關 博

(國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所，北京 100037)

軍人保障制度是由政府出資建立的，以軍人為保障對象的社會福利制度安排的總稱。與一般的社會福利制度不同，軍人保障并不局限于單一風險的保護，而是要能夠提供多重風險對沖的綜合性保障。目前學界對于民國時期的軍人保障制度的研究取得了較多的成果，但很多研究是以靜態(tài)的分析方法解剖當時的制度規(guī)定，分析制度是如何運行的。事實上，民國時期不僅是我國社會體制由傳統(tǒng)向現代的轉型過渡期，軍人保障制度也在這一時期發(fā)生了質性的變化。在多種因素的沖擊下，沿承數千年的恩恤型保障觀逐漸瓦解，國民政府在抗戰(zhàn)末期正式承認了提供基本的軍人保障是政府應盡的義務。建制理念的轉變促進了民國時期軍人保障制度的建設和發(fā)展，制度結構、管理體制等方面都獲得了優(yōu)化與改進。

一、恩恤理念基礎下的中國傳統(tǒng)軍人保障

(一)封建時期軍人保障制度概述

古代社會戰(zhàn)爭頻發(fā)，軍人的效忠程度、作戰(zhàn)士氣對于戰(zhàn)爭的勝利至關重要。因此，即使當時社會生產能力較不發(fā)達，社會富余經濟資源貧乏，封建統(tǒng)治者也高度重視軍人的保障政策建設，向軍人及其遺屬提供了多種類型的優(yōu)撫、安置等保障，以提高軍人的戰(zhàn)斗力和忠誠度。

封建時期軍人保障的主要形式是土地保障。在戰(zhàn)國時代，商鞅通過變法在我國首先創(chuàng)立了“軍功爵制”，建立了軍人軍功晉升序列階梯，明確“能得甲首一者，賞爵一級，益田一頃”，確保了軍人在年老退役之后可以依據土地耕作或者采邑地租作為生活來源。［1］在漢代，“軍功爵制”發(fā)展為二十級軍功爵，政府依據退伍將士的軍功“賜爵”、“與田宅”。秦漢之后，授田保障機制一直存續(xù)并發(fā)展。唐代各級軍官按照其品秩可以和文官一樣獲得永業(yè)田，并明確永業(yè)田的田租為軍人“致仕”之后的收入來源。在清代，八旗子弟世代為軍戶，為了保證軍人的基本生活，政府向八旗戶授予田地，并按時發(fā)放錢糧，建立起了“八旗生計”制度。［2］

土地保障的對象往往是有軍功的軍人和擁有較高官職的軍人，難以惠及普通的下級官兵和傷殘軍人。因此在授田制度的基礎上，各代對于軍人保障的內容作了一些擴展。例如，宋仁宗為了褒恤對西夏作戰(zhàn)的軍人，規(guī)定:軍士經戰(zhàn)至廢折者，給衣糧之辦，終其身，不愿在軍者給錢三十千，聽自便。明朝規(guī)定:軍官老而無子者，月給全俸，早亡而妻守寡者，月給俸兩石。晚清時期，在西方政治軍事制度的浸潤下，我國傳統(tǒng)的恩恤保障政策逐漸制度化、體系化。1909年，清朝陸軍部奏請厘定了《恤蔭恩賞章程》，該《章程》是我國封建時代最完整的軍人保障制度，共分為8章48條，對于軍人的撫恤條件、撫恤待遇、財政來源等都作了明確的規(guī)定。

(二)封建時期軍人保障制度的建制基礎:恩恤理念

雖然我國軍人福利保障制度發(fā)端較早，并且有著比較穩(wěn)定的制度延續(xù)，但是受封建禮教和政治制度影響，我國的軍人保障制度以恩恤理念為主要理論基礎，在建制理念方面有著先天的失衡性。“恩恤”一詞最早出自于《周書》“賴皇齊恩恤，差安衰暮”，此后就用于描飾統(tǒng)治者對于臣下困難時的周濟和恩賞，如王士禎在《池北偶談》中所言:“本朝大臣，身后例有恩恤?！?/p>

在封建時代，個人意志卑微，個人相對于統(tǒng)治者有著較強的人身依附性，儒家價值理念又片面強調個人對于統(tǒng)治者的義務，所謂“天下興亡，匹夫有責”，而忽視個人的獨立人格和經濟權利的主張。因此在封建時代的政治倫理下，向軍人提供福利保障是統(tǒng)治者仁政的恩賞和獎勵，其建立的基礎不是權利和義務的對等關系，而是統(tǒng)治者的道德施予。統(tǒng)治者以軍人保障制度為政策媒介，向自己的臣民宣揚儒家“內圣外王”的德行垂范，體現尊上對卑下的道德關愛。即使是清末受西方影響較深的《恤蔭恩賞章程》中，也大量使用了“恩恤”、“恩撫”、“天恩”、“謚予”等詞匯，其語言范式典型地體現了傳統(tǒng)軍人保障的倫理道德支撐。［3］

二、民國初年軍人保障對恩恤理念的沿承

(一)南京臨時政府和北洋政府時期的軍人保障制度

在南北對峙的背景下，1912年建立的南京臨時政府是一個戰(zhàn)時政府。為了穩(wěn)定政權基礎，臨時政府非常關心軍人的福利保障制度建設，先后頒行了《陸軍戰(zhàn)時恤賞》和《陸軍平時恤賞》等規(guī)定性政策。

《陸軍戰(zhàn)時恤賞》所保障的“傷亡事實”分為“陣亡、傷亡、臨陣受傷、因公殉命、積勞病故”?！靶糍p”形式分為兩種:一種是一次性恤賞，根據軍人死亡原因和軍職階級，提供一次性的恤賞金;另一種是年恤賞金，根據軍人軍職階級、傷亡原因和傷殘等級，向傷殘軍人本人或其遺族提供數額不等的恤賞金?！蛾戃娖綍r恤賞》的保障范圍為“剿辦內亂、因公傷亡、積勞病故”，保障形式與“戰(zhàn)時恤賞”制度相同，但年賞恤金最長申領期為3年至5年不等。

北洋政府時期頒行的《陸軍戰(zhàn)時恤賞章程》和《陸軍平時恤賞暫行簡章》兩部政策規(guī)定，在制度結構上與臨時政府的政策基本一致。值得一提的是，民國初年制度化的軍人保障政策覆蓋范圍僅為陸軍，對于海軍軍人的保障權利如何實現則沒有明確的政策頒行。

(二)民初軍人保障制度對恩恤理念的繼承

中華民國的建立雖然意味著中國政治制度的系統(tǒng)性變革，但是在每一個公共政策領域，依然會遵循著制度慣性，按照一定的依賴路徑流變發(fā)展。傳統(tǒng)恩恤型軍人福利保障制度并沒有隨著封建王朝的瓦解而終結，而是在很大程度上被民國政府所繼承。

民國早期的軍人保障實踐中大量顯示出恩恤型福利觀念的痕跡。例如，孫中山在擔任臨時大總統(tǒng)的三個月短暫任期內，提出了“賞為其功”的保障制度建設理念，并發(fā)布了二十余個與軍人物質撫慰與精神撫恤相關的命令。孫中山本人的文稿和其他政策行文，仍然頻繁出現“賞恤”、“賞功”、“恩給”等詞語。［4］這表明民國時期的軍人保障制度雖然發(fā)端于民主共和的體制，但是在政策運行層面與傳統(tǒng)封建恩恤制度有著明晰的沿承關系，強調軍人獲取保障的倫理基礎是政府對軍人軍功和忠誠的道德恩賞，而不是軍人的天然權利。

在恩恤導向理念影響下，初生的民國軍人保障政策表現出和封建時期政策高度相似的制度結構特征。

首先，在保障內容上精神鼓勵性的表彰與物質撫恤并重。［5］除了發(fā)放撫恤金之外，南京臨時政府對辛亥之役“死義烈士”采取的主要優(yōu)撫方式為精神激勵，包括祭文旌表、發(fā)予“功牌執(zhí)照”，建造忠烈祠堂，通過對殺敵立勛和盡力忠勇者予以褒揚，以鼓舞和激勵軍人在戰(zhàn)爭中赴死如歸。

其次，保障范圍狹窄，以戰(zhàn)死殉職和傷殘軍人為主要保障對象，對于正常退役軍人的生計問題，則長期缺乏關注。恩恤理念的出發(fā)點在于鼓勵軍人為統(tǒng)治者盡忠獻身，因此政策的著力點在于那些因公殉職和負傷的軍人。在民國初年南北議和之后，大批民軍亟待遣散，南京臨時政府安排的遣散費用僅占同期軍費的3.36%。［5］由于很多軍人沒有得到妥善安置，最后蛻化為散兵土匪，成為民初社會治安敗壞的重要原因。孫中山曾提出對烈士遺孤子女進行教養(yǎng)性安置設想，“幼者育之，長者教之，俾后長成，擅一技之藝，足以自立”。但是受到政府財政的制約，相關設想并沒有落實。［6］

第三，以短期救助性保障為主，缺乏長期的經濟支持計劃。恩恤理念著力突出統(tǒng)治者道德優(yōu)勢的“符號”性效果，對撫恤軍人這一行為的聚焦性要強于對軍人保障政策本身是否科學、合理的關注，因此我國歷朝歷代的軍人撫恤都是一次性的短期經濟行為，這一特征也被民初軍人福利保障制度所繼承。在民初的《陸軍戰(zhàn)時恤賞》制度和北洋政府的《修正陸軍戰(zhàn)時恤賞簡章》中雖然都規(guī)定了傷殘年撫恤金和遺族年撫恤金，但是年金制度并不是全員覆蓋型，只有少數傷殘軍人和戰(zhàn)亡軍人遺族才能受益，并且領取年撫恤金需要放棄一次性撫恤金權利，從制度結構來看居于非主導地位。傷殘和遺族年撫恤金并不是終身領取的，傷殘撫恤金的普遍領取年限為3至5年，遺族年撫恤金的領取資格截止至未成年子女成年，只有無子的寡婦，才可以終身申領。［7］

第四，保障水平懸殊，高級軍官和普通士兵待遇差別較大。傳統(tǒng)的中國社會一直將士紳階層視為社會政治結構的主導性力量，普通民眾處于被動、從屬的地位。在這樣道德理念的支撐下，民初的軍人保障政策并沒有將所有軍人視為平等的利益需求客體，而是以軍人的軍銜高低決定福利保障的供給水平，對普通士兵的利益訴求重視不足。以南京臨時政府頒行的《陸軍戰(zhàn)時賞恤表》為例，最高階級軍官的撫恤金水平比最低階級士兵的撫恤金水平高出33倍多，普通士兵戰(zhàn)亡的撫恤遠低于高級軍官低級傷殘的撫恤水平(如表1所示)。而同期的美國《戰(zhàn)爭保險法案》確保決定軍人撫恤金的首要決定因素是軍人的傷殘等級和撫養(yǎng)人數，軍階差異的影響不超過 12% 。［8］

三、南京國民政府時期:多因素沖擊下軍人保障制度建制理念的重構

(一)權利型保障觀的確立

建制理念是社會福利制度建立的根本依據，不同的建制理念，所反映的是不同社會制度下，對于個人與國家關系的約定和個人權利的分配。我國較早建立起中央集權的行政體制，皇權成為了調節(jié)社會關系的最高準則，社會資源的配置和人們的生活安排都以統(tǒng)治者的意志為中心。統(tǒng)治者以社會成員的服從為條件，承擔著終極庇護者的角色，在社會成員遇到困難時，提供道德上的仁慈和經濟上的恩惠。恩恤型保障觀正是這種不對稱的社會關系和社會資源交換方式的制度化映射。

表1 南京臨時政府陸軍戰(zhàn)時恤賞表摘要 單位:元

西方社會封建歷史時期的社會組織方式和政治結構形態(tài)與我國有較大的差異，并沒有形成統(tǒng)一的權力中心，而是以分散競爭的形態(tài)運行。統(tǒng)治者的威權不能作為解決社會沖突和達成社會共識的唯一依據。人們普遍認為個人與國家、政府的關系不是人身依附關系，或者被保護與保護者的關系，而是個人讓渡了某些天然權利形成的國家。在這樣的社會體制和意識形態(tài)下，逐步形成權利型保障觀，即個人為國家或者政府履行義務，發(fā)生風險的時候，也就同時被賦予了要求國家提供福利保障的資格。

建制理念規(guī)定了福利制度的原則、邊界和發(fā)展軌跡，不同建制理念指導下的軍人保障制度，會有著較為顯著的制度特征差異。恩恤型保障觀下，軍人保障強調非經濟化手段，保障措施的臨時性強，保障水平與保障對象的身份地位有較強關聯(lián)度，話語范式中著力體現國家與受保者雙邊關系的不平等性。權利型保障觀下，一般以軍人保險、年金等經濟手段為主要保障工具，保障政策相對制度化、長效化，保障待遇確定依據主要取決于保障對象的需求，話語范式中強調雙方的權利與義務關系。

1927年建立的南京國民政府和之前的政權相比，其行政管理形態(tài)展現出了進一步的近代先進性，這其中包括政治道德理念的革新和軍事管理制度的系統(tǒng)性變革。封建性的恩恤理念很難與近代化的政治架構包容共生。1945年5月召開的國民黨第六次代表大會對復員軍人安置問題做出了決議，承認了“每一復員士兵、殘廢士兵及陣亡士兵遺族，均有向國家要求工作或者贍養(yǎng)生活的權利”，承認了軍人福利保障事業(yè)為“政府履行義務”，標志著民國軍人保障制度建制理念的徹底性重構，以現代公民契約權利理論為基礎的權利型保障觀上升為當時的主導建制理念。導致南京國民政府放棄恩恤理念的原因包括:內部制度擠壓、社會環(huán)境變動和歐美思潮引入等多因素沖擊。

(二)建制理念重構的原因

1.義務兵役制擠壓恩恤理念的制度基礎

1933年6月，國民政府頒布了我國歷史上第一部《兵役法》，并于1936年9月施行。該法案明確規(guī)定“中華民國男子皆有服兵役之義務”，我國從此廢除了綿延千余年的募兵制，引入了近代化的征兵制。

義務兵制的建立改變了軍人的職業(yè)性質，政府對軍人的保障責任也需要做出相應的調整。募兵制度是恩恤理念能夠長期持續(xù)的軍事制度基礎。這是因為在募兵制下，“插起招兵旗，就有吃糧人”，政府與軍人的關系表現為勞動買賣的商業(yè)性契約關系，政府所需負擔的首要財務責任是軍餉責任。軍人福利保障則居于相對次要地位，是對優(yōu)秀軍人的獎飾。在義務兵制下，政府與軍人的關系為國家與公民的社會契約關系，公民參軍服務不再是自愿性的職業(yè)選擇，而是法律約束下的國民義務。當國民進入軍隊之后，脫離了原有的職業(yè)，無法為自己和家人承擔職責，從法理上來說，政府需要為參軍過程中所發(fā)生的因公身故、傷殘風險和退伍后的基本安置承擔財務責任。

2.抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)為軍人保障制度改革營造了良好的外部環(huán)境

1937年抗戰(zhàn)軍興，國民政府在全國大量征兵，服役對象日趨廣泛。不完全統(tǒng)計，國民政府抗戰(zhàn)期間共征集兵員 13922859人，傷亡總人數達到 3311419人。［9］再考慮到軍人的直系親屬，軍人保障制度的利益關聯(lián)者已經占了總人口的20%左右。服役對象的增多和戰(zhàn)爭的傷亡都顯著增加了強化政府責任、完善軍人福利制度建設的訴求，軍人保障制度從社會少數群體的局部性利益調節(jié)政策上升為具有全社會影響力的公共福利性政策。

由于國民政府微觀行政管理效率低下，大量傷殘軍人和遺族得不到應有的撫恤，生活狀況困窘。一些軍人遺族為了緩解經濟壓力，開始主動向政府伸張撫恤權利:“國民既已盡極忠義務，政府就應執(zhí)行恤典，以報功酬死?！保?0］社會輿論也認為:“飲水思源，戰(zhàn)士們的功勞大至無比，他們應該獲得最高的崇敬，更應該獲得最大的報稱?！保?0］這說明民眾已將軍人福利保障視為政府應盡的責任和軍人的基本權利，而不是執(zhí)政者的道德體恤，從而構成了民國軍人保障制度建制理念重構的社會環(huán)境壓力。為了維護統(tǒng)治秩序，保障軍隊安定，同時彰顯所謂“仁政”的施政理念，國民政府在潛移默化中慢慢地部分尊重并認同了社會訴求，對軍人保障制度的道德基礎進行了重新審視和調整。

3.歐美國家權利型軍人保障觀提供了制度鏡鑒

在人本主義思想和社會契約理念的主導下，西方社會一直將軍人保障視為軍人的應得權利，也同時是政府的必盡責任。在這種權利和義務的交互作用下，歐美各國政府積極設置機構，頒行法令，建立各種軍人福利制度，以保障傷殘軍人和身亡軍人遺族的基本生活。例如，英國1870年頒行了《陸軍兵役法》，在建立義務兵制的同時，也建立了軍官和士官的退役制度，為長期服役的軍人提供養(yǎng)老金。美國自立國之初，就為每次戰(zhàn)爭傷殘和身亡軍人遺族提供長期撫恤，撫恤時間一直到遺族身故。1812年戰(zhàn)爭最后一個退伍軍人是在1905年去世的，但當時美國財政每年仍需要向5個遺族支付5000美元的撫恤年金。［11］兩次大戰(zhàn)期間，各國參戰(zhàn)官兵的大規(guī)模傷亡，軍人福利保障問題成為社會各個階層所共同關注的社會議題，并直接與大量選票相關聯(lián)，各國在做好經濟型保障的基礎上，逐步擴展軍人保障的內容和實施形式。意大利在1917年成立了全國殘廢軍人救濟協(xié)會，為傷殘軍人提供包括職業(yè)、衛(wèi)生、康復、家庭等全面的支持保障。美國在一戰(zhàn)末期建立了戰(zhàn)爭保險計劃，通過引入國家保險公司和私營保險公司的競爭機制，在減輕財政壓力的同時，分散經濟責任，為軍人提供高水平、長效、可持續(xù)的保障。英國則在1942年發(fā)布的《貝弗里奇報告》中明確政府有“為傷殘軍人提供適當就業(yè)保證”的責任。

抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，身亡和傷殘的官兵人數日增，恩恤型保障制度的無效性日益彰顯。一些有識之士開始轉變觀念，主張汲取西方權利型軍人保障觀的經驗，以更加積極的方式長久地解決軍人福利保障問題。1942年5月，國民政府撫恤委員會官員程樹陰發(fā)表《殘廢官兵的救濟問題》，在文章中他強調:國民應征入役是國民的基本義務，但是官兵在服務期間為國家作戰(zhàn)，以致傷殘陣亡，那么就應有向國家要求優(yōu)待和法律保障的權利。［12］以程樹陰為代表的一批相關領域行政官僚的觀點已經具有西方權利型軍人保障觀的基本要點。由此可見，西方先進的軍人保障經驗為南京國民政府時期軍人保障制度建制理念的重構和轉變提供了一定的智力借鑒。

四、建制理念轉變對南京國民政府時期軍人保障制度發(fā)展的影響

建制理念的轉變對民國軍人保障制度的建設產生了顯著的積極影響，使其在保障內容、管理體制、經辦操作等方面都獲得了優(yōu)化和調整。

(一)拓寬保障內容，為軍人提供更加全面的保障

民初的軍人保障基本只涵蓋了兩個內容，其一為有限的經濟保障，向傷殘軍人和遺族提供撫恤;其二為精神性的表彰和支持。南京國民政府在保留和完善這兩方面保障內容的同時，逐步拓寬保障形式。一方面積極學習西方的先進經驗，將家屬優(yōu)待、婚姻保障、傷殘軍人教養(yǎng)和退伍軍人安置納入軍人保障制度的范疇。另一方面，結合國民政府的土地改革目標，開展了“戰(zhàn)士授田計劃”，強制征收多余土地和邊疆區(qū)閑置土地，授予復員官兵和遺屬。這可以被視為對我國古代土地保障制度的繼承和發(fā)展，但保障對象不再局限于有軍功的高級軍官，而是所有士兵都有平等的授田權利，因此是中國傳統(tǒng)保障形式和西方權利型保障觀的有機融合。從而在敗退大陸前夕，形成了保障內容廣泛、保障形式多樣、保障手段多元的軍人福利保障體系。(如表2所示)。

表2 南京國民政府時期軍人保障構成結構

續(xù)表2

(二)提高保障水平，提升軍人保障的充足性

保障周期短、保障水平不足，是制約恩恤型軍人福利制度保障能力的主要問題。隨著民國軍人保障制度建制理念的轉變，決策者開始逐步調整軍人保障的保障水平，延長待遇領取時間，提高待遇給付標準，擴大待遇享受者范圍和享受資格條件。本文以經濟保障中的主要內容，軍人撫恤金制度為例，來說明這種變化趨勢。

南京國民政府早期頒行的《國民革命軍戰(zhàn)時撫恤條例》，在對于保障待遇水平的規(guī)定方面，部分拓展了南京臨時政府和北洋政府時期有關政策的規(guī)定，將年撫恤金最長領取年限提升至15年。但制度的保障范圍依然有限，僅局限為現役軍人和軍人遺屬。保障待遇因官兵階級差異較大，并且待遇水平為固定制，不隨物價和其他因素而調整。

1928年8月的《陸海空軍戰(zhàn)時撫恤暫時條例》，進一步放寬了保障時限的規(guī)定，將年撫恤金的最長領取年限從15年提升至20年，并提高了撫恤金待遇，如，戰(zhàn)時因公殉命一次撫恤金從少將到二等兵分別提升200元至5元不等。1934年頒行的《空軍撫恤暫行條例》進一步優(yōu)化了待遇規(guī)定條件，空軍上將因公作戰(zhàn)身亡的一次撫恤金為20000元，遺族年撫恤金為1500元，之前的規(guī)定分別為3000元和800 元。［13］

1949年頒行的《軍人撫恤條例》，其關注點在于擴展撫恤金制度的受惠范圍，明確了預備役軍人在征召期間因公殉職或者負傷享有視同現役的撫恤金權利。明確預備役軍人在非征召期符合受恤條件，可以按照平時撫恤辦法議恤。明確了軍校學員和隨軍敘有軍階軍屬的撫恤金權利。

(三)明確經辦流程，改善事務性管理工作，提升軍人保障的可及性

民國初年雖然屢有軍人福利保障的制度規(guī)定，但是并沒有明確主辦機關、經辦流程和權益領取辦法，以至于在頒恤和領恤的實務程式上呈現為申領人的“懇請”和主管機關的“矜憐”，具有很強烈的恩恤形式表現。

南京國民政府建立之后，于1929年12月13日和1930年1月30日分別頒行了《軍政部陸軍署各殘之人教養(yǎng)院各陸軍醫(yī)院傷廢官兵請領撫恤金及給予辦法》和《國民革命軍誓師日以前為革命殉難軍人之撫恤辦法》，明確了軍人撫恤細節(jié)和實務作業(yè)規(guī)定，以作為辦理軍人保障事務的基本依據。從而使南京政府的軍人保障在實務流程上基本脫離傳統(tǒng)封建時代恩恤程式的藩籬，具備了一定的西方權益型保障制度的架構。

五、結 語

民國時期是我國由傳統(tǒng)封建社會形態(tài)轉向現代社會形態(tài)的過渡時期，軍人保障制度也呈現出了清晰的轉型態(tài)勢，這種變革較為突出地表現在建制理念的重新構建，逐步打破了恩恤型保障觀存續(xù)兩千余年的穩(wěn)定形態(tài)，確立了以國家義務和個人權利為契約基礎的新型保障觀。義務兵役制建立、抗日戰(zhàn)爭和歐美福利思想的輸入，共同構成了民國軍人保障理念革新的基本動力。

隨著建制理念的變遷，軍人保障制度結構也有所優(yōu)化發(fā)展:建立了比較完備的軍人福利保障體系，保障內容、保障形式和保障手段都實現了多元化;不斷提高各項待遇水平，增強制度的保障能力;通過完善規(guī)章制度，制度的事務性管理工作也趨于成熟。這些舉措在我國社會保障制度發(fā)展史上具有一定的進步意義和積極效果，應該予以肯定和承認。

但是從政策的運行績效來看，南京國民政府時期的軍人保障制度并沒有發(fā)揮制度設計的基本功能。由于國民政府微觀行政低效性，軍人保障制度在實際運轉中往往流于具文。例如，抗戰(zhàn)最初兩年，官兵傷亡總數累計為 1830415人，然而實際累計撫恤人數僅為22804人，撫恤比例不到1.25%。［14］同時，因為社會生產受到戰(zhàn)爭摧殘，國民黨又以濫發(fā)貨幣彌補當期開支缺口，抗戰(zhàn)后期國統(tǒng)區(qū)物價持續(xù)上升，而各項軍人保障待遇都是定額給付，不能隨著物價指數的變動調整。1937年國統(tǒng)區(qū)批發(fā)價格指數為103，1945年則飆升至 163160，這意味著貨幣貶值超過99%。［15］國民政府雖然于1944年將軍人撫恤金標準調高100%，但是傷殘軍人和遺屬依然無法獲得基本生活水平的保障。

1946年，蔣介石不顧全國軍民期盼和平的美好愿望，悍然發(fā)動全面內戰(zhàn)，導致了大量軍人安置、戰(zhàn)士授田等福利保障計劃無法落實，被迫中止。為了對沖惡性通貨膨脹，國民政府政府于1948年6月決議加發(fā)1萬倍的撫恤金，但到1947年12月，上海的批發(fā)物價指數已經上漲至戰(zhàn)前的10.6萬倍以上，有限的待遇調整起到的作用杯水車薪。［16］1948年8月之后，法幣體系徹底崩潰，正常的貨幣財政收支活動也基本瓦解，很多省份宣布不再負擔軍人撫恤等福利開支。自此，形同虛設的軍人保障制度不僅無法起到激勵軍人的作用，其“口惠而實不至”的特征使廣大國軍基層官兵更清楚地認識了專制政權的腐朽，加速了國民黨政權的敗退。

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