外國(guó)人從事營(yíng)業(yè)性文藝演出，但經(jīng)文化部批準(zhǔn)持《臨時(shí)營(yíng)業(yè)演出許可證》進(jìn)行營(yíng)業(yè)性文藝演出的外國(guó)人除外?！毒蜆I(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第23條第2款重申：“用人單位招用外國(guó)人的崗位必須是有特殊技能要求、國(guó)內(nèi)暫無(wú)適當(dāng)人選的崗位，并且不違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”

2.就業(yè)審批

對(duì)外國(guó)人就業(yè)的審批程序首先由用人單位向其與勞動(dòng)行政主管部門同級(jí)的行業(yè)主管部門提出申請(qǐng)。其次，經(jīng)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)后，用人單位應(yīng)持申請(qǐng)表到本單位所在地區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)行政部門或其授權(quán)的地市級(jí)勞動(dòng)行政部門辦理核準(zhǔn)手續(xù)。發(fā)證機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)行業(yè)主管部門的意見和勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求狀況進(jìn)行核準(zhǔn)，并在核準(zhǔn)后向用人單位簽發(fā)許可證書。中央級(jí)用人單位、無(wú)行業(yè)主管部門的用人單位聘用外國(guó)人，可直接到勞動(dòng)行政部門發(fā)證機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)和辦理就業(yè)許可手續(xù)。外商投資企業(yè)聘雇外國(guó)人，無(wú)須行業(yè)主管部門審批，可直接到勞動(dòng)行政部門發(fā)證機(jī)關(guān)申領(lǐng)許可證書。

3.限制更換雇主和轉(zhuǎn)換職業(yè)

按照現(xiàn)行法，外國(guó)人不得任意更換雇主和轉(zhuǎn)換職業(yè)?！锻鈬?guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》第24條規(guī)定：“外國(guó)人在華就業(yè)的用人單位必須與其就業(yè)證所注明的單位相一致。外國(guó)人在發(fā)證機(jī)關(guān)規(guī)定的區(qū)域內(nèi)變更用人單位但仍從事原職業(yè)的，須經(jīng)原發(fā)證機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并辦理就業(yè)證變更手續(xù)。外國(guó)人離開發(fā)證機(jī)關(guān)規(guī)定的區(qū)域就業(yè)或在原規(guī)定的區(qū)域內(nèi)變更用人單位且從事不同職業(yè)的，須重新辦理就業(yè)許可手續(xù)?！?/p>

4.禁止非法就業(yè)

在禁止非法就業(yè)方面，《出境入境管理法》明確了相關(guān)處罰依據(jù)。該法第80條規(guī)定：“外國(guó)人非法就業(yè)的，處5千元以上2萬(wàn)元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處5日以上15日以下拘留，并處5千元以上2萬(wàn)元以下罰款。介紹外國(guó)人非法就業(yè)的，對(duì)個(gè)人處每非法介紹1人5千元，總額不超過(guò)5萬(wàn)元的罰款；對(duì)單位處每非法介紹一人5千元，總額不超過(guò)10萬(wàn)元的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。非法聘用外國(guó)人的，處每非法聘用1人1萬(wàn)元，總額不超過(guò)10萬(wàn)元的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得。”

5.社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益

根據(jù)《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》第3條的規(guī)定，用人單位依法招用的外國(guó)人，應(yīng)當(dāng)依法參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，由用人單位和本人按照規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。與境外雇主訂立雇用合同后，被派遣到境內(nèi)工作單位工作的外國(guó)人，應(yīng)當(dāng)依法參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，由境內(nèi)工作單位和本人按照規(guī)定繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。

三、完善外國(guó)人在華就業(yè)立法的建議

（一）基本思路

經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)了人力資源的跨國(guó)流動(dòng)，也帶來(lái)了一個(gè)更加開放、充滿活力的勞動(dòng)力市場(chǎng)。勞動(dòng)者到他國(guó)就業(yè)是由國(guó)家間的差別所驅(qū)動(dòng)的，各國(guó)政府除了出于促進(jìn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)本國(guó)勞動(dòng)者的需要而限制外國(guó)人就業(yè)外，也要實(shí)施積極政策以保護(hù)外籍勞動(dòng)者的人權(quán)。雖然我國(guó)主要接納的外籍勞動(dòng)者是高端領(lǐng)域的專門技術(shù)人才和管理人才，不屬于弱勢(shì)群體，他們所面臨的不是生存問(wèn)題而是發(fā)展問(wèn)題，但這并不意味著他們的勞動(dòng)權(quán)利就不會(huì)受到侵害。近年來(lái)頻頻出現(xiàn)的外國(guó)勞動(dòng)者討薪糾紛即表明，高端勞動(dòng)者的權(quán)利依然希冀得到法律的有力維護(hù)和保障。[5]

我國(guó)法律和政策主要是站在限制就業(yè)、嚴(yán)格管理的立場(chǎng)上提出的，對(duì)外籍勞動(dòng)者的權(quán)利保障顯然處于供給不足的狀態(tài)。從中央到地方，各級(jí)政府并沒(méi)有將外國(guó)人就業(yè)與權(quán)利保障掛鉤，而是從一開始就站在嚴(yán)格管制的立場(chǎng)上，目的在于限制低端勞動(dòng)者進(jìn)入我國(guó)，堵住非法就業(yè)。目前規(guī)范外國(guó)人在華就業(yè)的法律法規(guī)、規(guī)范性文件中，涉及外籍勞動(dòng)者權(quán)利內(nèi)容和救濟(jì)程序的條文并不多。地方立法中最常見的一種規(guī)范方式是：“外國(guó)人以及香港、澳門特別行政區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)人員來(lái)我省就業(yè)的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理?！倍鴮?shí)際上，“國(guó)家有關(guān)規(guī)定”往往是缺乏的。一旦發(fā)生爭(zhēng)議，司法機(jī)關(guān)將無(wú)所適從，難以保證對(duì)同樣案件作出相同的處理。國(guó)內(nèi)有法官指出，外國(guó)人在國(guó)內(nèi)生活、工作，原則上應(yīng)當(dāng)享有國(guó)民待遇，但勞動(dòng)法中的規(guī)定是否都可適用于涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議，卻沒(méi)有明確規(guī)定。[6]

因此，我國(guó)政府在作出立法和公共政策選擇時(shí)，必須超越現(xiàn)時(shí)“限制與管理”的狹隘觀念，以更寬廣的視野審視外籍勞動(dòng)者的權(quán)利保障問(wèn)題。相關(guān)法律的核心價(jià)值應(yīng)在于外籍勞動(dòng)者權(quán)利的保障。外國(guó)人權(quán)利保護(hù)涉及一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，即勞動(dòng)、社會(huì)保障、衛(wèi)生和教育等等，其間國(guó)際組織、輸出國(guó)政府和輸入國(guó)政府、雇主分別扮演著不同的角色，單一的國(guó)內(nèi)立法并不足以規(guī)范外國(guó)人就業(yè)問(wèn)題。我國(guó)與外國(guó)政府間應(yīng)加強(qiáng)溝通和磋商，通過(guò)雙邊或多邊條約的方式落實(shí)外籍勞動(dòng)者的權(quán)利。但即使在缺乏有關(guān)條約、協(xié)定的情形下，基于人權(quán)保障的理由，我國(guó)政府仍應(yīng)積極扮演以法律和公共政策來(lái)保障外國(guó)人勞動(dòng)權(quán)利的角色。外國(guó)人在華就業(yè)相關(guān)立法應(yīng)定位為我國(guó)勞動(dòng)立法的一個(gè)組成部分，并逐步從管制之法邁向保護(hù)之法。

（二）制度建構(gòu)

《勞動(dòng)合同法》和《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)適用范圍則均未作出特殊規(guī)定，似乎平等適用于外籍勞動(dòng)者。但是，就具體規(guī)范而言，上述立法要適用于外籍勞動(dòng)者是有困難的。本文認(rèn)為，在外籍勞動(dòng)者所享有的基本權(quán)利中，平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利受到現(xiàn)行法的克減，但其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以國(guó)民待遇為原則，獲得與我國(guó)公民平等的保障。政府有責(zé)任統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中國(guó)人到境外就業(yè)和外國(guó)人來(lái)華就業(yè)的立法，加緊填補(bǔ)立法方面的空白，逐漸建構(gòu)出一套規(guī)范和保護(hù)外國(guó)人在華就業(yè)的法律制度。而且，權(quán)利的保障與實(shí)現(xiàn)有賴于完備法律制度的構(gòu)建，不僅需要原則性、抽象性的賦權(quán)式條款，同時(shí)也需要將具體和程序性的規(guī)范予以落實(shí)。

1.工資制度

關(guān)于勞動(dòng)報(bào)酬，《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》第22條僅規(guī)定：“用人單位支付所聘用外國(guó)人的工資不得低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)?！倍鞯毓べY立法將外國(guó)人納入調(diào)整范圍的也很罕見。僅《珠海市企業(yè)工資支付條例》第39條規(guī)定：“香港、澳門特別行政區(qū)居民，臺(tái)灣地區(qū)居民和外國(guó)人，經(jīng)批準(zhǔn)在本市就業(yè)的，適用本條例規(guī)定?！币蚨鴮?duì)于用人單位克扣拖欠外國(guó)勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的行為，現(xiàn)行地方法缺乏有效手段予以規(guī)制。《勞動(dòng)合同法》中眾多關(guān)于勞動(dòng)報(bào)酬的條款是否可以直接對(duì)外國(guó)人適用，也是有疑問(wèn)的。因此，法律必須明確，工資支付的法律規(guī)則平等適用于外籍勞動(dòng)者。

2.工會(huì)制度

組織和參加工會(huì)的權(quán)利即團(tuán)結(jié)權(quán)，是勞動(dòng)者借以確保生存狀態(tài)和生存質(zhì)量的重要手段，具有生存權(quán)的性質(zhì)?！豆?huì)法》第3條規(guī)定：“在中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來(lái)源的體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會(huì)的權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得阻撓和限制?！?該條文已經(jīng)表明了中國(guó)工會(huì)堅(jiān)持屬地原則，明確強(qiáng)調(diào)“中國(guó)境內(nèi)”是中國(guó)工會(huì)的地域范圍，按照國(guó)民待遇原則， 以工資收入為主要生活來(lái)源的外國(guó)人完全可以加入中國(guó)工會(huì)。但是，各地實(shí)施《工會(huì)法》的地方立法大部分都只是重復(fù)了《工會(huì)法》第3條的規(guī)定，對(duì)外籍勞動(dòng)者加入工會(huì)的程序未有明文保障。地方立法的缺失，致使實(shí)踐中外國(guó)勞動(dòng)者要求加入中國(guó)工會(huì)的要求不同程度地受到阻礙。一些用人單位的工會(huì)錯(cuò)誤地認(rèn)為，中國(guó)工會(huì)只能由中國(guó)公民參加，拒絕接納外國(guó)人加入。到目前為止，能夠參加我國(guó)工會(huì)的外籍勞動(dòng)者仍屬于少數(shù)。未來(lái)應(yīng)在國(guó)家立法層面統(tǒng)一對(duì)外籍勞動(dòng)者加入工會(huì)的權(quán)利予以程序性保障，并對(duì)會(huì)籍管理、擔(dān)任工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的資格等具有特殊意義的問(wèn)題作出明確規(guī)定。

3.勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度

《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》第26條規(guī)定：“用人單位與被聘用的外國(guó)人發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》和《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》處理?！薄对谥袊?guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》第8條規(guī)定：“依法參加社會(huì)保險(xiǎn)的外國(guó)人與用人單位或者境內(nèi)工作單位因社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生爭(zhēng)議的，可以依法申請(qǐng)調(diào)解、仲裁、提起訴訟。”可見，現(xiàn)行法律制度對(duì)于涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議中勞動(dòng)法律規(guī)范的適用采取了比較保守的做法，通過(guò)單邊沖突規(guī)范規(guī)定在處理涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí)只能適用我國(guó)的勞動(dòng)法。因而缺乏應(yīng)有的彈性，沒(méi)有考慮到當(dāng)事人意思自治的因素，不利于處理復(fù)雜多變的涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議。本文認(rèn)為，在一定的范圍內(nèi)適用當(dāng)事人選擇的法律處理涉外勞動(dòng)糾紛不僅符合意思自治，而且能使當(dāng)事人預(yù)見其法律行為的后果，有利于明確和穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，一旦發(fā)生糾紛，有利于涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議的迅速解決。但是，涉及勞動(dòng)基準(zhǔn)及國(guó)家公共利益有關(guān)的內(nèi)容不應(yīng)允許當(dāng)事人選擇適用，以保證外籍勞動(dòng)者能夠享有我國(guó)勞動(dòng)法對(duì)勞動(dòng)者的強(qiáng)制性保護(hù)措施。

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