我國山區(qū)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略影響及其發(fā)展導向*

文/鄧 偉 方一平 唐 偉

中國科學院成都山地災害與環(huán)境研究所 成都 610041

黨的“十八大”提出“確保到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標”，近來中央經(jīng)濟工作會議也明確提出，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質量。而實現(xiàn)這一目標的關鍵在山區(qū)。山區(qū)城鎮(zhèn)化是國家城鎮(zhèn)化建設的重要組成部分，是國家現(xiàn)代化建設的歷史性任務，是國家擴大內(nèi)需的最大潛力所在。如何因勢利導，趨利避害，科學構建山區(qū)城鎮(zhèn)合理格局？如何使山區(qū)中小城鎮(zhèn)（小城鎮(zhèn)群）的布局與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接？山區(qū)城鎮(zhèn)化如何與山區(qū)資源環(huán)境承載力相適應？這對明確我國山區(qū)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和發(fā)展導向，對健康持久地推動山區(qū)城鎮(zhèn)化建設意義重要而深遠。

1 山區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀和制約因素

1.1.1 城鎮(zhèn)化水平低

近年來，隨著我國工業(yè)化、現(xiàn)代化進程的快速推進，約占我國陸域面積70%的山區(qū)的城鎮(zhèn)化進程也在加快，但其城鎮(zhèn)化水平仍遠低于全國平均水平。據(jù)《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒2011》（國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司編著），全國共有2 856個縣級行政區(qū)劃單位（未包括臺灣地區(qū)），其中山區(qū)縣級行政區(qū)劃單位1429個。2010年，山區(qū)人口為6.08億人，占全國總人口的45%。其中非農(nóng)業(yè)人口1.29億人，城鎮(zhèn)化率為21%，遠低于同期全國49.5%的水平（表1，圖1）。

表12010年山區(qū)人口概況

圖1 中國山區(qū)城鎮(zhèn)化水平空間分布圖

1.1.2 城鎮(zhèn)規(guī)模小

山區(qū)城市以中小城市和小城鎮(zhèn)為主，規(guī)模較小、功能單一。2010年，山區(qū)縣級市和建制鎮(zhèn)的數(shù)量分別為211個和11051個，分別占全國縣級市和建制鎮(zhèn)總數(shù)的17%和57%（表2）。

1.1.3 城鎮(zhèn)化多呈無序狀態(tài)

長期以來，山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅缺少國家層面的科學統(tǒng)籌和引導，山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃體系不健全，致使目前山區(qū)城鎮(zhèn)化基本處于無序狀態(tài)，特別是隨著人口的增加，人地矛盾日益凸顯，現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口超載，城鎮(zhèn)空間布局規(guī)模適宜性、人口適度性問題十分突出。如舟曲受特大泥石流災害造成大量人員傷亡不無與過度的城鎮(zhèn)人口規(guī)模有關。山地城鎮(zhèn)規(guī)劃的短視化和淺薄化，也使山地城鎮(zhèn)特有的山水人居環(huán)境及傳統(tǒng)建筑地域文化幾乎喪失殆盡[1]。

1.2 制約因素

1.2.1 基礎問題

（1）生態(tài)環(huán)境的脆弱性。隨著近年人口的增長、資源的開發(fā)及在全球變化的綜合影響，山區(qū)出現(xiàn)資源環(huán)境壓力增大、生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性下降、人地矛盾日益突出的問題[2]。而作為人類活動最密集的城鎮(zhèn)化過程，包括一些基礎設施建設的工程開控，對地形和環(huán)境的強烈改造，也導致山區(qū)生態(tài)與環(huán)境的脆弱性進一步增加，給山區(qū)生態(tài)環(huán)境安全及可持續(xù)發(fā)展帶來多重挑戰(zhàn)。

（2）邊緣性和封閉性。山區(qū)因地形復雜和交通不便，在空間聯(lián)系上大都呈現(xiàn)“偏遠化”或處于大都市的“邊緣”地帶，游離于經(jīng)濟中心之外，發(fā)展明顯滯后。

山區(qū)城鎮(zhèn)空間關聯(lián)性也相對偏弱，其內(nèi)外經(jīng)濟聯(lián)系較少，要素流動的速度很低，對周邊的帶動作用小，中心城鎮(zhèn)的輻射作用不明顯。山區(qū)城鎮(zhèn)系統(tǒng)這些離散性質，使得山區(qū)城鎮(zhèn)空間組織具有封閉性、局限性、不平衡性特征。

表2 山區(qū)縣級市及建制鎮(zhèn)數(shù)量

1.2.2 貧困問題

山區(qū)是“三農(nóng)”問題的集中地區(qū)，貧困問題突出。如太行山區(qū)、秦巴山區(qū)和橫斷山區(qū)東部（川滇黔接壤地區(qū)），有國家扶貧重點縣115個（占55.2%）。其人口壓力大、資源開發(fā)粗放、城鎮(zhèn)化水平低，整體城鎮(zhèn)化率僅為19.2%，人均GDP為15045.40元，“三農(nóng)”問題非常突出和尖銳，同時包括如何解決少數(shù)民族地區(qū)的發(fā)展問題，是國家轉型發(fā)展攻堅的重要地區(qū)[3]。

1.2.3 能力問題

大多山區(qū)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構單一，經(jīng)濟功能偏弱，經(jīng)濟實力有限，輻射力弱，難以帶動山區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展。盡管資源型城市一度發(fā)展較快，但長期忽視其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，缺乏城市應有的集聚功能與持續(xù)效應。整體看，山區(qū)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會功能基礎薄弱，內(nèi)生動力不足，帶動力不強。

1.2.4 法規(guī)問題

國際山地國家山區(qū)發(fā)展的成功實效印證了制定和實施山區(qū)發(fā)展的專項政策與法規(guī)，對指導和推動山區(qū)的建設與發(fā)展極為重要。瑞士于1974年出臺了《山區(qū)投資法》（Law on Investment in Mountain Regions），對山區(qū)基礎設施及公共服務建設投資提供法律保障。實施以來，共資助了8000多個基礎設施項目，不僅極大地改善了山區(qū)人居環(huán)境，也為商業(yè)等相關要素向小城鎮(zhèn)集聚提供了基礎。阿爾卑斯山區(qū)于1997年成立了“年度阿爾卑斯小城鎮(zhèn)協(xié)會（The Alpine Town of The Year Association）”，促進了山區(qū)城鎮(zhèn)建設對山區(qū)自然資源和人文景觀保護與協(xié)調(diào)[4，5]。巴伐利亞州是“二戰(zhàn)”后德國最為貧窮落后的山區(qū)，但通過制定《城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃》，在全州境內(nèi)統(tǒng)一相同的交通、教育、醫(yī)療保健、居住等條件，逐步構建起完整的產(chǎn)業(yè)體系，使巴伐利亞州發(fā)展成為德國經(jīng)濟最強、生態(tài)環(huán)境最為宜居的地區(qū)[6]。除此之外，奧地利、法國、意大利、羅馬尼亞、烏茲別克斯坦等國家都出臺了相應的山區(qū)法。作為世界上最大的山地國家，我國至今尚無一部針對山區(qū)發(fā)展的法律法規(guī)，制度的缺失也是造成目前我國山區(qū)一系列生態(tài)環(huán)境及社會經(jīng)濟問題的重要原因。

1.2.5 政策問題

阿爾卑斯地區(qū)是山區(qū)城鎮(zhèn)化的典范。雖然阿爾卑斯山區(qū)城鎮(zhèn)化起步較晚，但20世紀70年代起，通過扶持發(fā)展旅游業(yè)、高度專業(yè)化的制造業(yè)，阿爾卑斯山區(qū)小城鎮(zhèn)已融入歐洲乃至全球經(jīng)濟體系當中，這得益于從歐盟、到國家及地區(qū)層面的多層次、完善的山區(qū)政策體系的支持。

長期以來，我國對山區(qū)的發(fā)展主要是通過農(nóng)業(yè)政策和扶貧政策來實現(xiàn)的[3]。早在1986年，我國就提出了秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)等18個集中連片貧困地區(qū)的概念，并開展了對這些地區(qū)有針對性的扶貧計劃，典型的標志是國家“八七扶貧攻堅計劃”的實施。近10多年來，我國的山區(qū)政策開始發(fā)生轉變，逐步從以補償為主轉為綜合發(fā)展[4]，并提出了“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進區(qū)域發(fā)展”的基本思路。

雖然目前我國山區(qū)政策開始從單一補貼的扶貧政策向包括經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、教育、社會保障、基礎設施等綜合開發(fā)和區(qū)域發(fā)展方向轉變，但在政策的制定和實施過程中多是通過單一部門，尚未實現(xiàn)跨部門聯(lián)合，在國家層面上也缺少面向山區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性引導政策，現(xiàn)有政策對山區(qū)發(fā)展的指導和促進作用有限。

2 山區(qū)城鎮(zhèn)化對國家戰(zhàn)略的影響

國家預期2020年全面建成小康社會，在此進程中，加快全國城鎮(zhèn)化體系建設，提高城鎮(zhèn)化水平和質量，對促進和實現(xiàn)國家小康戰(zhàn)略目標尤顯重要。毋庸置疑，可持續(xù)的山區(qū)城鎮(zhèn)化對國家戰(zhàn)略的影響意義極為深遠。

2.1 山區(qū)城鎮(zhèn)化對全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的影響

山區(qū)城鎮(zhèn)化是全國城鎮(zhèn)化一盤棋中的重要組成部分，是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局的整體組分，不可缺失，更不能忽視、輕視。我國山區(qū)城鎮(zhèn)化水平遠低于全國平均水平，76%的山區(qū)縣城鎮(zhèn)化率在30%以內(nèi)。如此城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的不平衡性，對社會整體發(fā)展能力的提升及其可持續(xù)性的影響是極為深刻的。山區(qū)城鎮(zhèn)化進程過緩過慢必將嚴重拖住全國城鎮(zhèn)化的后退，必將會激發(fā)地區(qū)差距拉大等社會深層次問題，嚴重阻礙社會進步、和諧與穩(wěn)定?？茖W推進山區(qū)城鎮(zhèn)化建設與大格局的形成，是提升全國經(jīng)濟社會功能的基礎，是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的本質要求。

山區(qū)城鎮(zhèn)化是增強、完善和提高國家城鎮(zhèn)化體系整體功能的關鍵，是協(xié)調(diào)推進國家經(jīng)濟社會健康持久發(fā)展的關鍵。國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不僅帶動山區(qū)城鎮(zhèn)化建設步伐，而且山區(qū)城鎮(zhèn)化又促進了國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的整體性提升。毫無疑問，沒有山區(qū)城鎮(zhèn)化就不可能實現(xiàn)國家城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標，就不可能有國家整體的現(xiàn)代化，現(xiàn)代化社會體系就難以全面建立。

2.2 山區(qū)城鎮(zhèn)化對建成小康社會的影響

山區(qū)是農(nóng)村的重點分布區(qū)，也是“三農(nóng)”問題的凸顯區(qū)，是全面建成小康社會的艱難所在。如川滇黔接壤的烏蒙山區(qū)52%為貧困縣（區(qū)、市）；秦巴山區(qū)73%為貧困縣（區(qū)、市）；太行山區(qū)33%為貧困縣（區(qū)、市）。山區(qū)是我國連片特困地區(qū)，我們必須要正視相當部分山區(qū)的落后與貧困。要從根本上解決這些影響和制約全局發(fā)展的重大社會發(fā)展問題，必須要緊緊依靠山區(qū)城鎮(zhèn)化為農(nóng)村發(fā)展提供重要的動力。山區(qū)城鎮(zhèn)的帶動作用、輻射作用和促進作用，都將有效地整合自然資源和社會要素資源，促進生產(chǎn)力發(fā)展，提高公共服務體系能力和效率。通過城鎮(zhèn)帶動，形成區(qū)域發(fā)展活力，提高山區(qū)社會綜合發(fā)展水平，實現(xiàn)集中、連片地解決山區(qū)貧困問題的能力，促進全面小康社會的建設與建成。顯而易見，山區(qū)城鎮(zhèn)化水平與進程直接影響小康社會建成的進度和質量。

2.3 山區(qū)城鎮(zhèn)化對區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

山區(qū)城鎮(zhèn)化對社會均衡發(fā)展、安全發(fā)展與和諧發(fā)展至關重要，是區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的重點內(nèi)容之一。山區(qū)城鎮(zhèn)化格局的合理性是區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的架構基礎。山區(qū)城鎮(zhèn)化格局不僅是社會組織的空間形態(tài)表現(xiàn)，更是多種社會功能的富集，而這種社會功能更多體現(xiàn)在區(qū)域空間聯(lián)系的緊密性和密切性，促進資源和要素的合理流動，有利于形成和增強特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢與規(guī)模發(fā)展的合力，形成市場競爭力，避免資源浪費和低水平發(fā)展。

山區(qū)城鎮(zhèn)化是提升山區(qū)發(fā)展的動力引擎，是縮小地區(qū)差距、分享現(xiàn)代社會發(fā)展成果的推進器。合理的山區(qū)城鎮(zhèn)布局可以集聚多種資源要素，統(tǒng)籌多種利益關系，驅動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，惠及民生，促進社會的進步與公平，實現(xiàn)社會管理的協(xié)調(diào)與優(yōu)化。

2.4 山區(qū)城鎮(zhèn)化對西部大開發(fā)戰(zhàn)略的影響

我國山區(qū)發(fā)展問題的重點、難點在西部，加快山區(qū)城鎮(zhèn)化無疑對全面推動西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施是重要的促進。由于西部大開發(fā)必須兼顧好生態(tài)保護，特別是在國家主體功能區(qū)劃中禁止開發(fā)和限制開發(fā)的地區(qū)，山地生態(tài)健康是維持國家生態(tài)安全的生態(tài)保護大局。很顯然，國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的本底生態(tài)支撐和安全屏障命系于西部地區(qū)【7】。如何兼顧好保護與開發(fā)的雙重目標，科學地加快西部山區(qū)城鎮(zhèn)化建設是重要的途徑。通過推進符合西部山區(qū)特點、文化傳統(tǒng)等的新型城鎮(zhèn)、特色城鎮(zhèn)建設布局，特別是旅游城鎮(zhèn)建設，給環(huán)境移民創(chuàng)造生存空間和生產(chǎn)、生活條件保障，加快土地合理流轉，促進人口合理聚集，促進生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展，提高特色產(chǎn)業(yè)支撐能力。通過加強西部山區(qū)城鎮(zhèn)化建設，可進一步帶動基礎設施建設，進一步提高公共服務質量和效率，更廣泛地惠及民生，進一步促進提升西部地區(qū)社會經(jīng)濟綜合發(fā)展能力，進一步向資源節(jié)約、生態(tài)友好、節(jié)能環(huán)保、低碳循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展方面邁進。

3 山區(qū)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的基本導向[8]

3.1 特色導向

在加快推進山區(qū)城鎮(zhèn)化的過程中，必須把“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”與“走山區(qū)特色的城鎮(zhèn)化道路”有機結合起來。我國山區(qū)地跨熱帶、亞熱帶、溫帶和寒溫帶等自然地帶，經(jīng)度跨越近62度，加之地形西高東低的三大地形階梯地貌大格局，從宏觀上控制著我國山區(qū)城鎮(zhèn)分布的海拔高度，更控制著山區(qū)城鎮(zhèn)建設的區(qū)域環(huán)境和自然條件，凸顯山區(qū)城鎮(zhèn)人居環(huán)境和水、土、氣、生等發(fā)展條件的區(qū)域性、多樣性和復雜性。為充分體現(xiàn)山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展和區(qū)域環(huán)境的協(xié)調(diào)關系，提升山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的永續(xù)性潛能，山區(qū)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必須體現(xiàn)山區(qū)特色，體現(xiàn)差異方向，走特色路線，其中很重要的決定因素是地區(qū)的區(qū)位、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和文化多樣性。隨著山區(qū)城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，山區(qū)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，山區(qū)農(nóng)業(yè)與工業(yè)、山區(qū)資源與環(huán)境之間的交互作用日漸增強，社會構成的單一化被打破，生態(tài)環(huán)境與資源開發(fā)之間，工業(yè)文化與農(nóng)業(yè)文明之間，地域文化與外來文化之間，政府目標與民間意愿之間，種種交互、碰撞、沖突、協(xié)同等紛至沓來，這無不與山區(qū)城鎮(zhèn)功能定位、驅動能力和發(fā)展模式息息相關，為此，在不斷認識、甄別這些文化內(nèi)涵、功能、驅動力、發(fā)展差異的過程中，必須走山區(qū)城鎮(zhèn)之于文明功效、之于經(jīng)濟發(fā)展、之于民生促進、之于生態(tài)維護、之于文化傳承的特色道路。

3.2 嵌套導向

嵌套是山區(qū)城鎮(zhèn)空間布局和發(fā)展戰(zhàn)略的突顯形式，往往以公路和河谷等分隔線為紐帶，串聯(lián)和嵌套不同城鎮(zhèn)規(guī)模、不同城鎮(zhèn)等級以及相同城鎮(zhèn)不同功能區(qū)的山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展方式。由于山區(qū)生態(tài)脆弱、環(huán)境容量小、山地災害風險大、城鎮(zhèn)空間狹小、用地緊張等制約性，是山區(qū)城鎮(zhèn)建設有別于平原地區(qū)城鎮(zhèn)圈層發(fā)展的最大差異。因地制宜、因勢利導、串珠嵌套是山區(qū)城鎮(zhèn)化道路的客觀要求。這種客觀性就要求：

（1）在地形地貌大格局中制約下的嵌套。除三大地形階梯對山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展總體格局的約束外，山區(qū)地形起伏性、高程差異性、氣候地帶性，使得山區(qū)城鎮(zhèn)大多沿河、沿谷、沿路布局，表征了山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展直接受制于地形空間和用地條件約束。因此，山區(qū)城鎮(zhèn)化需要充分體現(xiàn)山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展空間在地形格局中的串珠和嵌套特征，做到山地與山城協(xié)調(diào)統(tǒng)一的發(fā)展。

（2）在資源環(huán)境承載容量約束下的嵌套。山區(qū)資源環(huán)境的多樣性、復雜性決定了山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展支撐條件的多樣性和規(guī)模等級的層次性，而山區(qū)以生態(tài)屏障作為主要功能的國家生態(tài)安全根基，標志著山區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)模要在不同生態(tài)功能區(qū)、不同資源環(huán)境承載能力的容量內(nèi)建城、興城，必須做到山城發(fā)展與其容量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（3）在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標下的嵌套。城鎮(zhèn)化建設本身并非終極目標，最終目的是發(fā)展生產(chǎn)力，縮小城鄉(xiāng)差別，共同提高城鄉(xiāng)居民的物質和精神生活水平。因此，山區(qū)城鎮(zhèn)化過程是城鄉(xiāng)融合的過程，是山區(qū)城鎮(zhèn)體系的完善過程，構建科學合理的山區(qū)城市、中心鎮(zhèn)、一般建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村等不同等級和不同節(jié)點的城鎮(zhèn)體系，才能推進城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟、生態(tài)、人口、文化及空間融合，做到城與鄉(xiāng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 質量與效益導向

“十八大”報告要求，到2020年“城鎮(zhèn)化質量明顯提高”，而城鎮(zhèn)化的質量提高，需要改變傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方向和模式，逐步將城鎮(zhèn)化建設引領到新型城鎮(zhèn)化的道路上來，也就是要以科學發(fā)展觀為指導，發(fā)展集約化和生態(tài)化模式，增強多元的城鎮(zhèn)功能，構建合理的城鎮(zhèn)體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。由于我國山區(qū)集高山與河谷、高原與壩區(qū)于一體，自然條件分異顯著，城鄉(xiāng)差距大，區(qū)域不平衡，而且山區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性、敏感性強，其微小的變化對山區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的承載能力和城鎮(zhèn)建設容量的影響具有放大效應。對此需要以城鎮(zhèn)化為主線，提高城鎮(zhèn)化質量為目標，從我國山區(qū)實情出發(fā)、因地制宜出發(fā)，堅持以人為本的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展理念，走漸進式、生態(tài)化、集約型、融合型、多樣型城鎮(zhèn)化之路。一是在培育山區(qū)工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化潛力和特色化基礎上，加快現(xiàn)有山區(qū)廣大村鎮(zhèn)就地建城的步伐，堅持質量與效益的統(tǒng)一，提升山區(qū)村鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能，就地消化轉移農(nóng)村勞動力，促進農(nóng)民市民化。二是根據(jù)山區(qū)生態(tài)和景觀資源優(yōu)勢，確立山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的生態(tài)觀，實行綠色發(fā)展戰(zhàn)略，構建環(huán)境友好型的生態(tài)城鎮(zhèn)、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，建設生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的新山區(qū)。三是根據(jù)山區(qū)地形地貌特點，堅持資源節(jié)約，提高資源效率，推進水、土、能源資源集約利用，促進人口與城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)協(xié)同集聚，加快建設資源節(jié)約型城鎮(zhèn)、低碳型城鎮(zhèn)和緊湊型城鎮(zhèn)。

3.4 安全導向

山區(qū)城鎮(zhèn)特別是西部山區(qū)城鎮(zhèn)受山地災害（滑坡、泥石流、山洪等）、地震危害的風險極大，尤其是在人類活動加劇、氣候變化和極端天氣影響下，山地災害的社會風險漸趨增大，保障山區(qū)發(fā)展和基礎設施安全的重要意義不言而喻。汶川地震之后的次生山地災害、舟曲特大泥石流災害等都留下了極為沉痛的經(jīng)驗教訓。因此，山區(qū)城鎮(zhèn)的安全性是山區(qū)城鎮(zhèn)布局、城鎮(zhèn)建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先法則。作為山地大國，山區(qū)地質地貌條件的復雜性、山地災害的多發(fā)性和高風險性，是城鎮(zhèn)建設與發(fā)展的主要客觀制約性。如何擇優(yōu)利用、適應山區(qū)地質環(huán)境條件，防治可能出現(xiàn)的環(huán)境地質問題，最大程度化解山地災害對城鎮(zhèn)的危害風險，建立建全山地災害預警體系，保障山區(qū)城鎮(zhèn)的安全和可持續(xù)，是山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略必須堅持的法則。

4 山區(qū)城鎮(zhèn)化的政策需求和建議[9]

4.1 推進山區(qū)城鎮(zhèn)化的三個先行

4.1.1 科技先行

研究山區(qū)城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大需求，是山區(qū)發(fā)展的必然所求，是科學研究服務國家戰(zhàn)略的集中體現(xiàn)。因此，從理論、實踐層面都需要深化探索、系統(tǒng)研究。盡管目前國內(nèi)不同研究機構、不同領域的專家對山區(qū)城鎮(zhèn)化開展了一些相關研究，但這些研究是分散的、局部的、不系統(tǒng)的，急需在山區(qū)城鎮(zhèn)基本理論、方向、政策等方面的系統(tǒng)創(chuàng)新，進而指導山區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展實踐。

4.1.2 規(guī)劃先行

歷史經(jīng)驗和發(fā)展規(guī)律表明，城鎮(zhèn)建設必須規(guī)劃先行，規(guī)劃是基礎，是關鍵，規(guī)劃得好才能建設得好，發(fā)展得好，管理得好。山區(qū)的城鎮(zhèn)建設不僅要與山區(qū)的自然條件和自然環(huán)境相適應、相協(xié)調(diào)，而且還要與山區(qū)內(nèi)部、與平原地區(qū)之間國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃相銜接、相融合，要兼顧地域文化、民族文化的傳承，闡明山區(qū)城鎮(zhèn)建設的性質、規(guī)模、等級，確立山區(qū)城鎮(zhèn)化定位以及在全國城鎮(zhèn)化中的角色和作用，按照整體協(xié)調(diào)與城鄉(xiāng)融合原則，可持續(xù)與區(qū)域統(tǒng)籌原則，科學規(guī)劃，科學布局。中央和地方政府、各級部門要充分認識高起點山區(qū)城鎮(zhèn)化規(guī)劃對防止盲目建設、減少資源浪費、提升城鎮(zhèn)品位與功能的重要意義，要用長遠眼光看待山區(qū)城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃對山區(qū)資源、環(huán)境、經(jīng)濟、社會和歷史文化的重大影響，進一步增強規(guī)劃意識，在全社會形成重視規(guī)劃、信守規(guī)劃、依照規(guī)劃推進城鎮(zhèn)化建設的良好法規(guī)準則。

4.1.3 制度先行

在城鄉(xiāng)二元體制基礎上啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民市民化的成本消化難題；在集體所有制基礎上啟動城鎮(zhèn)化，面臨失地農(nóng)民再就業(yè)的難題；在房價透支背景下啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民進城如何安居的難題；在收入差異顯著基礎上啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民生計穩(wěn)定的難題；在移民文化發(fā)育不足情況下啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民如何融入本土市民的難題。制度建設滯后，是包括山區(qū)和平原地區(qū)在內(nèi)的城鎮(zhèn)化過程中面臨的較為突出的問題，是推進城鎮(zhèn)化的重要瓶頸。實現(xiàn)山區(qū)城鎮(zhèn)化需要一系列制度和政策來支撐，包括戶籍制度與公共服務和社會保障制度改革、農(nóng)村土地制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)政策的試驗示范、調(diào)整中央和地方之間的財政分配關系、行政管理體制、人口政策以及生態(tài)功能區(qū)推進機制等。針對山區(qū)這一特殊區(qū)域、針對山區(qū)農(nóng)民這一特殊群體，農(nóng)民向市民轉換涉及制度創(chuàng)新的難度大，需要處理中央和地方的關系、城市和小城鎮(zhèn)的關系、本地人口和外地人口的關系。因此，推進山區(qū)城鎮(zhèn)化，必須要考慮我國山區(qū)的特殊性，在制度建設保障上加強、加深探索，大膽在山區(qū)先行先試。在山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展初期階段，對山區(qū)這一自身能力薄弱的特殊區(qū)域，國家政策引導優(yōu)先，區(qū)域幫扶優(yōu)先，制度實驗和示范優(yōu)先，促進山區(qū)城鎮(zhèn)空間化向社會化的大轉變，實現(xiàn)制度實質城鎮(zhèn)化。

4.2 推動山區(qū)城鎮(zhèn)化的三個重點基礎工作

4.2.1 山區(qū)城鎮(zhèn)基礎數(shù)據(jù)平臺建設

面對目前山區(qū)城鎮(zhèn)分類標準的爭議，對山區(qū)城鎮(zhèn)的概念、科學內(nèi)涵、標準進行準確界定，建立山區(qū)城鎮(zhèn)在我國各行政單元內(nèi)的數(shù)量、分布面積、高程等基礎信息數(shù)據(jù)。建立以山區(qū)縣域行政區(qū)劃為單元，涵蓋水文、土地、氣候、植被、自然資源、自然災害、土壤侵蝕與土地退化等自然屬性數(shù)據(jù)庫，以及涵蓋山區(qū)人口、教育、衛(wèi)生、基礎設施、經(jīng)濟與社會發(fā)展的城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟屬性數(shù)據(jù)庫，構建我國山區(qū)城鎮(zhèn)資源、環(huán)境、社會經(jīng)濟研究與管理的基礎信息平臺，滿足我國山區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃研究、發(fā)展研究、決策咨詢的需要。

4.2.2 山區(qū)城鎮(zhèn)安全風險區(qū)劃

山區(qū)城鎮(zhèn)面對的災害風險差異明顯，認知山地城鎮(zhèn)災害風險特征，建立山地城鎮(zhèn)等級規(guī)模和風險約束下的基礎設施安全體系，建立匹配的城鎮(zhèn)基礎設施和應急工程，首先必須科學評估城鎮(zhèn)受自然災害威脅的程度，開展危險性和風險區(qū)劃，根據(jù)災害類型、發(fā)生頻度及空間特征和危險性分區(qū)，開展城鎮(zhèn)選址、規(guī)劃與建設布局研究，確保山區(qū)城鎮(zhèn)建設安全和持續(xù)。其次，為防止山區(qū)城鎮(zhèn)建設引起的災害給城鎮(zhèn)安全帶來的威脅，需要評估山區(qū)城鎮(zhèn)的自然環(huán)境與城鎮(zhèn)空間結構、經(jīng)濟結構等方面的關系，評估區(qū)域自然環(huán)境與城鎮(zhèn)建設的適宜性和適度性關系，確立山區(qū)城鎮(zhèn)安全保障與應急的匹配關系。

4.2.3 山區(qū)城鎮(zhèn)體系建設規(guī)劃

我國山區(qū)是自然災害脅迫的高風險區(qū)，全國脫貧的攻堅區(qū)，解決“三農(nóng)”問題的難點區(qū)，全面建成小康社會的瓶頸區(qū)，少數(shù)民族發(fā)展的重點區(qū)。因此，山區(qū)城鎮(zhèn)體系建設規(guī)劃作為全國山區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，將山區(qū)的社會、經(jīng)濟、自然作為一個大系統(tǒng)，放到全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中統(tǒng)籌思考、統(tǒng)籌謀劃，迫切需要對其長遠發(fā)展進行總體規(guī)劃，這既是山區(qū)發(fā)展的必需，也是全國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略不可或缺的重要組成部分。

1 趙萬民.突破西南山地城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸—創(chuàng)新規(guī)劃理論．建筑科技，2004，13：20-21．

2 孫鴻烈，鄭度，姚檀棟等.青藏高原國家生態(tài)安全屏障保護與建設.地理學報，2012，67(1)：03-13．

3 嚴瑞珍，王沅.中國貧困山區(qū)發(fā)展的道路.北京：中國人民大學出版社，1992．

4 陳宇琳.阿爾卑斯山地區(qū)的政策演變及瑞士經(jīng)驗評述與啟示.國際城市規(guī)劃，2007，22（6）：63-68．

5 Stucki Erwin W,Roque Olivier,Schuler Martin et al.Content and Impacts of Mountain Policies Switzerland:National report for the study on“Analysis of mountain areas in the European Union and the applicant countries”，2004：12-17．

6 畢宇珠，茍?zhí)靵?，張騫之等.戰(zhàn)后德國城鄉(xiāng)等值化發(fā)展模式及啟示——以巴伐利亞州為例.生態(tài)經(jīng)濟，2012，5：99-103．

7 王凱，李浩.山地脆弱人居條件下的城鎮(zhèn)化之路，見山地城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展文集（中國科學技術協(xié)會、重慶市人民政府編）.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012，3-13.

8 方一平.中國山區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略影響與國家導向.決策咨詢通訊，2009，2：14-18.

9 中國科學院區(qū)域發(fā)展領域戰(zhàn)略研究小組.中國至2050年區(qū)域科技發(fā)展路線圖.北京：科學出版社，2009.