朱同丹

(江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇無錫 214122)

長三角土地開發(fā)的集約化利用研究

朱同丹

(江南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇無錫 214122)

“十一五”期間，長三角地區(qū)GDP顯著增長，耕地面積日益減少。存在問題的根本原因在于對土地資源的粗放式開發(fā)利用。要在“十二五”期間防止長三角土地資源緊缺狀況繼續(xù)惡化，必須顯著加大對土地實(shí)行集約化開發(fā)利用的強(qiáng)度。主要對策有進(jìn)一步改進(jìn)與深化農(nóng)村“三集中”模式，盤活存量建設(shè)用地，扣緊土地開發(fā)利用環(huán)節(jié)，強(qiáng)化用地批后監(jiān)管，有效利用暫閑耕地，積極推進(jìn)土地復(fù)墾，用活土地置換政策，構(gòu)建土地利用考核體系等。

長三角;土地開發(fā);集約化利用

長三角經(jīng)濟(jì)圈主要由上海、江蘇、浙江兩省一市組成，本文所使用的長三角相關(guān)數(shù)據(jù)均按照上海、江蘇、浙江兩省一市進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。目前長三角經(jīng)濟(jì)圈區(qū)域經(jīng)濟(jì)在全國乃至在世界迅速崛起，到2010年，長三角地區(qū)的城市化率已超過60%，快要進(jìn)入城市化高級階段;工業(yè)化發(fā)展已初步進(jìn)入后期階段;人均GDP達(dá)到了7 800美元。工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化已成為長三角地區(qū)發(fā)展的必然趨勢。在此背景下，土地資源的緊缺越來越成為了長三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的硬瓶頸。

一、長三角土地資源日益緊缺

長三角地區(qū)的土地資源歷來十分緊張，居住人口多，人均耕地面積少。尤其是在當(dāng)前城市化加速度發(fā)展規(guī)律的推動(dòng)下，在“率先建成全面小康社會(huì)，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)下，近年來，長三角地區(qū)各大小城鎮(zhèn)的城市建成區(qū)急劇擴(kuò)大，大量的高速公路、城鄉(xiāng)道路、大小橋梁、各類科技工業(yè)開發(fā)園區(qū)紛紛開工建設(shè)，從海外擁來以及從珠三角遷來的外資企業(yè)越來越多，這就導(dǎo)致長三角地區(qū)的土地資源日益緊張，耕地面積逐年減少。

2005-2010年，上海市GDP從9 248億元增長到了16 872億元，增加了7 624億元，增加率為82%;耕地總面積則從355.95萬畝減少到了301.50萬畝，共減少54.45萬畝，減少率為15%;人均耕地面積則從0.20畝減少到了0.13畝，減少率為 35%［1］(表 1)。

2005-2010年，江蘇省GDP從18 599億元增長到了40 903億元，增加了23 304億元，增加率為120%;耕地總面積則從7 170.55萬畝減少到了6 906.46萬畝，共減少264.09萬畝，減少率為3.7%;人均耕地面積則從0.96畝減少到了0.88 畝，減少率為8.3%［2］(表2)。

表1 “十一五”期間上海市GDP與耕地變化狀況

表2 “十一五”期間江蘇省GDP與耕地變化狀況

2005-2010年，浙江省GDP從13 418億元增長到了27 227億元，增加了13 809億元，增加率為103%;農(nóng)作物播種面積則從4 256.91萬畝減少到了3 726.97萬畝，共減少529.93萬畝，減少率為12%;人均播種面積則從0.87畝減少到了0.68畝，減少率為 22%［3］(表 3)。

表3 “十一五”期間浙江省GDP與耕地變化狀況

綜合來看，“十一五”期間，長三角地區(qū)蘇浙滬三省市GDP從41 264億元增長到了85 002億元，共增加43 738億元，增長率為106%;耕地總面積(浙江省為農(nóng)作物播種面積)則從11 783.42萬畝減少到了10 934.94萬畝，共減少848.8萬畝，減少率為7.2%;人均耕地面積(浙江省為農(nóng)作物播種面積)則從0.83畝減少到了0.70畝，減少率為15.7%(表4)。

表4 長三角地區(qū)“十一五”期間GDP增長、耕地面積減少情況

根據(jù)蘇浙滬三省市制定的“十二五”發(fā)展規(guī)劃，上海市在“十二五”期間GDP平均增速為8%，按此計(jì)算，到2015年GDP將達(dá)到24 790億元，將比2010年的16 872億元新增7 918億元;江蘇省在“十二五”期間GDP平均增速為10%，按此計(jì)算，到2015年GDP將達(dá)到65 875億元，將比2010年的40 903億元新增24 972億元;浙江省在“十二五”期間GDP增速為8%，按此計(jì)算，到 2015年 GDP將達(dá)到40 005億元，將比2010年的27 227億元新增12 778億元。按此統(tǒng)計(jì)，長三角三省市到2015年，GDP總值將達(dá)到130 670億元，將比2010年的85 002億元增加45 668億元，增長率為54%［4-6］(表5)。

從表1中可以看出，在“十一五”期間，上海市每增加1億元GDP則減少耕地71畝(544 500畝÷7 624億元=71畝/億元)。在“十二五”期間，按照規(guī)劃，上海市的GDP要從2010年的16 872億元增長到2015年的24 790億元，將新增7 918億元，如果用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，按照71畝/1億元的比值關(guān)系，那么，2015年則還要減少耕地562 178畝(71畝×7 918=562 178畝)。即現(xiàn)有的3 015 000畝耕地還要減少19%。

從表2中可以看出，在“十一五”期間，江蘇省每增加1億元GDP則減少耕地113畝(2 640 911畝÷23 304=113畝)。在“十二五”期間，按照規(guī)劃，江蘇省的GDP要從2010年的40 903億元增長到2015年的65 875億元，將新增24 972億元，如果用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，按照113畝/1億元的比值關(guān)系，那么，2015年則還要減少耕地約2 821 836畝(113畝×24 972=2 821 836畝)。即現(xiàn)有的69 064 639畝耕地還要減少4%。

表5 長三角三省市“十二五”規(guī)劃中GDP總值增加情況 單位:億元

從表3中可以看出，在“十一五”期間，浙江省每增加1億元GDP則減少農(nóng)作物播種面積384畝(5 299 350畝÷13 809億元=384畝/億元)。在“十二五”期間，按照規(guī)劃，浙江省的GDP要從2010年的27 227億元增長到2015年的40 005億元，將新增12 778億元，如果用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，按照384畝/1億元的比值關(guān)系，那么，2015年則還要減少農(nóng)作物播種面積4 906 752畝(384畝×12 7784 906 752畝)。即現(xiàn)有的37 269 750畝耕地還要減少13%。

再單純從耕地面積減少情況來看，“十一五”期間，長三角地區(qū)耕地面積((浙江為農(nóng)作物播種面積)從2005年的11 783.42萬畝減少到了2010年的10 934.94萬畝，減少率為7.2%，人均耕地面積從2005年0.83畝減少到了2010年的0.70畝，減少率為15.7%(表4)，如果“十二五”期間，這種用地方式不改變，經(jīng)濟(jì)增長方式不調(diào)整，還是按照7.2%的減少率來減少耕地面積，還是按照15.7%的減少率來減少人均耕地面積，那么到2015年時(shí)，長三角地區(qū)的耕地面積將只剩下10 147.62萬畝，人均耕地面積即使按現(xiàn)在長三角地區(qū)的人口計(jì)算，也將從0.70畝減少到0.59畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝警戒線。照此下去，到2020年時(shí)，長三角地區(qū)人均耕地面積還不到半畝了。

二、長三角土地開發(fā)利用中的問題分析

造成長三角土地資源緊缺現(xiàn)狀的原因，既有長三角地區(qū)人多地少，城市化加快發(fā)展的客觀原因，也有人為造成的粗放式開發(fā)利用土地資源的主觀原因。近年來，在長三角土地資源開發(fā)利用中，走的是一條單純依靠增加土地供應(yīng)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式。這種模式最嚴(yán)重的問題就是粗放、浪費(fèi)、效益低下、消耗的土地資源過大。具體問題體現(xiàn)在以下方面。

(一)土地開發(fā)利用項(xiàng)目用地過于浪費(fèi)

改革開放以來，長三角地區(qū)在土地開發(fā)利用上仍屬粗放模式，即通過增加土地利用量來擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，用這種粗放模式來支撐發(fā)展，必然要大面積占用耕地。在長三角地區(qū)的各類建設(shè)項(xiàng)目中，論證報(bào)批的計(jì)劃用地量一般都較大，最后實(shí)際開發(fā)的用地量也較大。許多項(xiàng)目用地寬打?qū)捤?、寬打?qū)捰?，粗放式、耗竭式利用土地，建設(shè)用地的潛力沒有得到充分挖掘。土地利用率和單位土地投資強(qiáng)度以及產(chǎn)出率普遍偏低，遠(yuǎn)不如世界上的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。

(二)土地閑置與撂荒現(xiàn)象依然存在

土地緊缺已成為制約長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)速增長的“瓶頸”，但長三角一些地方土地閑置與撂荒現(xiàn)象依然存在。土地閑置拋荒有三種類型:一類是征而不用，轉(zhuǎn)而不用;二類是征多用少;三類是開發(fā)破壞了農(nóng)田水系導(dǎo)致周邊農(nóng)田拋荒。

2010年，國土資源部調(diào)查統(tǒng)計(jì)了全國2 815宗閑置土地的案例，從全國閑置土地分布來說，東部地區(qū)數(shù)量最多，分別占上報(bào)總宗數(shù)和面積的62.24%和62.46%。其中江蘇省共有119塊土地被閑置。國土資源部向全國公開曝光了26宗閑置土地名單，其中上海有五宗，江蘇有兩宗［7］。浙江嘉興在2010年公布了市級11宗閑置土地的情況，這些地塊超過合同約定開工時(shí)間，最長的已經(jīng)長達(dá)7年之久。

(三)土地利用結(jié)構(gòu)不合理

在土地利用的內(nèi)在結(jié)構(gòu)構(gòu)成上，存在許多不合理現(xiàn)象。

一是長三角各地現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和自然村莊的分布過于零亂，用地量過大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇無錫農(nóng)村自然村莊的人均占地達(dá)到了170平方米。遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過省政府規(guī)定的100平方米的標(biāo)準(zhǔn)［8］。

二是長三角各地現(xiàn)有各類工業(yè)用地占用面積過于寬大，據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，現(xiàn)在蘇南地區(qū)新增建設(shè)用地中各類工業(yè)用地占到了50%以上，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家的10%。

三是各種類型土地利用的潛力和優(yōu)勢尚未充分挖掘。長三角地區(qū)有不少丘陵、山坡和水域，但一些地方僅注重成片的大田大地開發(fā)，對邊角余地的非農(nóng)業(yè)建設(shè)開發(fā)利用不夠。

(四)土地開發(fā)利用的環(huán)節(jié)常有脫節(jié)

在長三角地區(qū)的土地開發(fā)利用中，不少地方的土地征、轉(zhuǎn)、供環(huán)節(jié)脫節(jié)，導(dǎo)致土地閑置和粗放利用現(xiàn)象較為嚴(yán)重。原因主要有征地補(bǔ)償資金沒有及時(shí)解繳到位，征地農(nóng)民沒有及時(shí)納入社保安置，各類建設(shè)項(xiàng)目征、轉(zhuǎn)、用審批和供地審批一定程度上存在脫節(jié)現(xiàn)象，造成一定數(shù)量的已供地未使用的閑置土地存在，以及已批準(zhǔn)未供地的閑置項(xiàng)目存在。據(jù)2010年溫州市國土資源局公布信息:1999年至2009年，溫州市“轉(zhuǎn)而未供”的閑置土地近10萬畝。溫州市國土資源局分析報(bào)告指出，導(dǎo)致“轉(zhuǎn)而未供”的原因有10個(gè)，主要是政策處理不到位、規(guī)劃調(diào)整、審批時(shí)限過長、“三通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)未到位、資金缺乏等。其根本原因主要還是在于土地開發(fā)利用的環(huán)節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重脫節(jié)［9］。

(五)土地管理制度不完善

土地有償使用制度實(shí)施多年，一方面，取得了巨大成就;另一方面，受地方利益主體的干擾，在土地使用權(quán)的征用、交易、轉(zhuǎn)讓等利益分配方面仍然存在著一些不公正現(xiàn)象。在利益驅(qū)動(dòng)下，有的農(nóng)村集體大量建廠房出租，違章出讓宅基地，建房超標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，客觀上形成了部分非正式地產(chǎn)。同時(shí)，由于農(nóng)村自發(fā)流轉(zhuǎn)的集體用地隨意改變用途，導(dǎo)致權(quán)屬不清誘發(fā)糾紛，這對于農(nóng)村土地的集約使用和農(nóng)村資產(chǎn)交易市場的健康發(fā)展都十分不利，亟待加以政策規(guī)范和引導(dǎo)。

由于土地管理制度不完善，土地責(zé)、權(quán)、利的主體不明確，因此政府、集體土地所有者(農(nóng)民)和用地企業(yè)之間的利益分配常常發(fā)生沖突，難以協(xié)調(diào)，致使在用地秩序上存在著某些混亂現(xiàn)象。

(六)追求經(jīng)濟(jì)增長付出的土地資源代價(jià)過大

近年來，長三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭猛，速度快，GDP總值高，財(cái)政收入貢獻(xiàn)大，但是付出的資源代價(jià)也不小。其中建設(shè)用地急劇增加，土地資源大量減少就是代價(jià)之一。

在“十二五”期間，既要節(jié)約土地，又要完成GDP的增長，就要充分重視內(nèi)涵發(fā)展，在新增建設(shè)用地方面，必須要提高每畝新增土地的投資強(qiáng)度，這樣才能提高每畝新增土地的產(chǎn)出值。因?yàn)槟壳爸袊耐顿Y額度在整個(gè)產(chǎn)出值中占的比重較高，一般要占50%以上。顯然，投資額度越大，新增土地的產(chǎn)出值就越高;新增土地的產(chǎn)出值越高，要實(shí)現(xiàn)“十二五”期間新增45 668億元的GDP，所占用的土地就越少。

三、進(jìn)一步深化農(nóng)村“三集中”是長三角土地集約化利用的重要模式

今后要繼續(xù)保持長三角地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，如期實(shí)現(xiàn)“率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，在土地資源緊缺條件下，科學(xué)開發(fā)使用土地的唯一選擇只能是顯著強(qiáng)化對土地的集約化利用，特別是對農(nóng)村土地的集約化利用。因?yàn)槟壳伴L三角地區(qū)的城市用地基本上已經(jīng)沒有多大空間了，開發(fā)建設(shè)用地的主戰(zhàn)場逐步轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村。因此，如何實(shí)施農(nóng)村土地的集約化開發(fā)利用，目前在長三角地區(qū)已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

在土地資源緊缺條件下，目前長三角農(nóng)村土地的集約化利用模式應(yīng)該是以進(jìn)一步改進(jìn)、深化與完善農(nóng)村“三集中”為主。長三角地區(qū)的農(nóng)村“三集中”已推行數(shù)年了，但在實(shí)際進(jìn)程中出現(xiàn)了許多問題。當(dāng)前需要深化與拓展“三集中”的新舉措，通過解決發(fā)展中的問題，通過實(shí)施新的對策措施，繼續(xù)深入推進(jìn)長三角農(nóng)村的“三集中”，以有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化利用。

(一)農(nóng)村工業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中

通過農(nóng)村工業(yè)集中，可以切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)遍地開花的局面，提高土地的使用效率和產(chǎn)出值。但在長三角地區(qū)集中后的各類工業(yè)園區(qū)中，有部分企業(yè)存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)問題。重復(fù)建設(shè)除了帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理外，也必然帶來土地利用結(jié)構(gòu)的不合理，低水平的項(xiàng)目投資對社會(huì)資本、土地資源、原材料的利用都非常不經(jīng)濟(jì)。另外，在每畝土地投資強(qiáng)度的要求上，有些項(xiàng)目存在著完成時(shí)間過長，或者項(xiàng)目變動(dòng)導(dǎo)致投資減少等現(xiàn)象，使最初要求的投資強(qiáng)度大打折扣。

為此，在農(nóng)村工業(yè)向重點(diǎn)園區(qū)集中的過程中:第一，必須同步進(jìn)行農(nóng)村工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)土地資源的少投入多產(chǎn)出，提高優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)單位土地的產(chǎn)出率。第二，在新的工業(yè)園區(qū)建設(shè)中，仍然要按照集約化開發(fā)利用土地的原則，對園區(qū)建設(shè)和進(jìn)園企業(yè)進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作。嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，嚴(yán)格控制限制性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目供地，從土地供應(yīng)上制止盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)。要求進(jìn)園的新企業(yè)在投資規(guī)模和投資強(qiáng)度上，以平均每畝土地為單位的投資額度，或者投產(chǎn)后的產(chǎn)值，或者上交的稅收，不得低于一定的限額，以此提高土地的使用效益。第三，大力提倡和激勵(lì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房、多層廠房，增加廠區(qū)容積率，以此提高土地的使用效益，實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益的最大化。第四，切實(shí)加強(qiáng)對投資項(xiàng)目施工的時(shí)間、進(jìn)度、目標(biāo)等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，把投資強(qiáng)度規(guī)定落在實(shí)處。對一些分期實(shí)施的大型建設(shè)項(xiàng)目可以根據(jù)其實(shí)際到帳資金和生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)度分期確定供地?cái)?shù)量。

(二)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中

根據(jù)長三角的區(qū)情，長三角區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向性選擇只能是都市農(nóng)業(yè)和規(guī)?；?jīng)營。通過農(nóng)業(yè)集中，實(shí)現(xiàn)土地的成片開發(fā)和規(guī)模化經(jīng)營，走產(chǎn)業(yè)化、市場化之路，追求土地的規(guī)?；б?。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中過程中，必須要解決好的一個(gè)實(shí)際問題就是農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集中過程中，要積極引導(dǎo)農(nóng)民的承包地加快流轉(zhuǎn)。實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有利于解決人地矛盾，充分利用土地，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)具有積極作用。但同時(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須是在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下進(jìn)行，必須是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。一般來講，只有二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)、大多數(shù)農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源時(shí)，才有可能出現(xiàn)較大范圍的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。所以，必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，在條件具備的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

在當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題主要有:土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、土地流轉(zhuǎn)后的管理不規(guī)范、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不完善、土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理、農(nóng)民社保制度不健全等［10］。對此，一方面，要堅(jiān)持《農(nóng)村土地承包法》的基本制度，明確農(nóng)民的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體地位［11］，從根本上保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán);另一方面，要把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)納入法制化、制度化、規(guī)范化軌道，探索建立以村為集體土地所有權(quán)主體，以農(nóng)戶為單位量化股份，建立村級集體股份合作公司。在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，搞活使用權(quán)，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，規(guī)范有序地引導(dǎo)農(nóng)民將承包地向規(guī)模生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，通過引導(dǎo)承包地加快流轉(zhuǎn)，以此來提高土地的集約化利用。

(三)農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中

近年來在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化進(jìn)程較快、生活水平較高、全面小康社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展走在全國前列的長三角地區(qū)，出現(xiàn)了實(shí)施農(nóng)民居住集中的客觀趨勢。

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，依然要按照集約化開發(fā)利用土地的原則，對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行規(guī)范。具體要求有:一是要強(qiáng)力推進(jìn)高層安置房建設(shè)，向空間要地，提高農(nóng)村新型社區(qū)的容積率;二是農(nóng)村新型社區(qū)用地的綠地率、容積率、建筑密度要嚴(yán)格按照規(guī)范要求執(zhí)行。以此保證農(nóng)民居住集中后的農(nóng)村新型社區(qū)土地使用的集約率。

從近年來長三角各地推進(jìn)農(nóng)民集中居住的實(shí)際操作來看，大部分自然村的拆遷撤并、農(nóng)民居住新型社區(qū)的建設(shè)都是靠工程項(xiàng)目的帶動(dòng)推進(jìn)的。一方面，可以預(yù)計(jì)，今后長三角地區(qū)仍將規(guī)劃設(shè)計(jì)、開工建設(shè)大量的工程項(xiàng)目;但另一方面，也要看到，今后開工建設(shè)的工程項(xiàng)目將會(huì)呈現(xiàn)逐漸減少的趨勢。

原因在于:一是在經(jīng)過近十年來大量建設(shè)工程項(xiàng)目，大規(guī)模建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施之后，國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控對大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施投資已經(jīng)開始了制約;二是隨著長三角地區(qū)城市建設(shè)舊賬的逐步償還，城市建成區(qū)將會(huì)逐漸飽和;三是隨著市域基礎(chǔ)設(shè)施的逐步建成和完善，道路、橋梁等工程建設(shè)項(xiàng)目將會(huì)逐步減少;四是隨著外商投資進(jìn)一步向全國各地?cái)U(kuò)散，“十一五”期間已經(jīng)初步出現(xiàn)了外商投資增長率的下降，今后外商投資項(xiàng)目增加也將會(huì)逐步趨緩;五是隨著城市化發(fā)展到70%的高級階段后，城市化進(jìn)程將會(huì)出現(xiàn)明顯趨緩的規(guī)律?；谝陨显?，過去那種以工程項(xiàng)目作為主要措施來推進(jìn)農(nóng)民居住集中的模式今后將會(huì)受到挑戰(zhàn)。

因此現(xiàn)在必須積極探索除工程項(xiàng)目之外的其他推進(jìn)手段和措施。要把這一點(diǎn)作為今后推進(jìn)農(nóng)民居住集中工作的重點(diǎn)來加以研究和探索，并力爭取得實(shí)質(zhì)性突破。否則一旦工程項(xiàng)目大量減少，長三角地區(qū)要想通過實(shí)施農(nóng)民居住集中來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的集約化利用就將十分困難。

在非工程項(xiàng)目的推進(jìn)措施中，目前一些地方已經(jīng)取得的成果經(jīng)驗(yàn)值得長三角各地乃至全國各地高度重視，學(xué)習(xí)借鑒。如江陰市在推進(jìn)農(nóng)民居住集中的手段措施中，除了工程項(xiàng)目帶動(dòng)之外，還采取了其他有效措施:一是以富村并窮村推進(jìn)農(nóng)民集中居住，典型的有華士鎮(zhèn)以富村帶窮村的“大華西”建設(shè)為主帶動(dòng)農(nóng)民居住集中;二是新村建設(shè)推進(jìn)農(nóng)民集中居住，如周莊鎮(zhèn)以行政村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和中心村建設(shè)為主帶動(dòng)農(nóng)民居住集中。

無錫市錫山區(qū)出臺(tái)了“關(guān)于非規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)農(nóng)村居民住房安置暫行辦法”和“關(guān)于對非規(guī)劃建設(shè)區(qū)20戶以下自然村撤并實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的實(shí)施意見”等政府文件，對非規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)，無法依靠工程項(xiàng)目來推進(jìn)的自然村和農(nóng)戶的拆并以及居住集中問題，由政府財(cái)政拿出資金給予一定補(bǔ)償。通過獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)償措施來引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)拆遷［11］。

一方面，農(nóng)民集中要走新型社區(qū)之路，另一方面，村莊整治也是建設(shè)新農(nóng)村系統(tǒng)工程中人居環(huán)境治理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在推進(jìn)農(nóng)民居住集中進(jìn)程中，可以同時(shí)進(jìn)行村莊整治。通過村莊整治既能改善人居環(huán)境，美化新農(nóng)村，又能起到良好的節(jié)約用地效果。在當(dāng)前長三角農(nóng)村的村莊整治中，一定要注意保護(hù)江南農(nóng)村的優(yōu)美景觀和傳統(tǒng)文化特色?！吧嫌刑焯?，下有蘇杭”，長三角是聞名遐邇的魚米之鄉(xiāng)，有著美麗的自然風(fēng)光和田園風(fēng)光，有著悠久的人文歷史。各地要將村莊整治與特色村莊建設(shè)結(jié)合起來，注意增加環(huán)境綠化的投入，注重人與自然、人與環(huán)境的和諧統(tǒng)一。在推進(jìn)自然村的撤并整合中，要對有文物價(jià)值的古村落以及歷史文化特色村鎮(zhèn)給與保護(hù)，避免對歷史文化和地方特色的破壞。要從歷史的高度，從可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略來對待和規(guī)范村莊整治工作中的拆、建、管。

四、強(qiáng)力推進(jìn)土地集約化利用的其他措施

除了以“三集中”作為長三角農(nóng)村土地集約化利用的主要模式之外，其他推進(jìn)長三角土地集約化利用的手段與措施還有以下方面。

(一)盤活存量建設(shè)用地，力爭保值增值

在長三角城市與農(nóng)村中，有不少閑置的存量建設(shè)用地，對此，各地政府和職能部門應(yīng)通過采取諸如激勵(lì)和懲罰等多種辦法，來盤活存量建設(shè)用地，一定要使存量用地使用起來，以實(shí)現(xiàn)存量用地的保值和增值。

(二)扣緊土地開發(fā)利用環(huán)節(jié)，完善土地管理

土地開發(fā)利用是一個(gè)系統(tǒng)工程，在土地的征、轉(zhuǎn)、供各相關(guān)環(huán)節(jié)上必須要緊密相連，環(huán)環(huán)相扣。土地、資金和拆遷安置政策處理，這三個(gè)因素是繞在一起的。很多政府投資項(xiàng)目主要資金來源是靠土地出讓收入，而土地出讓必須要先完成好拆遷安置和政策處理。在土地出讓收益上，各級政府、相關(guān)部門一定要綜合協(xié)調(diào)、服從大局，堅(jiān)持以人為本的理念，合理合情作出科學(xué)決策。征地補(bǔ)償資金要及時(shí)解繳到位，征地農(nóng)民要及時(shí)納入社保安置，各類建設(shè)項(xiàng)目征、轉(zhuǎn)、用審批和供地審批要環(huán)環(huán)相扣，這樣才有利于實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約、集約、高效使用的目標(biāo)。

(三)強(qiáng)化用地批后監(jiān)管，定期檢查督促

在建設(shè)用地的管理上，今后要切實(shí)改變過去重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象，加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理。堅(jiān)決執(zhí)行國家政府建設(shè)項(xiàng)目用地驗(yàn)收制度，推動(dòng)長三角地區(qū)建立用地跟蹤管理制度，定期或不定期對建設(shè)項(xiàng)目情況進(jìn)行檢查。檢查的內(nèi)容可以包括:供地備案制度的落實(shí)情況;土地出讓合同或劃撥書履行執(zhí)行情況;閑置土地及處置情況;行政審批主體供地審批實(shí)施情況;建設(shè)用地復(fù)核驗(yàn)收情況等。重點(diǎn)檢查建設(shè)用地面積、用途和容積率等重要指標(biāo)。

(四)有效利用暫閑耕地，加強(qiáng)處置力度

在閑置的土地中，有一部分原因是長三角地區(qū)各類科技工業(yè)園區(qū)的開發(fā)過程中，占用的一些耕地從征地到動(dòng)建有一段較長的閑置時(shí)間。積極利用這些暫閑耕地進(jìn)行農(nóng)作物的耕作是提高土地集約效益的有效途徑。同時(shí)還要加大對存量建設(shè)用地的處置力度，盡量減少暫閑耕地面積，對于土地荒閑時(shí)間超過規(guī)定期限的，或者開工不足的，應(yīng)對開發(fā)單位征收土地閑置費(fèi)直至完全收回土地。

(五)積極推進(jìn)土地復(fù)墾，加大整治修理

土地復(fù)墾是對在生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地采取整治措施，對集中連片的耕地區(qū)進(jìn)行田、水、陸、林、村的綜合整治，使其恢復(fù)到可供利用狀態(tài)。土地復(fù)墾既可以恢復(fù)耕地、增加耕地，緩解人地矛盾，又可以不占或少占耕地，達(dá)到節(jié)約集約用地的目的。據(jù)蘇南地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，一般情況下，通過土地整理，可以增加5%的土地面積。長三角地區(qū)三省市現(xiàn)有耕地總數(shù)為10 934.94萬畝，如果整理其中的一半，即5 467萬畝，按新增率5%計(jì)算，則可新增耕地273萬畝。

(六)用活土地置換政策，實(shí)現(xiàn)高效配置

在推行農(nóng)村“三集中”的過程中，對一些位置分散的空閑地、閑置土地和低效土地，如“邊角地”、“插花地”等，通過復(fù)墾整理，可置換成相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，通過土地置換來盤活建設(shè)用地。

具體置換方法主要有兩種:一種是土地置換盤活分散土地。即通過“易主”、“易位”、“易權(quán)”、“易用”，把零散土地歸并整合到一起，與不便于開發(fā)的已批未用的建設(shè)用地進(jìn)行置換，使得建設(shè)用地位置趨于集中，便于充分開發(fā)利用。另外一種是耕地折抵增加建設(shè)用地。如果通過土地整理實(shí)現(xiàn)了耕地的占補(bǔ)平衡，那么在符合國家土地政策的前提下，可以考慮新增耕地和建設(shè)用地之間進(jìn)行折抵。

(七)構(gòu)建土地利用考核體系，開展土地集約評價(jià)工作

針對長三角各地土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用效率中存在的問題，根據(jù)長三角各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程的差異，各地各級政府可參照省、市相關(guān)指標(biāo)從系統(tǒng)的角度選用相關(guān)的集約用地指標(biāo)體系，對本地區(qū)土地集約利用進(jìn)行具體的、各具特色的綜合分析與評價(jià)。

土地集約利用評價(jià)主要包括土地投入程度、土地利用強(qiáng)度、土地利用經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、土地資源配置機(jī)制、土地利用結(jié)構(gòu)和布局、土地集約利用發(fā)展趨勢、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等。涉及的具體指標(biāo)有:土地價(jià)格的實(shí)現(xiàn)程度、土地閑置率、商業(yè)用地價(jià)格水平、工業(yè)用地價(jià)格水平、人口與用地增長彈性、建筑密度、土地出讓價(jià)格增值收益率等?？刹捎枚颗c定性結(jié)合的原則、區(qū)域性原則，對各地特別是各類開發(fā)區(qū)的土地集約利用情況作出客觀評價(jià)。同時(shí)將土地集約利用評價(jià)作為地方政府政績考核的一項(xiàng)重要指標(biāo)，促進(jìn)評價(jià)工作的日常化和制度化。

［1］上海市統(tǒng)計(jì)年鑒 2006—2011［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006-2011.

［2］江蘇省統(tǒng)計(jì)年鑒 2006—2011［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006-2011.

［3］浙江省統(tǒng)計(jì)年鑒 2006—2011［M］.北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社，2006-2011.

［4］江蘇省人民政府.江蘇省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.［2011-10-20］.中國江蘇網(wǎng).

［5］浙江省人民政府.浙江省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.［2011-10-20］.中國浙江網(wǎng).

［6］上海市人民政府.上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要［EB/OL］.［2011-10-20］.中國上海網(wǎng).

［7］中華人民共和國國土資源部.關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告［EB/OL］.［2011-10-25］.中華人民共和國國土資源部網(wǎng)站.

［8］陶培榮.集約之路—江蘇省土地集約利用文集［M］.北京:中國大地出版社，2005:1.

［9］法制日報(bào)視點(diǎn).溫州近十萬畝土地閑置十年誰擔(dān)責(zé)［N］.法制日報(bào)，2011-06-02.

［10］吳丹妮.中國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2010，16(1):100-104.

［11］唐沿源.對我國土地非農(nóng)化問題的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2011(4):116-120.

［12］朱同丹.實(shí)施農(nóng)村“三集中”是蘇南新農(nóng)村建設(shè)的切入點(diǎn)［M］//無錫經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究報(bào)告.長沙:湖南人民出版社，2007:53-62.

Research on Intensive Use of Land Development of the Yangtze River Delta Region

ZHU Tongdan
(School of Marxism，Jiangnan University，Wuxi 214122，P.R.China)

During the “Eleventh Five-Year”period， the Yangtze River Delta region has witnessed a significant increase in its GDP.However，the arable land is decreasing day by day.The fundamental reason lies in the extensive exploration and utilization of land resource.To prevent the continued deterioration of the shortage of land resources in the Yangtze River Delta，we must significantly enhance the intensity use of the land.Main countermeasures include further improvement and deepening of the rural“three centralized”model， revitalizing the stock construction land， fastening the development and utilization of land， strengthening the supervision after the approval of land， economizing the use of temporarily idle land，actively promoting land reclamation，making full use of the land replacement policy，constructing the examine system of land use and so on.

the Yangtze River Delta;land development;intensive use

F061.6

A

1008-5831(2013)03-0001-07

2012-10-26

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“長三角農(nóng)村土地集約化利用研究”(07JA790052)

朱同丹(1955-)，男，江南大學(xué)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員，馬克思主義學(xué)院院長，教授，碩士研究生導(dǎo)師，全國政策研究會(huì)副會(huì)長，江蘇省政治學(xué)會(huì)常務(wù)理事，江蘇省馬克思主義理論研究會(huì)理事，主要從事馬克思主義哲學(xué)、馬克思主義基本原理、中國特色區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)、自然辯證法以及公共關(guān)系學(xué)研究。

(責(zé)任編輯 傅旭東)