趙全洪

（漳衛(wèi)南運河管理局德州河務(wù)局，山東德州 253009）

四女寺減河是海河流域南系漳衛(wèi)新河上段的一條分支，上起四女寺樞紐工程南閘，流經(jīng)山東省德州市德城區(qū)，在河北省吳橋縣大王鋪與岔河匯流成漳衛(wèi)新河，東流入渤海。四女寺減河堤防在德城區(qū)黃河涯鎮(zhèn)境內(nèi)總長23.1km，是規(guī)劃中的德州市南部生態(tài)新區(qū)的邊界，其中左堤15.9 km（樁號為0－15+900），沿河有 8 個自然村；右堤 7.2 km（樁號為5+100－12+300），沿河有 4個自然村，由水利部海委漳衛(wèi)南運河管理局德州河務(wù)局（以下簡稱德州河務(wù)局）管轄。四女寺減河堤防在黃河涯鎮(zhèn)境內(nèi)棄土資源豐富，兩岸均分布著大量寬窄不一的棄土，平均寬度57.7 m，最寬處達120 m，可開發(fā)利用面積134 hm2。

1 利用現(xiàn)狀

目前，四女寺減河德州城區(qū)段堤防棄土有70%的面積種植速生經(jīng)濟林，多為2002年果樹采伐后改種的速生楊；有20%的面積種植果樹，多為20世紀(jì)90年代初林改果時期所種，部分果樹在后期進行了更新，品種主要有葡萄、桃等本地鄉(xiāng)土樹種；約有10%的面積種植農(nóng)作物。在管理模式上，主要是德州河務(wù)局所屬的德城河務(wù)局與沿河村委會或沿河群眾簽訂承包合同，按約定的比例進行收入分成，承包戶具體負責(zé)日常經(jīng)營管理，德州河務(wù)局依照工程管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在樹種選擇、種植結(jié)構(gòu)上進行監(jiān)督指導(dǎo)，并在樹木更新采伐時依據(jù)工程管理的現(xiàn)實需要進行審批控制。

2 棄土資源開發(fā)的必要性

2.1 工程管理的需要

由于歷史原因，四女寺減河黃河涯鎮(zhèn)范圍內(nèi)還存有遺留下來的違章建筑2 100 m2，主要是個體經(jīng)營戶所建，以經(jīng)營飯店、廢品收購站、加工作坊、預(yù)制廠為主，多集中在105國道減河三十里鋪大橋、101省道減河黃河涯大橋兩側(cè)。雖然德州河務(wù)局嚴(yán)格水政執(zhí)法，不斷強化管轄范圍內(nèi)水事違法案件的查處，但受當(dāng)?shù)厣鐣h(huán)境和自身執(zhí)法條件的限制，這些歷史遺留問題很難在短期內(nèi)得以解決。

2.2 提高經(jīng)濟效益的現(xiàn)實需要

過去，由于合同簽訂不規(guī)范，很多合同履約期限不明確，而且土地多分散承包給沿河農(nóng)戶個體經(jīng)營，開發(fā)無序，造成合同管理工作難、合同收益兌現(xiàn)難、工程面貌維護難等諸多問題。改種速生經(jīng)濟林后，合同期多為10年，經(jīng)營收入主要是樹木采伐后的價款分成，效益周期較長，加之樹木在生長過程中存在的管理不善、盜伐、病蟲害、自然死亡等現(xiàn)象，預(yù)期的合同效益很難實現(xiàn)。2007—2011年黃河涯鎮(zhèn)棄土資源收益統(tǒng)計，見表1。

表1 2007-2011年黃河涯鎮(zhèn)棄土資源收益統(tǒng)計 萬元

從表1可以看出，2007年之后的5年間，棄土資源收益僅為16.57萬元，經(jīng)濟效益明顯偏低。

2.3 盤活國有資產(chǎn)的需要

從工程管理的實踐來看，堤防棄土作為堤身的外延部分，在滿足工程防洪效能和工程管理技術(shù)要求的前提下，可以發(fā)揮這一資源優(yōu)勢，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠化種植等經(jīng)營方式創(chuàng)造社會和經(jīng)濟價值，增加水管單位和沿線居民的經(jīng)濟收入。德州河務(wù)局有豐富的堤防棄土資源，但是這一優(yōu)勢一直沒有得到充分發(fā)揮，沒有形成長期穩(wěn)定的經(jīng)濟增長點，主要原因還是受傳統(tǒng)思維方式的束縛，在經(jīng)營思路上沒有創(chuàng)新，沒有采取市場化的經(jīng)營模式，致使棄土資源的價值沒有得到充分挖掘和體現(xiàn)。

2.4 德州市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要

2009年3月，水利部海河水利委員會《關(guān)于減河濕地修復(fù)治理工程 （山東段）防洪評價報告的批復(fù)》（海建管〔2009〕23號）中，基本同意德州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會擬建減河治理與濕地修復(fù)工程 （山東段）規(guī)劃方案，即：在維持河道規(guī)劃防洪功能的前提下，在四女寺閘下（深泓里程0+200）至德州界（深泓里程33+150）減河河道內(nèi)建設(shè)功能性濕地區(qū)、生態(tài)水質(zhì)修復(fù)區(qū)、活水公園展示區(qū)以及生態(tài)觀光區(qū)。目前，德州市已先期建成11.5 km，將來還要分別向減河上下游延伸，黃河涯鎮(zhèn)境內(nèi)的河道和灘地也將進行功能性開發(fā)建設(shè)。如果先期在棄土資源的開發(fā)利用上做好文章，就可以與德州市政府的治理開發(fā)融為一體，取得明顯的社會和經(jīng)濟效益。

3 棄土資源開發(fā)設(shè)想

基于以上分析，結(jié)合棄土資源利用現(xiàn)狀，可以把德州河務(wù)局自身的資源優(yōu)勢與地方政府的組織管理、招商融資等優(yōu)勢相結(jié)合，對棄土資源采取聯(lián)合開發(fā)的經(jīng)營思路，以實現(xiàn)雙方的合作、共贏。

具體經(jīng)營運作方式包括：一是在投資管理方面，德州河務(wù)局以棄土資源的使用權(quán)作為投入，地方政府負責(zé)招商融資、項目引進以及經(jīng)營開發(fā)的資金投入。二是在種植結(jié)構(gòu)方面，引導(dǎo)地方政府發(fā)展附加值高的現(xiàn)代觀光和生態(tài)農(nóng)業(yè)，與德州市南部生態(tài)片區(qū)建設(shè)相融合，將減河堤防打造成以生態(tài)觀光旅游為特色的綠色長廊。三是在工程管理方面，將河道堤防工程的維修養(yǎng)護與棄土資源開發(fā)相結(jié)合，引導(dǎo)項目開發(fā)方按照工程管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修復(fù)堤防斷面，恢復(fù)堤身設(shè)計尺寸，整修堤頂行車路面，維護好堤防面貌。同時，借力項目開發(fā)，清除堤防管理范圍內(nèi)的違章建筑，逐步規(guī)范堤防管理秩序。四是在項目實施方面，德州河務(wù)局負責(zé)提供棄土資源現(xiàn)狀資料，依據(jù)工程管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對資源開發(fā)全過程進行監(jiān)管，確保資源開發(fā)滿足河道功能，服從防汛和工程管理的需要。地方政府、項目開發(fā)方在德州河務(wù)局的監(jiān)督指導(dǎo)下負責(zé)資源開發(fā)的具體實施，在實施過程中產(chǎn)生的遷占、矛盾糾紛處理、違章建筑拆除、安全生產(chǎn)等問題由地方政府協(xié)調(diào)解決。五是在合同簽訂方面，德州河務(wù)局把堤防分成若干土地單元，每個單元作為一個開發(fā)單位，由德州河務(wù)局與項目開發(fā)方簽訂經(jīng)營合同，地方政府負責(zé)項目招商并作為合同履行的擔(dān)保人。

4 效益分析

按上述思路對棄土資源進行開發(fā)，可以取得顯而易見的經(jīng)濟、管理和社會效益。

4.1 經(jīng)濟效益

對棄土資源實施統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營后，變小農(nóng)戶為主的零散經(jīng)營方式為單一的集約化經(jīng)營方式，按市場價格確定合同金額，可以有效避免過去管理過程中曾出現(xiàn)的承包費收取難、不能足額收取、合同單價低、無限期合同多、合同約定不規(guī)范等問題。按最保守的效益分析，以每畝每年收益100元計算，黃河涯鎮(zhèn)境內(nèi)的減河棄土資源每年可收取承包費20萬元，而且該項收入在合同期內(nèi)是穩(wěn)定的。

4.2 管理效益

在棄土資源開發(fā)過程中，通過協(xié)調(diào)，可借助地方政府之力，有效克服自身執(zhí)法能力不足的限制，解決好管理范圍內(nèi)歷史遺留下來的違章建筑、環(huán)境整治、合同管理欠規(guī)范等一系列難題，工程面貌也將得到極大改善。

4.3 社會效益

按照開發(fā)設(shè)想，減河德州城區(qū)段 （黃河涯鎮(zhèn)境內(nèi)）堤防發(fā)展現(xiàn)代觀光和生態(tài)農(nóng)業(yè)，與德州市南部生態(tài)片區(qū)建設(shè)的城市總體規(guī)劃相融合，將成為生態(tài)旅游、近水親水的觀光休閑長廊，成為德州市近郊的一處水利風(fēng)景區(qū)，德州河務(wù)局作為減河的水行政主管部門，自身的管理形象將得到明顯提升。

5 保障措施

為保證開發(fā)的質(zhì)量和效益，德州河務(wù)局應(yīng)采取如下措施。

5.1 嚴(yán)格開發(fā)方案的審核

嚴(yán)格審核棄土資源的開發(fā)方案，必要時納入行政許可程序，使資源開發(fā)首先滿足河道功能，服從服務(wù)于防汛和工程管理的需要；當(dāng)項目開發(fā)與河道行洪、治理、防汛通道建設(shè)等工程管理工作相沖突時，優(yōu)先服從工程管理需要，滿足河道既有功能。

5.2 加強開發(fā)過程的監(jiān)管

成立專門的組織，制定監(jiān)管措施，加強對開發(fā)過程的監(jiān)管，保證工程維修養(yǎng)護、綠化種植、附屬設(shè)施建設(shè)等環(huán)節(jié)嚴(yán)格按照工程管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行施工。一旦發(fā)現(xiàn)違約行為，應(yīng)立即責(zé)成整改，使之滿足工程管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求。

5.3 規(guī)范開發(fā)合同的簽訂

在簽訂合同時，認真咨詢法律顧問，嚴(yán)格審核合同文本，保證合同約定嚴(yán)謹規(guī)范，符合法律法規(guī)。同時，德州河務(wù)局可與當(dāng)?shù)卣訌妳f(xié)調(diào)與溝通，共同規(guī)范項目開發(fā)方的經(jīng)營活動，以保證合同效益的實現(xiàn)。

5.4 建立溝通協(xié)商機制

在合同期內(nèi)，德州河務(wù)局可與地方政府建立定期溝通協(xié)商機制，相互溝通情況，協(xié)商解決項目開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題，為項目開發(fā)順利實施、實現(xiàn)合同效益創(chuàng)造條件。

5.5 要求交納履約保證金

為保證項目開發(fā)符合工程管理要求，并正常履行合同約定，可要求項目開發(fā)方先期交納一定數(shù)額履約保證金，一旦對方有違約行為，將扣除部分或全部保證金，以此來約束對方正常履行合同。