◎ 姚士謀 薛鳳旋 燕 月

城鎮(zhèn)化問題是當(dāng)代中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重大的綜合性課題，涉及到國民經(jīng)濟(jì)如何協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到一個(gè)新的現(xiàn)代化和諧社會(huì)發(fā)展的根本問題；也涉及到我國資源環(huán)境合理利用與長遠(yuǎn)保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展問題。改革開放30多年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持了快速前進(jìn)的新局面，我國的綜合國力與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及其城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)取得了輝煌的成就。我國的城鎮(zhèn)化在祖國大地上史無前例地高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化全面推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的巨大發(fā)展，并在很大程度上改善了城鄉(xiāng)人民的生活水平和住房條件[1]。然而，近10多年來（1996～2008年），我國城鎮(zhèn)化脫離了循序漸進(jìn)的原則，超出了正常的城鎮(zhèn)化發(fā)展軌道，在進(jìn)程上屬于“急速城鎮(zhèn)化”。有時(shí)候，其表現(xiàn)為人口城鎮(zhèn)化率虛高、水土資源過度消耗，我國許多大中小城市與農(nóng)林交通建設(shè)大規(guī)模占地、毀地等現(xiàn)象還在繼續(xù)，生態(tài)環(huán)境受到比較嚴(yán)重的污染、破壞。為此，我們經(jīng)過多年的調(diào)查研究，綜合分析，我國的城鎮(zhèn)化問題應(yīng)當(dāng)依據(jù)黨的十八大精神并按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)事求是、符合國情地走有中國特色的城鎮(zhèn)化道路。

一、城鎮(zhèn)化、城市化的概念與本質(zhì)特征

城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力與科學(xué)技術(shù)高度發(fā)展的集聚區(qū)，也是人類聚居文明發(fā)源地和商貿(mào)輻射的集中地。而城鎮(zhèn)化和城市化現(xiàn)象是一個(gè)同質(zhì)但稍有差異的人口高度集中的區(qū)域化現(xiàn)象。

城市化（Urbanization）最早起源于英國與北美的一些國家，是由工業(yè)化所推進(jìn)形成的，我國自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)許多學(xué)者引進(jìn)西方城市地理與城市規(guī)劃學(xué)家的一個(gè)城市區(qū)域化的一個(gè)概念。而城鎮(zhèn)化在我國比較普遍使用，可以說是由于我國人口眾多、國土遼闊、自然條件復(fù)雜，更重要的是我國除了有656個(gè)設(shè)市建制的大中小城市之外，還有數(shù)量較多，分布亦廣的1.9萬個(gè)建制鎮(zhèn)，星羅棋布地分布在我國960萬平方公里的國土上，與各地的地理環(huán)境和廣大的鄉(xiāng)村有著密切的關(guān)系。因此，我國政府的許多重要文件（黨的16大、17大、18大報(bào)告和政府工作報(bào)告等）都是使用“城鎮(zhèn)化”這一概念，過去30多年改革開放的發(fā)展過程中，城市地理學(xué)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的很多著作中都是普遍使用這一概念的。

城市化現(xiàn)象是與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平相聯(lián)系的，是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和空間變化的過程，也是一個(gè)國家或地區(qū)不斷獲得“城市特質(zhì)”的過程?！俺鞘谢巧鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)組成部分和有力的推動(dòng)器”。[2]由于城市化內(nèi)涵豐富，不同學(xué)科對(duì)城市化的理解也有些不同。經(jīng)濟(jì)學(xué)家強(qiáng)調(diào)城市集聚經(jīng)濟(jì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)與作用；社會(huì)學(xué)家注意城市地區(qū)人們生活方式的轉(zhuǎn)變及人與人之間的相互關(guān)系對(duì)城市的影響；城市規(guī)劃與城市地理學(xué)家則重視城市形成與發(fā)展尤其是城市職能、用地?cái)U(kuò)展引起的城市化空間過程。因此，從多方面、多層次進(jìn)行綜合分析，對(duì)城市化過程比較系統(tǒng)、比較全面的認(rèn)識(shí)，主要包括以下四個(gè)方面：

（1）城市工業(yè)的集聚以及服務(wù)于城市的第三產(chǎn)業(yè)高度發(fā)展，提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，引起城市人口的集聚，這就是城市化的重要內(nèi)容，也是城市化過程的基本動(dòng)力。即“城市化的實(shí)質(zhì)過程就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷變化的過程，也就是農(nóng)業(yè)人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，專門從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的過程”。[2]

（2）城市人口的增長及農(nóng)村人口城市化，特別是農(nóng)村人口不斷向城市集中，形成了城市人口集聚而引起的城鎮(zhèn)數(shù)量增加而城市規(guī)模的擴(kuò)大，這就是城市化形成演變的主體內(nèi)容。

（3）城市性質(zhì)與功能的增強(qiáng)。城市在一個(gè)國家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的地位、作用及其輻射影響等等，提高了不少城市在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的首位度，突出了城市個(gè)性，增強(qiáng)了城市特殊功能，這也是城市化過程中重要的源泉與能源。

（4）城市化最直觀的表現(xiàn)是地域景觀的變化。城市化在一個(gè)地區(qū)出現(xiàn)后，促進(jìn)著這一個(gè)地區(qū)的自然景觀轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代化的建筑景觀（包括基礎(chǔ)設(shè)施工程），城市由原來的許多平面現(xiàn)象到產(chǎn)生許多幾何的立體現(xiàn)象，也就是從二維空間向三維空間轉(zhuǎn)化?！俺鞘芯坝^的擴(kuò)展，以人口、產(chǎn)業(yè)高度集聚為特征的城市地區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，居民點(diǎn)、建筑物等面貌向城市型轉(zhuǎn)變”。[3]

二、我國城鎮(zhèn)化過程中值得關(guān)注的幾個(gè)問題

我國的城鎮(zhèn)化水平1980年時(shí)僅有19.5%，全國的城市數(shù)量僅有223個(gè)，城市人口9035萬人（當(dāng)時(shí)極少有農(nóng)民工現(xiàn)象）；到2006年，城市數(shù)量達(dá)到665個(gè)，非農(nóng)人口高達(dá)4.16億人（未計(jì)農(nóng)民工進(jìn)城的1.15億）；據(jù)中國社科院最新公布的資料，2011年全國有657個(gè)城市，建制鎮(zhèn)1.9萬個(gè)，全國城鎮(zhèn)人口有6.91億人（其中包括1.5億農(nóng)民工），并在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)形成了6大城市群與8個(gè)城鎮(zhèn)密集區(qū)，為全國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)（圖1）。

圖1 中國六大城市群與八大城鎮(zhèn)密集區(qū)

全國城鎮(zhèn)化水平達(dá)到52.1%，說明了我國城鎮(zhèn)人口占其過半,清華大學(xué)吳良鏞院士認(rèn)為我國已經(jīng)進(jìn)入了城市化的新階段即城市時(shí)代。[4]可以看出，與外國城市化一樣，中國的城鎮(zhèn)化也將對(duì)我國的現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。但城鎮(zhèn)化進(jìn)程并不是越快越好，像美、英、德、法等國的城市化進(jìn)程是比較健康穩(wěn)定發(fā)展的。外國的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須是健康穩(wěn)定發(fā)展的，依照一定的城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量和符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，循序漸進(jìn)，逐步提升城鄉(xiāng)地區(qū)現(xiàn)代化水平的。

依據(jù)一些專家預(yù)測(cè)分析，到2020年我國城鎮(zhèn)化水平可能達(dá)到65%，按全國未來14.2億人口計(jì)算，將有8.4億人口居住在城鎮(zhèn)里，仍有5.8億人口生活工作在比較落后的農(nóng)村地區(qū)，這也是一個(gè)龐大的數(shù)目，農(nóng)村現(xiàn)代化生產(chǎn)力水平較低，農(nóng)民生活水平不高。城鎮(zhèn)化速度過快，許多省市大量的市政基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建筑和公共設(shè)施的質(zhì)量出現(xiàn)不少問題，橋梁、房屋倒塌的也不少，這樣造成的基本建設(shè)投資浪費(fèi)很多。周干峙院士（建設(shè)部原副部長）認(rèn)為政府的浪費(fèi)是最大的社會(huì)浪費(fèi)。城市化的過快發(fā)展帶來的最大的問題就是每年需要安排2500萬人的就業(yè)崗位，這是我國領(lǐng)導(dǎo)人感到最大的難題（鳳凰周刊，香港，2010年8月）。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展不僅要解決大量農(nóng)轉(zhuǎn)非后的就業(yè)人員，尤其是每年還得安排大中專院校畢業(yè)生、研究生超過750多萬人的工作崗位，就業(yè)問題很突出。目前，我們的城市承載力有限，有限的資源消耗太快，城鄉(xiāng)關(guān)系仍然很不協(xié)調(diào)。吳良鏞院士認(rèn)為那些無序發(fā)展的城市化過程中，我們也付出了高昂的代價(jià)，人口猛增，用地失控，環(huán)境禍患正威脅著人類的生存空間。特別是每年來自農(nóng)村的打工農(nóng)民，他們辛辛苦苦為城市建設(shè)貢獻(xiàn)了很大力量，但他們還沒有城市的戶籍，很多福利待遇他們享受不到?？梢哉f全國有1.5億的農(nóng)民工暫住人口還沒有城市化，進(jìn)城的農(nóng)民工占全國城鎮(zhèn)化人口6.9億人的21.5%，城市化的質(zhì)量較差。由此可見，我國城市化過快發(fā)展帶來四大問題：

第一，就業(yè)問題難以解決，城鄉(xiāng)差別與貧富差距在擴(kuò)大，大專院校的畢業(yè)生很難找到工作，失業(yè)人員在增加，下崗人員較多，帶來很多社會(huì)安全問題。

第二，城市人口增加過快，私人小汽車快速增長，帶來很多城市病，特別是交通阻塞。據(jù)北京、廣州等交通部門統(tǒng)計(jì)分析，五六十年代，市區(qū)汽車每小時(shí)可行40～60多公里，六七十年代可行走35～50多公里，八九十年代僅能走30～40公里，現(xiàn)在大多數(shù)汽車只能行20～30公里了！[5]

第三，全球天氣變暖，溫室效應(yīng)加大，城市環(huán)境質(zhì)量下降，我國北方城市沙塵暴天數(shù)不斷增加，南方城市水災(zāi)造成損失越來越大，市政設(shè)施質(zhì)量與住房一時(shí)難以解決，工程投資損失與浪費(fèi)的資金很多，加大了社會(huì)成本與環(huán)境成本。

第四，城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)，貧富差距越來越大，公共服務(wù)設(shè)施的空間配置對(duì)于弱勢(shì)群體缺乏一定的公平性，不少地區(qū)城市里的奢侈豪華與農(nóng)村中的貧困落后形成鮮明對(duì)照。

為此，國家發(fā)改委副主任徐憲平認(rèn)為：我們必須清醒地看到，一方面，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)30多年保持高速增長，國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)超過日本，位居世界第二；另一方面，作為13億人口的大國，我們的人均GDP還排在世界100位以后。更為嚴(yán)峻的是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長期積累的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題已經(jīng)十分突出。

改革開放以來，我國的高速經(jīng)濟(jì)增長與城鎮(zhèn)化速度，在世界經(jīng)濟(jì)史上是一個(gè)歷史奇跡，美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈佛大學(xué)教授鉑金斯（DwightPerkins，1998）稱為世界歷史上最偉大的經(jīng)濟(jì)奇跡。我國的城鎮(zhèn)化也正是在這種經(jīng)濟(jì)高速增長下起步和快速發(fā)展起來的，但是我國人口眾多（約占世界總?cè)丝诘?0%），人均耕地資源、水資源、森林與有用的礦產(chǎn)資源與很多西方國家比較，差距很大（表1）。在這種國情背景下，應(yīng)用科學(xué)思維，比之美國、俄羅斯與澳大利亞來說，我國的城鎮(zhèn)化、生存空間、抵御自然災(zāi)害的能力都是比較脆弱的。

表1深層次反映了我國主要資源(耕地與水資源)的短缺，糧食安全帶來的社會(huì)問題不容忽視，同時(shí)也反映了我國的生存空間十分有限。近幾年來的重大事件（河水污染）可以證實(shí)，不少地區(qū)只追求工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的速度，造成用地失控、環(huán)境破壞，那么每年所消耗的各類資源越來越多，生態(tài)環(huán)境越來越差。陸大道院士認(rèn)為，我國雖然地大物產(chǎn)也豐富，但還有260萬平方公里的不毛之地（高原、沙漠半干旱地區(qū)），生存條件較差的高寒缺水地區(qū)。[7]缺乏像美國、加拿大、俄羅斯、巴西等尚未開發(fā)的有用自然資源，特別是廣大的土地資源和豐富的耕地資源。因此，健康城鎮(zhèn)化是中國的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，也是大力保護(hù)我國各種資源環(huán)境的重要因素。

表1 中國水土資源、耕地與世界其他大國比較

三、城鎮(zhèn)化以質(zhì)量為根本，應(yīng)防止“土地城鎮(zhèn)化”的冒進(jìn)

西方國家城市化高水平發(fā)展的目標(biāo)：一方面是要全面提高市民的生活質(zhì)量，另一方面是要提高物質(zhì)環(huán)境質(zhì)量，從而有利于人類的健康。按照科學(xué)發(fā)展觀的思想，構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)幸福社會(huì)，建設(shè)美麗中國，從人類社會(huì)的演化規(guī)律看，我國的城鎮(zhèn)化目標(biāo)也離不開人類遠(yuǎn)大的理想。

依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局六普資料的統(tǒng)計(jì)分析，2010年全國的城鎮(zhèn)化率比重為49.68%，城鎮(zhèn)人口從1949年的5000萬人，發(fā)展到現(xiàn)在已有6.66億人（包括了全國流動(dòng)性農(nóng)民工1.4億人）。[8]我國目前城鎮(zhèn)人口的現(xiàn)代化生活水平、工作條件與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大的差距，更不用說城鎮(zhèn)人口中包含了大量的農(nóng)民工（作為暫住戶口，他們的生存條件較差，缺乏社會(huì)保障）。改革開放以來，1978年我國城鎮(zhèn)化率為18.6%，至2011年提升到52.1%，差不多30年間，城鎮(zhèn)化速度提高了31個(gè)百分點(diǎn)，特別是1996年后，每年提升了1.2個(gè)百分點(diǎn)。[9]但從全國大部分城鎮(zhèn)的蔓延、擴(kuò)張速度分析，“土地城鎮(zhèn)化”的速度更快，出現(xiàn)了冒進(jìn)式的土地失控。不少地方未經(jīng)省、市批準(zhǔn)，擅自建設(shè)占地很大的度假村、高爾夫球場(chǎng)與旅游休閑區(qū)等。自1996年～2008年，全國每年流失的土地約一千萬畝。我國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化最大的問題就是用地效益太低，城市到處蔓延發(fā)展，到處在搞圈地運(yùn)動(dòng)。[10]特別是各省市的工業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)占用、浪費(fèi)土地太多，與日本、法國相比，粗放程度、不集約化驚人！至2008年，全國開發(fā)區(qū)總面積已達(dá)到2.6萬km2，開發(fā)區(qū)內(nèi)很多用地不集約化，土地丟荒很多。而我們知道全國656個(gè)城市經(jīng)過幾百年的建設(shè)，目前的占地總面積也只有3.81萬km2。不少沿海省市城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”，給國家與地方人民帶來了很多問題與損失。城市化進(jìn)程中的冒進(jìn)現(xiàn)象，有兩個(gè)明顯特征：一是土地的城市化快于人口的城市化，許多城市郊區(qū)化泛濫，許多單位大量占用土地，尤其是開發(fā)區(qū)、大學(xué)城；二是經(jīng)營城市管理城市的沖動(dòng)超越了客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，政出多門，相互攀比。國土資源部的資料顯示，“十一五”期間，全國土地出讓每年平均達(dá)660萬畝，還有農(nóng)林水各部門每年占用近千萬畝良田，這對(duì)于我國有限的土地資源是一個(gè)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。（人民日?qǐng)?bào)記者高云才認(rèn)為：我國目前的城市化是大躍進(jìn)[11]）

各地區(qū)紛紛提出高指標(biāo)的城鎮(zhèn)化率作為政府的政績目標(biāo)，追求國民生產(chǎn)總值GDP的快速增長，并在工業(yè)開發(fā)區(qū)、新城建設(shè)上相互攀比，形成了盲目競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展之勢(shì)，缺乏科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)與監(jiān)督管理。2001～2010年中，我國地級(jí)以上的大中城市，建成區(qū)面積平均增長85%～90%，但城市人口增長僅有36%。城鎮(zhèn)化率提升都有突出的人為拉動(dòng)的因素，不少地方的城市市長都奢望將自己管轄的城市規(guī)模越做越大越好，在相當(dāng)程度上脫離了我國人多地少、自然資源脆弱的國情，脫離了城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。

四、我國城鎮(zhèn)化道路健康發(fā)展的重大策略

我們?cè)萌嗄甑臅r(shí)間初步走完了一條國家工業(yè)化的道路，并帶動(dòng)了中國城鎮(zhèn)化轟轟烈烈的發(fā)展之路。但由于政府經(jīng)營了工業(yè)化與城鎮(zhèn)化中的資源配置，特別是土地的發(fā)展權(quán)、征地權(quán)，以糧食的剪刀差犧牲了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的繁榮。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)留下了難以彌合的社會(huì)發(fā)展難題，造成了國家資源太多的浪費(fèi)和城鄉(xiāng)之間巨大的發(fā)展落差。周干峙院士曾說過，領(lǐng)導(dǎo)的浪費(fèi)就是最大的浪費(fèi)。[12]地方城市政府追求奢侈豪華的大的辦公大樓，浪費(fèi)水土資源的大廣場(chǎng)、大賓館、大馬路以及難以按規(guī)劃完成的開發(fā)區(qū)、大學(xué)城、大的景觀花園等等，全國還有40多個(gè)城市競(jìng)爭(zhēng)攀比建設(shè)國際化大都市。國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的典型形態(tài)和過高成本的浪費(fèi)就是冒進(jìn)，就是沒有科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的“大躍進(jìn)”！

表2 我國若干特大城市用地（建成區(qū)）面積及擴(kuò)展情況（1952～2011年）

為此，適合我國國情的城鎮(zhèn)化道路，應(yīng)當(dāng)按照黨的十八大報(bào)告的精神，用科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)我國的城鎮(zhèn)化的建設(shè)，迫切需要數(shù)學(xué)思維，從水土資源合理利用和全面性、戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)性問題去思考，這關(guān)系到走我國具有自己民族特色的社會(huì)主義道路的大問題。

（一）集約化用地與集中緊湊發(fā)展城鎮(zhèn)的創(chuàng)新模式

在我國的城鎮(zhèn)用地，特別是開發(fā)區(qū)與小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要提高我國城鎮(zhèn)用地的集約化用地的緊湊度，倡導(dǎo)混合使用土地的新理念。集中緊湊、精明計(jì)算各類城鎮(zhèn)及其他建設(shè)用地，合理節(jié)約用地是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的長遠(yuǎn)方針，也是符合我國國情的經(jīng)濟(jì)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的根本策略。根據(jù)建設(shè)部中規(guī)院專家調(diào)查分析，我國有70%的城市人均用地指標(biāo)為90m2～110m2；22%的城市為110m2～150m2（人均用地指標(biāo)過高）；僅有8%的城市為人均80m2～90m2（比較合理，但占的比例太小）。從全國656個(gè)城市計(jì)算（按照合理的人均用地指標(biāo)），全國現(xiàn)有城市建成區(qū)占地3.81萬km2，今后在改造老城區(qū)，提高容積率，充分利用地下空間等方面加強(qiáng)措施，增加投入，起碼可以挖潛、置換出用地面積的16%～18%，即節(jié)約土地資源5800km2～6600km2（約870萬畝～990萬畝）。

全國1.9萬個(gè)建制鎮(zhèn)，北方地區(qū)大部分小城鎮(zhèn)人均用地超過160m2～170m2（如河北、山東、河南、內(nèi)蒙、陜西、甘肅等），南方地區(qū)相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)中人均用地超過130m2～145m2，還有不少農(nóng)村老的宅基地未改造使用。若根據(jù)國內(nèi)外城鎮(zhèn)節(jié)約用地經(jīng)驗(yàn)，集中緊湊發(fā)展小城鎮(zhèn)（合理用地指標(biāo)：北方省區(qū)120m2～135m2/人；南方省區(qū)100m2～110m2/人），通過計(jì)算，全國也可以節(jié)約用地或置換出用地空間9860km2～11250km2。此外，還有全國2800多個(gè)開發(fā)區(qū)，城鄉(xiāng)道路，農(nóng)田水利與其他方面的節(jié)約用地，起碼也有15200km2～16500km2的用地資源可以節(jié)約挖潛的用地空間，作為今后各類建設(shè)用地遠(yuǎn)期之用。[13]

發(fā)達(dá)國家，除美國、加拿大和澳大利亞等國之外，多數(shù)國家的城鎮(zhèn)用地相對(duì)比較集中緊湊（例如日本、荷蘭、西班牙等），城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)多數(shù)為90m2～105m2/人，而且他們的用地產(chǎn)出率比我國要高6～8倍之多，高速公路，重要的地區(qū)公路每公里占地60～70畝地；而我國目前的高速公路四車道每公里占地約80～110畝地，兩邊的綠化帶還很寬。日本的平原區(qū)的高速公路兩側(cè)就是農(nóng)田、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)，我國的臺(tái)灣、香港地區(qū)也是城鎮(zhèn)節(jié)約用地的典范，我們?yōu)槭裁床荒芎芎玫乃伎肌W(xué)習(xí)呢？今后應(yīng)提倡城鎮(zhèn)化“精明增長”的理念，嚴(yán)格控制城市的無序盲目的擴(kuò)展（鄒德慈院士，2006），倡導(dǎo)混合使用、節(jié)約利用土地的方法，提高城鎮(zhèn)用地的效率和潛力。

（二）科學(xué)合理利用土地資源，并提出城鎮(zhèn)規(guī)模合理用地的指標(biāo)

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和國土資源部依據(jù)全國許多知名專家、學(xué)者多年的分析研究（周干峙、鄒德慈、胡序威、周一星、崔功豪、姚士謀、顧朝林、馮長春等教授），按照我國人多地少，有限的水土資源、有限的生存空間以及生態(tài)環(huán)境脆弱的國情，從國家的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，綜合研究了我國大中小城市以及小城鎮(zhèn)的人均合理用地指標(biāo)，我們認(rèn)為是符合我國實(shí)際情況的，具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性眼光的政策建議，對(duì)于保護(hù)我國有限的土地資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)健康城市化的可持續(xù)發(fā)展道理的實(shí)現(xiàn)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義（表3）。

表3 我國各大中小城市人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的建議

（三）防止水資源浪費(fèi)應(yīng)限制城鎮(zhèn)規(guī)模的盲目擴(kuò)大

隨著城鎮(zhèn)人口的迅速增長和城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村水資源供求狀況發(fā)生了重大變化，水資源短缺的矛盾已充分暴露出來，直接影響到城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。自20世紀(jì)90年代以來，我國很多城市水資源供需矛盾突出，缺水范圍擴(kuò)大，程度加劇。據(jù)水利部、農(nóng)業(yè)部資料分析，全國660個(gè)城市，缺水城市達(dá)333個(gè)，嚴(yán)重缺水城市有80多個(gè)，平均缺水率達(dá)10～12%。美國世界觀察研究所發(fā)表一份報(bào)告（2006年）稱：“由于中國城市地區(qū)和工業(yè)地區(qū)對(duì)水需求量迅速擴(kuò)大及其不合理使用造成了中國將長期陷入缺水狀況”。

我國人均水資源不到世界平均水平的1/4，而且還有下降的趨勢(shì)，加上全國性的水旱災(zāi)害不斷發(fā)生，我國的城鄉(xiāng)用水資源不容樂觀。又由于各大江河湖泊水質(zhì)污染嚴(yán)重，飲水水源常常發(fā)生水質(zhì)污染，水資源危機(jī)的加劇與城鎮(zhèn)化人口盲目擴(kuò)大，工業(yè)區(qū)的亂建與政府管理不善都有密切關(guān)系。[14]2006～2008年全國城鎮(zhèn)人口人均日常生活用水量為212～225L（含公共用水），農(nóng)村居民用水量僅為69～75L，不到城鎮(zhèn)的1/3。這意味著，每一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口，每天用水量將增加145L，而且城鎮(zhèn)人口用水量的增長速度快于農(nóng)村，也浪費(fèi)驚人。據(jù)地礦部地質(zhì)所調(diào)查資料，京津唐地區(qū)近10年來地下水嚴(yán)重超采，高達(dá)60億立方，對(duì)于京津唐城市的發(fā)展將產(chǎn)生嚴(yán)重影響?？傊丝诩俺擎?zhèn)化進(jìn)程始終是用水需求量的重要驅(qū)動(dòng)因素。

我國的水資源是有限的，而人類的需求是無限的。相對(duì)于人口眾多、城鎮(zhèn)化速度過快，情況會(huì)更加嚴(yán)重。要解決這有限性和無限性的矛盾，只能限制人類無窮的欲望。水利部原部長汪恕誠認(rèn)為，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是解決我國水資源短缺的根本出路。我國水資源短缺的特點(diǎn)，水資源開發(fā)還存在不合理利用的國情，以及我國各地生態(tài)環(huán)境脆弱，水旱災(zāi)害較多的情況等，都決定了我國必須走節(jié)水型社會(huì)之路；同時(shí)，適當(dāng)控制城鎮(zhèn)人口規(guī)模過快增長的趨勢(shì)。全國人民必須增強(qiáng)水危機(jī)的意識(shí)，強(qiáng)化節(jié)水行為，各地政府都要主動(dòng)引導(dǎo)節(jié)水型城市的建設(shè)。應(yīng)牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀，辯證地認(rèn)識(shí)水資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，把水資源保護(hù)與節(jié)約用水放在首位，改變透支資源，過度消耗資源謀求發(fā)展的方式，通過強(qiáng)有力的規(guī)劃加快調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)工業(yè)布局，編制真正適合我國國情的城鎮(zhèn)化速度、規(guī)模，走中國特色的輕型工業(yè)化和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。

（四）適合我國國情的城鎮(zhèn)化水平分析與遠(yuǎn)景預(yù)測(cè)

任何一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化水平必須遵循該國該地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件與基礎(chǔ)，都有一定歷史時(shí)期內(nèi)的客觀發(fā)展規(guī)律的。同時(shí)，要認(rèn)真分析每一個(gè)國家的自然資源、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、人口結(jié)構(gòu)、國際背景及其綜合支撐條件。[14]

經(jīng)過“十一五”發(fā)展規(guī)劃后，我國“十二五”期間的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平每年增長的速度不能太高，也不會(huì)太高，特別是世界金融危機(jī)之后，需要一段時(shí)間的調(diào)整、轉(zhuǎn)型。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也到了工業(yè)化的中期和后期（2015～2030年），城鎮(zhèn)化走的是健康穩(wěn)定發(fā)展的道路，不可能出現(xiàn)1996～2008年這段時(shí)間城鎮(zhèn)化發(fā)展速度虛高、不穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)期了。根據(jù)國內(nèi)知名學(xué)者較長時(shí)間的追蹤研究、綜合分析，他們都認(rèn)為今后20～30年間，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不宜過高，應(yīng)當(dāng)走一條穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展之路。今后中國城鎮(zhèn)化的增長速度切忌冒進(jìn)、大躍進(jìn)，周一星認(rèn)為，0.7～0.9個(gè)百分點(diǎn)是合理的；周干峙認(rèn)為0.8～1.0個(gè)百分點(diǎn)是適宜的；陸大道和姚士謀認(rèn)為0.65～0.85個(gè)百分點(diǎn)是比較合理的；李善同認(rèn)為年均增長一個(gè)百分點(diǎn)是可以的；顧朝林、于濤方等認(rèn)為每年增長不超過一個(gè)百分點(diǎn)，僅0.85～0.95個(gè)百分點(diǎn)。[15]根據(jù)眾多專家的分析，又依據(jù)我國人均GDP的增長、就業(yè)崗位安排以及各地區(qū)城市發(fā)展條件與潛力，我們做了許多運(yùn)算與數(shù)學(xué)分析，初步得出一個(gè)比較綜合分析的結(jié)果（見表4）。

我國目前的經(jīng)濟(jì)增長模式，大部分依賴高投入、高消耗、低效益的粗放型方式，城市用地到處蔓延，不集約化，一些開發(fā)商、房地產(chǎn)商不愿意投資改造老城區(qū)，置換用地空間，而是在郊區(qū)大量占用廉價(jià)的耕地，掠奪資源。[16]我國沿海一些省市，GDP增長1個(gè)百分點(diǎn)，要占用土地3000hm2（公頃），消耗4.5萬kw/h的電量，能源消耗高出美國的6.9倍，日本的8.8倍。[17]可見，我國的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的新路應(yīng)當(dāng)是集約化、專業(yè)化，走新型工業(yè)化與用地集約化的內(nèi)涵發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)路徑，走健康城鎮(zhèn)化的道路。

我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展勢(shì)頭十分凸顯，在全球城市體系中占有重要的戰(zhàn)略區(qū)位，將會(huì)對(duì)人類進(jìn)步產(chǎn)生重大影響。聯(lián)合國人居中心發(fā)表的“2006年全球人居報(bào)告”曾經(jīng)預(yù)測(cè)，中國城市人口在2015年將達(dá)到5.77億人（實(shí)際上我國在2009年已達(dá)到6.2億人，2011年已達(dá)6.9億人），2030年達(dá)到7.52億。同時(shí)，我們還要關(guān)注到中國社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入老年化階段，根據(jù)六普人口資料顯示：全國60歲及以上的人口有1.78億人，已占總?cè)丝诘?3.26%，再過10年還有較大增長的趨勢(shì)。我們認(rèn)為，2010～2020年，我國的城鎮(zhèn)化過程會(huì)逐步進(jìn)入平穩(wěn)較快的發(fā)展階段（因?yàn)?010年我國的GDP總量達(dá)到47萬億元人民幣，超過日本，為世界上僅次于美國的第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國），關(guān)鍵在于“十二五”規(guī)劃的實(shí)施，我國每年GDP的增長會(huì)保持在8～9%的增長速度，城鎮(zhèn)化水平每年增長0.85～0.90個(gè)百分點(diǎn)（沿海省區(qū)可以稍快些），是比較科學(xué)合理與現(xiàn)實(shí)的。從我國的資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)增長速度和國際間的合作態(tài)勢(shì)分析，可以作出一個(gè)符合國情的判斷（表5）。

表4 我國五類地區(qū)城市化增長速度趨勢(shì)分析（即每年平均增長的百分點(diǎn)）（單位：%）

表5 我國城鎮(zhèn)人口發(fā)展水平綜合預(yù)測(cè)表

總之，城鎮(zhèn)化水平提升是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國跨越的必由之路。由于特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和國情歷史發(fā)展的原因，我國目前的城鎮(zhèn)化水平與發(fā)達(dá)國家相比仍然有較大的差距，也是可以理解的，但在全球經(jīng)濟(jì)一體化的新形勢(shì)推動(dòng)下，今后我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，按照黨中央十八大報(bào)告提出的科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)方針，必然是健康、穩(wěn)定、和諧發(fā)展與美麗中國的新局面。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系中走新型城市化之路，防止各地相互攀比，消耗更多的水土資源?！笆濉币?guī)劃建議指出，要按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，完善功能，以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，這正是符合我國國情的城鎮(zhèn)化前進(jìn)的方向以及走中國特色的社會(huì)主義道路的具體體現(xiàn)。

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